本站原创一、人大讨论决定重大事项的工作实践
纵观十多年来扬州市人大及其常委会行使重大事项决定权的发展历程，大致呈现以下特点：1.程序性被动性的多，实质性主动性的少。1998年1月至2012年6月，市第四、五、六届人民代表大会共作出决议32项，实质性决议仅有两项：《关于推进新阶段“菜篮子”工程建设的决议》《关于迎接扬州建城2500周年，全面提升城市品质议案的决议》，后者起初的出发点是根据市委要求而作，只有建设品质、环境品质等五个方面的定性阐述，基本没有量化指标。市第四、五、六这三届人大常委会共作出决议决定132项，其中，实质性决议仅9项（见图一），而批准财政预决算、规划、普法、人事变动和代表工作等程序性的决议决定占绝大多数。再具体到一个年份，就以行使重大事项决定权集中而又突出的2003年为例，当年一共作出8项决议决定，当时在社会上引起强烈反响，各大媒体纷纷报道。实际上，实质性决议只有3项。纯号召性的当属《关于贯彻“三个代表”、实现“两个率先”、力争苏中第一的决议》，是响应市委号召于2003年9月市五届人大常委会第四次会议作出的，典型的“应时之作”，
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被传为笑谈，连程序性决议都不如。程序性决议，大多数是根据市政府议案被动作出的。如在作出市树、市花决定的基础上，2003年3月，市五届人大常委会第一次会议审议了市政府《关于将扬州民歌〈茉莉花〉确定为扬州市市歌的议案》，作出《关于扬州市市歌的决定》。2.界定有规可依，盲点依然存在。为了规范决定权的行使，1997年4月，市三届人大常委会第二十七次会议审议通过了《扬州市人民代表大会常务委员会关于讨论、决定重大事项的暂行规定》。其后，在征求市人大代表意见的基础上，借鉴深圳、南通等地成熟做法，对暂行规定作了较大修改。2000年8月，市四届人大常委会第十九次会议通过了《扬州市人民代表大会常务委员会关于讨论、决定重大事项的规定》。规定共11条，明确了重大事项的界定范围，规范了运作程序和保障措施。2007年1月，又作了修订，对需组织调查委员会调查的重大事项作了界定。但对于政府投资的重大项目、重点工程等缺乏具体量化，约束力不强，“重大”如何界定，仍是一个问题。
3.民生生态类稳步上升，经济类趋于萎缩。从市二届、三届人大在人代会或常委会会议上，分别作出解决中小学危房、进一步解决城镇居民住房困难户问题的决议，到1999年6月，市四届人大常委会第十一次会议作出的《关于发展和完善农村合作医疗的决议》，再到2003年市五届人大一次会议作出的《关于推进新阶段“菜篮子”工程建设的决议》，市人大常委会以决议方式关注民生一脉相承，较好地保持连续性，可谓“稳中有进”。2009年5月，市六届人大常委会第十次会议作出《关于加快推进区域供水，切实解决农村饮用水安全的决议》；2010年5月，市六届人大常委会第十八次会议作出了《关于加强流通环节食用农产品质量安全管理的决议》，连续两年作出事关基本民生的决议，其密集度和重视度，可见一斑。经济类决议，除了2004年7月，市五届人大常委会第九次会议作出《关于推进全市建筑业加快改制、加速发展的决议》外，到目前为止，再无来者。2000年10月，市四届人大常委会第十二次会议作出的《关于加快旅游业发展的决议》，从其核心内容来看，实际上是有关古城保护的决议。这与多年来听取和审议专项工作报告围绕经济中心截然不同。三届11个实质性决议，民生类和生态类占了10个，可见讨论决定重大事项重点在向民生事项和城市品质方面倾斜。
4.注重民生决议动态性，强化督办连续性。在两个30年的大背景下，在城乡二元对立和城市化发展进程中，人大面临的民生问题繁多而复杂，涉及教育、劳动就业、社会保障、医药卫生、住房等各个领域。而且民生问题又是一个动态的变化过程。市人大常委会根据民生问题的这一特点，与时俱进作出决议。以人大关注饮用水为例：1988年1月二届人大一次会议作出了《关于确保农村人口饮用安全卫生水的决议》，要求1990年年底以前，全市农村70%以上的人口饮用安全卫生水。1991年3月二届人大四次会议作出《关于继续推进农村改水工作》，要求农村在1995年年底前，90%以上的人口饮用安全卫生水，其中50%左右的人口饮用自来水。1996年3月，三届人大四次会议作出《关于推进农村改水改厕工作的决议》，要求扬州市农村在“九五”期末，75%的人口饮用自来水。2009年5月，市六届人大常委会第十次会议作出了《关于加快推进区域供水，切实解决农村饮用水安全的决议》，要求确保市区2010年、各县（市）2012年年底全部实现区域供水。人大及其常委会4次作出决议，情况不同，要求不同，标准不同。农产品质量安全的决议也是如此。同时，咬定决议目标，运用多种方式，接力调研监督，督促实现区域供水全覆盖，再到下一步的可持续运行，稳定向人民群众提供安全卫生的放心水。可谓“连续不断作决议，坚持不懈促落实”。
