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摘 要：档案行政执法属行政执法。档案行政执法的主要作用与功能是将档案法律法规文本所规定的权利义务，转化为公民与法人的档案行为规范。它包括制定档案行政规范性文件、对档案法律解释、调整档案法律关系保障档案行政相对人的利益、查处档案违法现象保障档案法律实现等。
关键词：档案法制；依法治档；档案行政执法；功能；作用
随着社会的发展变化，档案行政执法实践的深入，使得诸如对档案行政执法涵义理解偏窄、对档案行政执法的作用与功能缺乏认知等问题凸显出来了，有必要给予讨论与澄清，这样才能更好地推动档案行政执法工作的开展，使档案行政执法实践取得更多更加有效的成果。本文仅对此做一些探讨，不妥之处敬请各位同仁指正。
所谓“档案行政执法是指档案行政管理部门依照法定的职责、权限和程序，适用档案法律、档案行政法规和规章，使档案法律、档案行政法规和规章在社会生活中得以实施的活动”，其实质就是国家将档案法律法规及相关法律中所规定的关于档案方面权利和义务的文字条款，通过各级档案行政管理部门的行政执法活动，变为法人（国家机关、团体、社会组织、企事业单位）和公民个人处理档案事务时所共同遵守的行为规范。简单讲，档案行政执法就是将档案法律法规文本转化为公民与法人的档案事务行为规范的行政行为活动。
2.1 制定档案行政规范性文件。制定档案行政规范性文件，将档案法律及相关法律中有档案事务的法律文本所规定的原则性条款具体化，然后再通过直接实施档案行政规范性文件，使档案法律及相关法律中有档案事务的法律文本的原则性规定在实际档案工作中得以贯彻落实，这是档案行政执法的第一要务。
档案行政法规和档案行政规章，相对于档案法律而言是执行性的，是为执行档案法律而将档案法律与其他法律中涉及档案事务的原则性条款具体化的过程。因此，制定档案行政法规和档案行政规章的行为属于广义档案行政执法的范畴。但是，制定档案行政法规和档案行政规章相对于其他档案规范性文件和具体档案行政行为，又具有立法的性质，它是为其他档案规范性文件和具体档案行政行为确立准则、规范的。因此，制定档案行政法规和档案行政规章的执法行为又属于广义档案立法的范畴，可以称之为“档案行政立法”。其他档案规范性文件则是为执行档案法规（包括档案行政法规和地方性档案法规）、档案行政规章和最终执行档案法律而将档案行政法规、档案行政规章，或直接将档案法律与其他法律中涉及档案事务的原则性条款具体化；具体档案行政行为则是直接执行档案法律、档案行政法规、档案行政规章和其他档案行政规范性文件所确立的准则、规范，使这些准则、规范在法人及公民个人实际涉及档案的具体事务中得到实现。因
“行政执法是有层级的。要将具有高度普遍性、抽象性、原则性的法律规范适用于特定时间、特定场合的特定人、特定事，必须有一个将法律规范具体化、特定化的过程。”[3]这个过程，在大多数情况下是通过各个层级制定本层级的规范性文件来实现的。1987年《档案法》颁布后，1990年由国务院制定颁布了《档案法实施办法》；此后，国务院的各相关部委、直属机构则根据《档案法》和《档案法实施办法》，以及本部门的实际情况制定相应的条例、办法或《档案法实施细则》，如1994年由原广播电影电视部和国家档案局联合颁布的《电影艺术档案管理规定》、1997年由原建设部颁布的《城市建设档案管理规定》等；各省级人大根据《档案法》和《档案法实施办法》，及本省实际情况制定条例、办法或实施细则，如1995年上海市人民代表大会常务委员会颁布的《上海市档案条例》、1997年甘肃省人民代表大会常务委员会颁布的《甘肃省档案管理条例》、2002年河南省人民代表大会常务委员会颁布的《河南省档案管理条例》等；省级人民政府及其工作部门则根据国务院的实施办法和本省人大制定的本省档案管理条例或实施细则制定各种实施性、解释性的规范性文件，如1988年广东省人民政府颁布的《广东省档案馆开放档案实施细则》、2006年洛阳市人民政府颁布的《洛阳市档案管理规定》、2002年汕头市人民政府颁布的《汕头市名人档案管理办法》等。之后，市级、县级人民政府及其工作部门，甚至乡镇人民政府都可以根据上级政府和本级人大的规范性文件以及本地、本部门的实际情况制定各种实施性、解释性的规范性文件，如，1998年11月由丹东市人民政府颁布的《丹东市档案管理办法》、2012年9月由修武县人民政府颁布的《修武县档案管理办法》、2011年11月由达县葫芦乡人民政府颁布的《达县葫芦乡人民政府档案室档案管理办法》，等等。
在这个将档案法律规范具体化、特定化的过程中，既要防止无所作为，只抱怨档案法律法规不具可操作性，却又不结合本级本辖区具体情况制定有针对性的档案行政规范性文件的行为。如大多数省都未遵照《档案法实施办法》的要求，划定非国家所有的对国家和社会有保存价值的档案范围，也要防止规范性文件过多过滥。对于下级档案行政机关来说，如果上级档案行政机关的规范性文件已经很具体，本地、本级、本部门又没有特殊的情况与问题要再加以特别的规定，就没有必要另行制定新的档案规范性文件。为执行档案法律或某一个涉及档案事务的法律，各级政府、各级档案行政管理机关和各相应主管部门都制定档案规范性文件既不可能，也不必要。
关键词：档案法制；依法治档；档案行政执法；功能；作用
随着社会的发展变化，档案行政执法实践的深入，使得诸如对档案行政执法涵义理解偏窄、对档案行政执法的作用与功能缺乏认知等问题凸显出来了，有必要给予讨论与澄清，这样才能更好地推动档案行政执法工作的开展，使档案行政执法实践取得更多更加有效的成果。本文仅对此做一些探讨，不妥之处敬请各位同仁指正。
1 档案行政执法涵义
