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试析食品安全当代中国食品安全监管新

收藏本文 2024-01-30 点赞:13907 浏览:58290 作者:网友投稿原创标记本站原创

摘要:在食品安全管理的众多环节中,食品安全监管无疑是其重点与核心。就目前我国的食品安全监管而言,其主要的问题主要表现在监管体制碎片化,监管主体单一化,监管责任分段化,由此导致了监管过程出现了管理罅隙、监管不力以及责任推诿等现象。笔者以为运用整体政府理论和复合式管理理论是解决该问题的一个崭新视角,如改变管理责任的分配方式,建立和地方食品监管部门的合作关系、加大公众和非政府组织参与的力度和渠道。
关键词:食品安全;监管;整体政府;复合治理
自“三鹿奶粉事件”之后,中国的食品安全问题并没有像大家期望的那样得到有效的解决,相反呈现出了愈演愈烈的势头。“地沟油”、“”、“老酸奶”等词汇随着一个又一个食品安全问题在网上前赴后继。现在的中国已经对食品安全的危机管理具备了相当丰富的经验,但食品安全管理直接牵扯着公众的生命健康,事前管理要远胜于事后管理,因此这无疑要求我们把精力放在食品安全监管上。

一、中国的食品安全监管

中国的食品安全监管最早出现在1979年出台的《中华人民共和国卫生管理条例》中,该条例首次提及了食品卫生标准,对食品在生产、运输和销售过程中具体的卫生要求进行了规定。这部条例的出台标志着中国的食品安全监管进入了萌芽期。
随着从计划经济向市场经济的转变,我国食品的总量和种类也出现了持续高速增长。在此背景之下,我国也出台了许多新的法律法规以满足人民生活的需要,如1993年农业部发布的《绿色食品标志管理办法》,1995年颁布的《食品卫生法》,2002年发布的《无公害农产品管理办法》,2004年中国绿色食品发展中心发布的《绿色食品等级标准》等。其中,1995年出台的《食品卫生法》在食品卫生监督管理体制上确立为国家、地方、部门和企业四个方面进行管理。这部法律标志着我国食品安全监管进入了一个新的阶段。
2004年以后,随着网络媒体的兴起,大量的食品安全丑闻在公众面前,如“阜阳大头娃娃事件”、“三鹿奶粉事件”、“地沟油事件”、“老皮鞋事件”等。中国政府为应对由此引发的食品安全危机又对现有的相关法律法规进行了完善和调整。2008年第十一届全国人民代表大会之后,我国在食品安全监督管理方面进行了较大幅度的改革,将“国家食品药品监督管理局改为由卫生部管理,理顺食品药品监管体制”。现阶段,我国的食品安全监管是由卫生部牵头建立食品安全综合协调机制,负责食品安全综合监督,承担食品安全综合协调,组织查处食品安全重大事故的责任;农业部负责农产品生产环节的监管;国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的的监管;国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管;国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节的食品安全监管。2008年颁布的《食品安全法》在明确食品生产、流通以及餐饮三个环节的监管责任主体之外,还进一步规定:“取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品,不需要取得食品流通的许可;取得餐饮怎么写作许可的餐饮怎么写作提供者在其餐饮怎么写作场所出售其制作加工的食品不需要取得食品生产和流通的许可。”

二、中国食品安全监管中存在的缺陷

尽管我国在完善食品安全监管方面已进行了诸多的调整和改革,但是一个个食品安全丑闻又让中国的食品安全监管显得捉襟见肘。笔者以为我国食品安全监管的主要缺陷主要体现在管理模式、监管主体以及监管部门间的责任上。

