关于非上市国有企业内部控制

【摘　要】 内部控制是衡量现代企业管理的重要标志。加强和完善企业内部控制制度，已成为企业生存和发展的必由之路。完善企业内部控制制度，完善公司治理结构和管理信息，对企业发展有着非常重要的意义。文章对当前非上市国有企业内部控制现状以及存在的问题，就如何完善和提升内部控制等问题作一探究。
【关键词】 内部控制； 国有企业； 对策
所谓内部控制，是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称。企业内部控制的目的在于改善经营管理、提高经济效益。它是因加强经营管理的需要而产生的，是随着经济的发展而发展完善的。最早的控制主要着眼于保护财产的安全完整、会计信息资料的正确可靠，侧重于从钱物分管、严格手续、加强复核方面进行控制。随着商品经济的发展和生产规模的扩大，经济活动日趋复杂化，逐步发展成内部控制系统。
2010年4月26日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会等五部委联合发布了《企业内部控制配套指引》（财会[2010]11号），连同2008年发布的《企业内部控制基本规范》，标志着我国企业内部控制规范体系建成。根据五部委文件规定，该体系自2011年1月1日起在我国上市公司和非上市大中型企业分步实施。

一、我国国有企业内部控制的现状

自20世纪90年代以来，伴随着经济的发展和改革开放的深入，我国企业逐渐开始重视内部控制对企业运营的积极作用。从内生因素看，随着公司规模的日益扩大，这是出于应对日益激烈的市场竞争和满足业务扩张的需要；从外生因素看，其动力主要来源于各种监管机构的要求。而目前，国有企业的内控水平差异化非常大，既有内部控制水平在国际上处于领先地位的公司，也有内部控制还处在原始状态甚至内控缺失的公司。
根据上交所和深交所的《上市公司内部控制指引》，虽然上市公司普遍都公布内部控制自评报告，但是出具了内控审计报告的公司尚在少数。更何况我国的非上市国有企业内部控制水平总体上还要低于上市公司。但是基于监管要求和企业发展的需要，大部分企业已经着手开始内部控制建设。
在非上市公司中，在企业达到一定的规模，特别是分支机构数量增多、经营区域扩大、涉及产行业多元化之后，由于“点多面广”，最高管理层掌握下属单位的业务和财务信息会产生偏离度。因此，企业往往会出于自身的需要，提出内部控制的需求。因此，国有企业开展内部控制工作相对较早。然而，由于外部监管要求的局限，非上市企业的内部控制水平基本上完全取决于其最高管理者的理念和意愿，因而目前各国有企业的内控水平参差不齐。

二、我国非上市国有企业内部控制存在的问题及原因分析

经过多年经营体制改革，我国企业依据相关规定，结合自身经营管理的实际，逐步建立起了相对配套的业务流程、监督制度、审计和内控体系。虽然取得了一定的进步，但是在管理中仍然存在内控缺陷。笔者认为具体问题及原因主要体现在以下两个方面：

(一)内部控制环境方面

1.由于长期在计划经济体制下运行，长期受行政干预、高管组织任命制的影响，企业内部控制理念薄弱。经济体制改革后，政企分开在一定程度上还停留在理论上，企业在实际中并非彻底自主经营。
2.现代企业应有的公司治理结构被弱化。理论上，公司治理建立在以股东大会、董事会、监事会“三权分立”、“相互制衡”的结构基础上，完善的治理结构有利于内控的有效运行。但在实际中，法人治理结构的功能被弱化，企业未能从根本上建立符合企业发展需要的公司治理机制。
3.企业缺乏风险评估内在需求。计划经济时代，计划取代了市场的资源配置功能，而市场经济时代，风险是无处不在的，但许多企业仍然是带有计划经济色彩的经营决策方式，甚至是“拍脑袋”决策，对市场风险认识不足，更谈不上评估和量化了。缺乏相应的内部控制机制，很大程度上凭借管理层的感觉进行决策，企业的发展只能是盲目的发展。
4.内外部监督机制。一方面，由于我国企业的组织架构往往是以等级制出现，导致其内控监督机制只是一种自上而下的隶属关系的监督机制。另一方面，外部的监管主要来自于地方主管部门和审计当局，其监督的动因带有行政管理色彩。内外部的监督都不是完全出于利益关切的监督。

