基于公共经济学角度城市公共空间供给机制

摘要：从公共经济学的角度出发，本文分析了现行城市公共空间供给机制在供给主体选择、供给效率及水平等方面存在的问题，以及由于供给制度设计上的不合理所带来的城市公共空间供给上的不足和分配上的不合理，进而以此为基础，区分政府和市场在城市公共空间供给机制中的角色定位，并给出制度设计的政策建议。
关键词：城市公共空间供给机制公共经济学空间资源分配
一、引言
城市公共空间是城市市民进行公共交往、举行各种活动的开放性场所。杨保（2006）认为“城市公共空间是属于公众的场所，是市民可以无拘无束地光顾、自由自在地活动的地方，也是享受城市生活、体认城市风情、彰显城市个性、领略城市魅力之所在”。城市公共空间一方面可以促进不同阶层的人群进行社会交往和社会活动，另一方面可以提升整个城市的宜居品质。同时，公共空间可以有效缓解居住在不同空间层次社会空间人群的之间的对立情绪，无形中消融了城市市民之间的疏离感，降低了社会不安定情绪集中爆发的可能性，从而增加了全社会的和谐稳定资本。
近年来，在我国的公共空间供给中，“私有化、商品化、符号化”的开发模，造成了环境空间品质低下、类型和功能单一、注重形式化的设计而忽略人性化的需求，且城市居民中消费能力越强的人群，越拥有公共空间的优先使用权。很多学者已经开始拷问公共空间是否已经彻底转变为“纯粹的消费场所”，是否已成为城市消费文化的空间载体？公共空间已悄然蜕变为“伪公共空间”。我国城市公共空间的供给短缺、供给低效率以及供给类型单一化已经成为当今城市开发过程中不争的事实。
本文试图从公共经济学的视角，探讨城市公共空间的属性、供给机制中的角色定位、及公共空间供给的制度设计，并就城市公共空间的开发模式中政府和市场的作用进行评析，为解决当今我国城市公共空间供给困境提供一条新的思路，为城市公共空间有效供给提出政策建议。

二、作为准公共物品的城市公共空间的属性

相对于私人空间主要由市场开发主导而言，城市公共空间由于其公益性、正外部性的特点，长期以来由政府主导开发供给，具备有公共物品的属性，但又不属于纯公共物品。纯公共物品具有完全的非竞争性和非排他性，而准公共物品则介于纯公共物品和私人产品之间，具有不完全的消费上的竞争性和受益上的排他性特征。准公共物品可具体分为拥挤性物品和俱乐部物。由于公共空间本身具有容量极限，达到极限值时，对公共空间的使用就具有竞争性，达到具有竞争性的使用水平的这一点称为拥挤点。在拥挤点，容纳或供应一个追加的消费者的边际成本将大于。街道、广场、公园等城市公共空间就属于这种拥挤性公共物品。因而城市公共空间不是纯公共产品，而是一种具有拥挤性的准公共物品。空间的使用权限可以通过空间准入管制实现“排他”使用，此种情况下的城市公共空间即具有了俱乐部物品的属性—消费上非竞争但可排他，即对于俱乐部的全体成员来说是非排他的，但对于非俱乐部成员来说则是排他的，如城市门禁社区内的绿地，需要购写门票进入的主题公园等。准公共物品既可以通过市场来提供，也可以通过政府来提供，还可以通过政府引导促使私人部门自愿提供。

三、城市公共空间供给机制中政府与市场的角色定位

(一)政府直接供给公共空间面临的困境

当政府对城市空间资源进行再分配，参与城市空间资源配置时，可以对城市公共空间进行直接供给。这种资源配置方法的效率条件应该满足市场配置资源的条件——每一个市民对于城市公共空间的边际贡献之和等于开发公共空间的边际成本，即帕累托最优效率条件。实现这一效率条件必须满足以下两个检测设条件：
1、理性政府的检测设。检测设政府能充分了解城市居民对城市公共空间的需求类型及规模，并在此基础上制定如何通过最优收费政策，即征收无扭曲税来为公共空间的开发融资，从而实现对城市公共空间的有效供给。它要求信息在市民与政府之间是对称的。
2、存在一个社会总福利函数。即每个市民对于使用公共空间所取得的效用函数的可加总性。政府通过这个总的社会福利函数的最大化来实现对整个城市空间资源的最优配置。
只有满足上述前提，才能得出政府提供公共空间的效率条件，使政府能够按照各个不同阶层人群的偏好与意愿来收费，以此收益补偿开发公共空间的边际成本，完成对城市公共空间的有效供给，使得城市的空间资源在“私人”与“公共”之间的配置达到了帕累托最优状态。
然而，现实中的种种局限很难使上述条件得到满足，导致公共空间供给的低效率，这是因为：
1、作为一种空间资源，城市公共空间的正外部性是随着空间距离的增加而递减的，即可达性降低，外部性减弱。
2、财政收入作为政府进行公共空间建设开发的单一融资手段，取自于政府对市民的征税。公共空间具有建设目的的公益性和福利性，且后期使用权归属于全体市民，如果政府对公共空间的建设开发进行粗放式的管理，开发过程不考虑回收投资成本，则产生一系列问题。此外，在整个开发过程中，缺乏有效的监督机制，对政府的开发行为进行监督，监督角色的缺位也导致了城市公共空间供给的低效率。

(二)政府在公共空间开发中的角色定位

正是由于上述局限性因素的存在，使得政府直接提供公共空间的条件得不到满足，因此政府在城市公共空间开发中的角色必须重新定位。要使政府在公共空间开发中发挥有效作用，应考虑以下两方面问题：