5.督办力有所强化，落实率仍需提高。从实质性决议决定落实情况来看，除了事关民生的推进新阶段“菜篮子”工程建设、区域供水决议实施取得阶段性成效外，其他大多数决议效果不明显，决议提出的量化目标要求没有如期完成。如在《关于加强流通环节食用农产品安全管理的决议》中明确提出，农产品批发市场、大型超市、农贸市场和专卖店主办者要固定专职检测人员，到2011年底，速测实现仪器检测，并做到检测结果实时公布。现在已到了2013年，这一时间节点的目标大打折扣。人大常委会工作报告里两次提出“尽快启动联谊农副产品批发市场的搬迁改造”，至今未能启动。对于《扬州市人民代表大会常务委员会关于讨论、决定重大事项的规定》，政府在执行时打“擦边球”。如授予或者撤销地方荣誉称号，本属人大决定权范围，但在具体实践中，有的地方政府却以“城市贵宾”称号改头换面变相使用了决定权，明显违反了“应当人大常委会作出决议、决定的事项，其他国家机关不得擅自作出决议、决定”的规定。
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3.规范重大事项的界定程序。目前，地方各级人大对重大事项都制定了一定的范围和标准，但对一些没有规定却又关系到人民群众切身利益或直接影响经济社会事业发展的个案，在具体操作上很难把握。重大事项是相对的、动态的，有其自身质的规定性，也有量的不确定性。因此，应坚持原则性和灵活性的统一，法律规定与具体实际相结合，定性与定量相结合，作出科学合理的判断。但是，决定本行政区域内的重大事项，并不等于所有的大事都要由人大决定，法律另有具体规定的，应从其规定，如行政区划调整等。建议全国人大尽快出台相关法律法规予以明确。如果在现有的法律规定下，也可以通过设定界定程序加以解决。重大事项案可根据党委意见或常委会组成人员联名或主任会议提出，在常委会会议上进行听证和表决，再报党委同意后组织实施。这样，可以避免在地方法规或规定中机械列举重大事项因情况发生变化而难以操作的现象，使人大代表和群众意志得以确立。同时处理好人大决定权和党委决策权、政府行政权的关系。4.提高决议决定的落实率。针对大部分地方人大决议决定“一决了之”的实际，应建立和完善督办机制，切实提高决议落实率。扬州市四届人大常委会力促加快旅游业发展决议落实，该出手时就出手，联合法院强制拆除汶河北路与盐阜西路交叉口西南角的电子开发大厦超高建筑，彰显刚性监督威力。市五届人大常委会连续五年持之以恒督促“菜篮子”工程建设决议，取得良好效果；市六届人大常委会把水污染防治法执法检查与区域供水决议、把农产品质量安全法执法检查与加强流通环节农产品质量安全决议结合起来，就是成功的经验。要借鉴以往的成功做法，打“组合拳”
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，细化和完善质询、撤职罢免、特定问题调查等刚性监督方式的相关程序，加强各种监督手段的衔接，把决定重大事项与监督、执法检查相结合，把询问与审议专项工作报告、代表评议相结合，把质询与执法检查相结合，实施满意度测评强化工作监督和法律监督，切实维护决议决定的法律效力，以取信于民。注释：
嘉禾事件：2003年7月，湖南嘉禾县启动占地189亩的珠泉商贸城项目，涉及拆迁居民1100多户，动迁人员达7000多人；拆迁机关、企事业单位及团体20余家。为了顺利拆迁，当地县委、县政府采取了许多非常措施。2003年12月14日，嘉禾县委、县政府召开了拆迁动员大会，在会场外悬挂的横幅竟写着：“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子；谁工作通不开面子，谁就要换位子”；“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”。同时，县政府还针对家里有亲属属于拆迁户的公职人员专门出台了严厉的“四包”、“两停”株连政策。嘉禾县委、县政府联合下发的136号文件中指出，公职人员必须保证他们的亲属，在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种，甚至还要保证他们的亲属对拆迁及补偿不满意时，不集体和联名告状。而不能完成任务的将被暂停工作、停发工资，甚至被开除或下放到边远地区工作。在经过软硬兼施的9个多月的“攻关”之后，眼看嘉禾历史上首个投资过亿的招商引资项目的前期拆迁就要接近尾声。2004年4月，嘉禾县委、 政府针对珠泉商贸城规划用地中没有与政府达成最后协议的37户居民，态度更加强硬，提出“一往无前、义无反顾、坚决推进”的口号，拘捕了3位当事人。地方政府和拒绝拆迁户的对立矛盾迅速激化。2004年5月8日《新京报》发表《湖南嘉禾县拆迁引发一对姐妹同日离婚》一文，揭开了嘉禾株连九族的拆迁事件盖子。此后，全国媒体纷纷跟进，“嘉禾事件”也随即震惊全国，并引起了的高度重视。
（作者单位：江苏省扬州市人大常委会办公室）