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谈谈国务院国务院宏观经济政策调控权界限与改善对策学术

收藏本文 2024-01-17 点赞:25513 浏览:110338 作者:网友投稿原创标记本站原创

摘 要:国务院行使宪法、法律所赋予的宏观经济调控权是必要的,但是行使权力的方式受到法律体系对它的限制。此外,全国人大的组织方式对国务院宏观经济调控权的行使客观上形成了一定的阻力。政府具有“明示的、静态的”宪法权力,地方政府具有“隐含的、动态的”宪法保障,客观上具有互相牵制的效果,这是宪法实施与制宪原意之间的差距。因此,若要推进宏观调控政策的实施,从当前来看是要采取适当的权力行使方式;从长远来看则应改进全国人大的组织方式。这样才更有利于宏观经济政策在全国的实施。
关键词:宏观经济调控;单一制;宪法实施
1008-7168(2012)06-0088-07
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一、问题的提出

我国宪法对政府的宏观经济调控权有明确规定。根据宪法第7修正案①,国家确立了建设社会主义市场经济的目标。为了实现这个目标,加强经济立法以完善宏观调控也就成为第7修正案的一部分。第7修正案所规定的主体是“国家”,宪法中采用“国家”一词的共有151处,根据宪法中所使用的151处“国家”一词的语境及其他法律、法规的规定来看,可以确定“国家”所指不仅可以包括政府,而且也可以包括地方政府②。由此可知,宪法第7修正案所使用的“国家”,是指政府和地方政府。行使宏观经济调控权的法定方式,则因不同的主体而有所不同。就经济立法来说,对国务院而言,所能制定的经济立法限于行政法规③;对地方政府而言,则包括地方性法规、自治条例和单行条例以及政府规章。
因此,地方政府同样具有宪法上的宏观经济调控权,宪法第7修正案并未区分国家机关和地方国家机关,但是与地方国家机关在权力的行使方式上是有区别的。另外,地方政府在宪法中的地位也决定着政府的权力范围。它蕴含着政府和地方政府发生冲突的可能,当政府以草率的方式发布一项政策时,地方政府拥有抵制该种政策文件的法律手段。这一问题在房地产调控实践中显现出来。
自从2010年1月国务院颁布《国务院关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(以下简称《通知》)以来④,房地产市场开始受到政府的严格宏观调控,以至于严重依赖土地财政的地方政府为了自身利益,不得不采取“救市”政策,此时就引发了国务院和地方政府之间的政策冲突。2012年初,广东省佛山市发文放松限购令,在宣布实施当天就被“叫停”了,不久,安徽芜湖市政府的救市政策,也在出台三天之后就被宣布“暂缓执行”⑤。政府虽然没有直接出面干预,但业界认为,国务院充分利用每一个机会,以显示其严格控制房地产市场的决心⑥。然而,以《通知》这样的“其他规范性文件”对涉及全国范围的房地产市场进行调控⑦,之所以会招致地方政府诸多阻碍,原因在于上文所分析的两点:一是国务院行使权力的方式过于草率,以不具备《立法法》所规定的法律地位的“通知”来调控全国房地产市场⑧。地方政府倘若以地方立法的方式加以抵制⑨,这在法律上却是无可厚非的。二是全国人大现在的组织方式客观上为地方政府提供了牵制政策的手段,使地方政府在实施政策时敢于尝试将政策“折扣”实施。
笔者以房地产市场调控政策为例来讨论国务院的宏观经济调控权及其界限。第一,需要说明的是我国的国家结构形式决定着政府与地方政府的关系,并进而决定政府宏观经济调控权的范围;第二,需要说明的是在已有的权力范围之内,政府行使宏观经济调控权,其行使权力的方式受到什么限制。在回答上述问题的基础上,评析房地产市场调控政策所存在的问题,以及提出推动该政策可以采取的法律对策。

二、单一制的国家结构

我国的国家结构形式决定着政府与地方政府之间的关系并进而影响它们在宏观经济调控权方面的分工。
国家结

摘自:毕业论文评语www.udooo.com

构形式,目前世界上仅有单一制和联邦制两种。学者所概括的单一制和联邦制的区别标准是比较一致的。王名扬认为联邦制的意义在于国家组成成员的权力不由政府决定,而是受到宪法的保障,宪法如若修改也须有成员的参与及其同意(pp.7778);法国学者里韦罗和瓦利纳认为单一制与联邦制存在三个方面的不同,包括权力的来源、作用以及自治权限(pp.4748);王世杰、钱端升在提及联邦制的特征时,指出联邦制与单一制的不同,在于各邦与政府的事权在宪法上有所划分,且各邦受刚性宪法保障,政府不能任意侵犯或变更各邦的权限[3](p.360)。英国学者布拉德利和尤因在提及英国的权力下放时也指出其与联邦制的不同,在于权力下放是依照授权的权力进行,而不是建基于宪法[4](p.82)。因此,联邦制政府不同于单一制国家政府的最大特点,应在于地方政府的职权是否受到政府的任意决定以及宪法是否保障地方政府相对独立的地位⑩[5]。单一制国家虽然也有地方自治之说,然而此种自治,仅限于政府以法律所为的授权,并无宪法保障[6]。
我国的国家结构形式被认为是单一制的国家结构形式,地方政府要遵循政府的统一领导,同时不排除地方政府享有一定的自主权B11。但是如上文所述,判断单一制和联邦制的规范标准,在于宪法是否保障地方政府相对独立的地位和职权。笔者以此规范标准,结合历史、体系的分析方法,分析我国的国家结构形式,进而在此基础上分析政府宏观经济调控权的范围。
现行宪法第3条的规定包括的“集中制”的组织原则来源于1949年的《共同纲领》。《共同纲领》第15、16条规定了各级政权机关实施集中制的原则并且由人民政府委员会按照事务的性质以法令的形式规定B12。1954年宪法第2条、1975年宪法第3条和1978年宪法第3条继续坚持集中制的组织原则,但是对政府与地方政府的事权划分标准与方式则没有规定。将“两个积极性”方针写入宪法则是1978年宪法,它规定在发展国民经济方面充分发挥和地方两个积极性的方针B13,此经济发展方针在1982年修宪时则被作为划分和地方政府职权的参考标准B14[7]。“两个积极性”只是对集中制原则的补充和体现,决定我国国家结构形式的是集中制原则。

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