档案行政执法属行政执法，故行政执法的涵义也适用于档案行政执法。从法理学上讲，执法有广义和狭义两种理解。广义的执法是指一切执行法律、适用法律的活动，包括国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。狭义的执法仅指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。简单地讲，广义的执法包括国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依照法定职权和程序的一切执行法律、适用法律的活动；而狭义的执法则不包括广义理解中的司法机关活动。对于狭义的执法，习惯上称之为“行政执法”。所谓“档案行政执法是指档案行政管理部门依照法定的职责、权限和程序，适用档案法律、档案行政法规和规章，使档案法律、档案行政法规和规章在社会生活中得以实施的活动”，其实质就是国家将档案法律法规及相关法律中所规定的关于档案方面权利和义务的文字条款，通过各级档案行政管理部门的行政执法活动，变为法人（国家机关、团体、社会组织、企事业单位）和公民个人处理档案事务时所共同遵守的行为规范。简单讲，档案行政执法就是将档案法律法规文本转化为公民与法人的档案事务行为规范的行政行为活动。
2 档案行政执法的主要作用与功能
档案行政执法的主要作用与功能是将档案法律法规文本所规定的权利义务，转化为公民与法人的档案行为规范。其主要内容有以下几个方面：2.1 制定档案行政规范性文件。制定档案行政规范性文件，将档案法律及相关法律中有档案事务的法律文本所规定的原则性条款具体化，然后再通过直接实施档案行政规范性文件，使档案法律及相关法律中有档案事务的法律文本的原则性规定在实际档案工作中得以贯彻落实，这是档案行政执法的第一要务。
档案行政法规和档案行政规章，相对于档案法律而言是执行性的，是为执行档案法律而将档案法律与其他法律中涉及档案事务的原则性条款具体化的过程。因此，制定档案行政法规和档案行政规章的行为属于广义档案行政执法的范畴。但是，制定档案行政法规和档案行政规章相对于其他档案规范性文件和具体档案行政行为，又具有立法的性质，它是为其他档案规范性文件和具体档案行政行为确立准则、规范的。因此，制定档案行政法规和档案行政规章的执法行为又属于广义档案立法的范畴，可以称之为“档案行政立法”。其他档案规范性文件则是为执行档案法规（包括档案行政法规和地方性档案法规）、档案行政规章和最终执行档案法律而将档案行政法规、档案行政规章，或直接将档案法律与其他法律中涉及档案事务的原则性条款具体化；具体档案行政行为则是直接执行档案法律、档案行政法规、档案行政规章和其他档案行政规范性文件所确立的准则、规范，使这些准则、规范在法人及公民个人实际涉及档案的具体事务中得到实现。因
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此，制定其他档案行政规范性文件的行为和具体档案行政行为均属于一般档案行政执法的范畴，具体档案行政行为则属于较狭义的档案行政执法范畴。“行政执法是有层级的。要将具有高度普遍性、抽象性、原则性的法律规范适用于特定时间、特定场合的特定人、特定事，必须有一个将法律规范具体化、特定化的过程。”[3]这个过程，在大多数情况下是通过各个层级制定本层级的规范性文件来实现的。1987年《档案法》颁布后，1990年由国务院制定颁布了《档案法实施办法》；此后，国务院的各相关部委、直属机构则根据《档案法》和《档案法实施办法》，以及本部门的实际情况制定相应的条例、办法或《档案法实施细则》，如1994年由原广播电影电视部和国家档案局联合颁布的《电影艺术档案管理规定》、1997年由原建设部颁布的《城市建设档案管理规定》等；各省级人大根据《档案法》和《档案法实施办法》，及本省实际情况制定条例、办法或实施细则，如1995年上海市人民代表大会常务委员会颁布的《上海市档案条例》、1997年甘肃省人民代表大会常务委员会颁布的《甘肃省档案管理条例》、2002年河南省人民代表大会常务委员会颁布的《河南省档案管理条例》等；省级人民政府及其工作部门则根据国务院的实施办法和本省人大制定的本省档案管理条例或实施细则制定各种实施性、解释性的规范性文件，如1988年广东省人民政府颁布的《广东省档案馆开放档案实施细则》、2006年洛阳市人民政府颁布的《洛阳市档案管理规定》、2002年汕头市人民政府颁布的《汕头市名人档案管理办法》等。之后，市级、县级人民政府及其工作部门，甚至乡镇人民政府都可以根据上级政府和本级人大的规范性文件以及本地、本部门的实际情况制定各种实施性、解释性的规范性文件，如，1998年11月由丹东市人民政府颁布的《丹东市档案管理办法》、2012年9月由修武县人民政府颁布的《修武县档案管理办法》、2011年11月由达县葫芦乡人民政府颁布的《达县葫芦乡人民政府档案室档案管理办法》，等等。
在这个将档案法律规范具体化、特定化的过程中，既要防止无所作为，只抱怨档案法律法规不具可操作性，却又不结合本级本辖区具体情况制定有针对性的档案行政规范性文件的行为。如大多数省都未遵照《档案法实施办法》的要求，划定非国家所有的对国家和社会有保存价值的档案范围，也要防止规范性文件过多过滥。对于下级档案行政机关来说，如果上级档案行政机关的规范性文件已经很具体，本地、本级、本部门又没有特殊的情况与问题要再加以特别的规定，就没有必要另行制定新的档案规范性文件。为执行档案法律或某一个涉及档案事务的法律，各级政府、各级档案行政管理机关和各相应主管部门都制定档案规范性文件既不可能，也不必要。
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