1、如何确定公共空间的供给规模。

2、如何确定政府供给公共空间的范围。

根据以上需要考虑的两方面问题可以看出政府提供的公共空间只能满足大多数普通市民最基本的公共空间需求，即供给“平等进入”型公共空间，而无法满足部分市民对于公共空间的类型和规模存在的超额需求，此时通过市场交易方式供给公共空间来满足这部分超额需求是可行的。

(三)市场在公共空间开发中的角色定位

现实中我国的城市公共空间供给状况，已经由传统的政府“全包”模式开始走向政府与企业的合作模式，并部分向市场主导开发模式转变。市场这一开发主体的加入，对解决

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城市公共空间的供给不足与低效率问题提供了新的途径。相较于政府开发公共空间，市场在供给公共空间上具有如下优势：1、在公共空间的开发过程中有更为完备的成本预算约束，对于成本-效益更为敏感，同时可以通过市场调查与市场需求分析，解决关于公共空间的供给者与需求者之间信息不对称的问题，从而根据需求信息提供多功能多类型的差异化的公共空间。此外，同时通过实行对空间“准入”的管制，排除不愿意为公共空间的正外部效益付费的人群，或通过“歧视”的方法针对不同人群收取不等的费用，最终达成对其投资开发的公共空间外部效益的资本回收，提高公共空间供给效率。
2、在公共空间的运营管理过程中，可以通过一种契约型的管理制度，使得公共空间的准入者对维护公共空间的运营支付费用，采用对公共空间使用权限进行收费的手段，通过市场机制以最优的成本维持公共空间的运营管理，实现公共空间的可持续供给。
3、市场利用将公共空间与私人空间搭配供给的模式，有效地将公共空间外部效应私有化、商品化、资本化，从而解决回收投资的问题。如：开发商在进行商品房开发时，常常以优越的景观资源作为卖点吸引消费者，通过把公共空间的提供与销售私人商品房联系起来，竞争愿意为公共空间正外部效益付费的消费者。

(四)区分政府与市场在公共空间供给机制中的角色的原则

由前文所述，在城市公共空间的开发模式选择上，政府主导开发与市场主导开发不是相互替代、各自独立的关系，而是互相促进、融合、补充和竞争的关系，实现城市公共空间的有效充分供给的关键在于制度设计，明确政府与市场的地位和作用。相关原则包括：
（1）明确范围。
（2）明确政府提供不等于政府为开发主体进行投资建设。
（3）即使只能由政府融资来提供，也要建立预算约束和效益校核机制，规避政府主导的弊端，尽量减少政府行为的低效率和浪费。
（4）市场提供也分为自愿提供与非自愿提供两种情况。能形成自愿提供的要积极支持，同时建立激励机制进一步鼓励。不能形成自愿提供的政府应该创造条件，通过土地使用权界定、税收减免、财政补贴等方式，促进有效供给。
（5）公共空间的使用权限分配要公平公正。

四、城市公共空间供给机制的制度设计

上述分析表明，政府的职责即是通过制度设计，矫正市场开发主体在提供城市公共空间的过程中的不当行为，进行适度的干预及引导，从而兼顾好城市公共空间供给机制的效率与公平。具体的制度建议如下：

(一)建立激励机制

制定合理恰当的激励机制，促进市场主体对公共空间的自愿供给，提高公共空间的供给水平与供给效率。

(二)公共空间与私人空间的捆绑供给机制

利用捆绑供给手段，来促进市场主体对公共空间的非自愿供给。如在进行街道绿化整治时，政府可以将绿化整治与街道路灯广告牌的使用权捆绑招标，从而提高市场主体参与公共空间的意愿。另外在进行商业空间开发时，依据商业开发的规模硬性规定市场主体需配套提供的开放空间及文化怎么写作设施的规模。从而避免城市公共空间变为“纯粹的消费场所”。

(三)生产与供分离机制

即是将公共空间的开发建设权和经营权交给市场来完成，政府通过合约供给、政策资助、财政补贴等途径实现其为全体民众提供公共空间的意图。其中合约供给是指政府在保留公共空间的土地产权的前提下，以合约的方式明确市场主体开发、经营公共空间的权利和义务，开发主体达到合约的要求时，政府支付相应的报酬。政策资助和财政补贴均用于当公共空间的社会效益与市场开发主体所取得的收益不相匹配时，政府对其投资损失予以补偿。此种情况下政府部门与市场部门之间即为委托-写作技巧关系。

(四)成本分担机制与惩罚机制

成本分担机制即是在开发过程中的投资总量，在政府与市场之间进行分配。大型的公共空间开发投资成本巨大，单靠政府的力量亦或是单靠市场的力量均难以保证资金的筹集及预算的平衡，资金链常常难以为继。此时由二者分担开发成本成为一

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个最优解。成本分担是基于产权明晰、使用权限明晰等条件下的契约式的合作开发机制，因而明确使用权与经营权的范围与时限尤其重要。
惩罚机制则用于针对不合作者的强制性措施。对于市场主体在开发过程中刻意减少公共空间的比重进行惩罚，同时对进行高档封闭住区开发的开发商主体，超出审批标准扩建绿化面积的行为也予以惩罚。
五、结语
快速城市化的进程中，我们往往注重了对城市空间资源开发的效率，而忽视了对空间资源分配的公平。基于最大化每一个市民的利益，设计一个能真正最大化社会全体民众的效用制度，解决当下城市公共空间供给机制中存在的问题，达到城市空间资源兼顾效率与公平的最优配置是城市规划管理所应追求的目标。
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