(二)内部控制机制方面

1.内部控制主体缺位。当前，不少国有企业的董事会和经理层基本上是“两块牌子，一套人马”，公司经营决策权集中掌握在内部人手中，导致企业产权主体缺位，权责不清，加强内控的受益主体模糊，控制主体也就形同虚设了。更谈不到内部控制上升至公司治理层次，无法防止某些内部人对所有者利益的侵蚀。
2.内部控制目标简单。内部控制的根本在于内部控制目标的定位。内部控制目标不仅应包括会计信息的准确真实完整和有效保护、企业的经营效率、报告的可靠性、法律法规的遵循度，还应该包括企业的战略目标等内容。而我国国有企业经营者往往只从单纯角度出发，头痛医头、脚痛医脚，很少从治理层面来考虑。
3.内部控制执行弱化。目前，多数国有企业一般会结合具体情况，制定一系列内部控制制度，甚至有的已经细化到各个层面的控制环节和控制点。从形式上讲，已将内部控制在文字上做到固化了。但现实中对内控的执行却存在无人监督和难以落实的情况，造成有章不循，赏罚不严，使单位内控制度仅仅被“写在纸上、挂在墙上”。
4.内控缺乏企业文化支撑。企业文化对内部控制具有深远的影响。良好的企业文化为内部控制的执行提供优良的环境。然而，缺乏全体员工认同的企业文化，就使员工难以认同和执行内部控制的规定，这样便使内部控制制度的执行大打折扣。

三、加强我国企业内部控制的对策

(一)不断完善现代企业公司治理结构

要强化董事会、经理层和监事会相互制衡的作用，特别要增强股东大会的话语权，尽快形成一个权责明确、协调运转、有效制衡、适合于公司发展要求的内部治理结构。

(二)内部管理上要激励和约束相结合

只有在内部管理中实现激励约束有机结合，才能使经理层既有完整的经营管理权，又增强尽职履行对受托义务的自觉性，从而实现企业价值最大化。

(三)实行奖罚分明的严格考核制度

有力执行内部控制制度，在精神、物质乃至职务晋升上，要奖得令所有人羡慕甚至嫉妒。对于违规违章乃至造成重大损失的，不但要与职务任免挂钩，甚至在纪律上给予相应处分，在经济上的处罚也要对当事者产生足够的影响。

(四)增强内部会计系统的控制力

一是要明确会计人员的职责、权限，二是要严格会计工作纪律和规程，做到按规矩办事，减少人为干预，提高会计的管理效率和质量，防范风险。从而使企业的内部控制意识切实地在微观经济活动中得到贯彻和控制，整章建制，严肃纪律，把控制的水平提高，让改革和控制一同成为企业化解风险、创造效益的有效途径。

(五)强化内部审计职能发挥

一方面，要加强审计队伍建设，充实审计力量，提高审计人员综合素质；另一方面，要通过严格的考核奖惩，提高审计人员的主观能动性。另外，审计的边界要从目前的立足于财务收支、基建等的专项审计，扩大到对各单位的内部控制制度的执行与评价。有

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条件的单位要设立内控合规部门，专司内部监督职能。

(六)突出外部监督的有效性

依据有关法规，财政、税务、审计以及主管部门要形成合力，加大执法力度，实施对企业内部控制有效监督，促进国有企业不断完善内部控制。同时，要通过建立健全相关法规，让企业聘请的会计师事务所，在切实发挥财务审计功能的基础上，进一步对企业内部控制进行审计，并给予客观评价。
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