(一)食品安全监管的模式分段化

尽管自2008年十一届全国人民代表大会之后,我国在食品安全监管方面将国家药品监督管理局改由卫生部管理,理顺了食品药品监管体制,加大了食品安全监管的统筹力度,但是多部门综合执法的状况依旧没有发生根本性的改变。
目前我国在食品安全的管理方式上实行的是按照食品生产、传播流程分割的分段化管理,即由不同部门在不同环节进行全面监管。比如,农业部负责农产品生产环节的监管,国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的的监管,国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管,国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节的食品安全监管。这种管理方式在许多与食品安全相关的法律法规中均有体现。
尽管这样的管理方式让食品安全监管的分工显得明确,但是这种“官僚制”式的分割却使得食品安全监管支离破碎。部门和部门间的信息不对等、技术壁垒、信息沟通不畅这些问题在这样的分割下更加显著。很多公共事务案例表明,即便我们以帕累托最优对政府的所有成员进行检测设,得到的结论都是“官僚制”的分割让公共事务碎片化,部门和部门间的鸿沟日益加大,由此产生的管理罅隙衍生出的行政低效、公共危害(危机)事件频发等现象不可避免。而这种危害在食品安全监管中表现得尤为突出。因为食品安全关系到生存在这个社会中每一个生命个体,因此由于分段式管理带来的管理罅隙从而造成的问题无疑让每一个生命个体时刻曝露在危机之中。

(二)食品安全监管主体单一化

我们传统的认识中,“监管”一词表示政府行政组织在市场机制的框架内,为矫正市场和社会失灵,通过设定现骨干规范标准,对经济社会和个体的活动进行的一种干预和控制,反映出国家对非政府组织的管理特点。这种理解从实质上说,是在传统“官僚制”的理念下将政府及其公共部门视为公共事务的唯一主体,而没有把公众、社区、媒体、非政府组织、企业等各利益相关群体纳入到公共事务管理中来,即将非政府的一切力量排除在食品安全监管之外。然而,面对现代社会带来的多重困境,传统的政府一元管理模式很可能导致政府应对的失灵,政府在有限的人力和资源控制下,即使全力以赴也是杯水车薪。更为可怕的是,在高制度化的前提下,监管主体的单一很可能早就一个利维坦式的机构,它不会受到任何第三方的监督,由于不作为或者腐败造成的危害可能更大。

(三)食品安全监管部门间责任碎片化

正如上文所言,我国食品安全监管的分段式管理使得部门和部门间出现了管理罅隙。然而事实上不仅如此,在部门责任上,我国目前的食品安全监管还存在责任重叠化的问题。仅举一例,《中华人民共和国粮食流通管理条例》中第三十五条规定“粮食行政管理部门……可以进入粮食经营场所检查粮食的库存量和收购、储存活动过程中的粮食质量以及原粮卫生;检查粮食仓储设施、设备是否符合国家技术规范”,第三十八条又规定“卫生部门……对粮食加工、销售中的卫生以及成品粮储存中的卫生进行监督检查”。这两个部门在行政中无疑会出现行政重叠。尽管从积极的意义上来说,这种设置增强了食品安全的监管力度,但是制度设计的根本是将“人性为恶”

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当作前提,这种设置无疑造成了责任推诿的可能。

三、复合式整体理论在食品安全监管中的可行性分析

整体性治理理念是针对“碎片化”提出的,在政府管理领域,“碎片化”指向的是政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。根据英国学者TongLing的观点,可将整体政府的组织模式归纳为“内、外、上、下”四个维度:“内”指组织内部的合作;“外”是指组织之间的合作;“上”是指目标设定的由上而下,以及对上的责任承担;“下”是指以顾客需要为怎么写作宗旨以及让怎么写作对象介入怎么写作过程。然而,针对碎片化困境,政府以整体治理理念进行的改革与发展呈现出两种路径:一类是发展型,一类是怎么写作型。由此可见,整体治理在一定程度上忽略了治理主体的单一化问题,导致政府极易出现工具理性的价值取向。
与整体治理理念相比,复合治理更加突出反映了主体单一化的问题。复合治理就是从政府单一主体的治理结构向多种社会主体治理结构转变过程中的一种治理形态。它强调了政府主导与市场、民间社会组织的共同参与,主张政府与各社会主体的协作共治。“复合治理”的内涵主要包括四个方面:政府主导的多元复合主体;政府与各社会主体的“双向互动”;组织形式的灵活性;网络化结构。因此,复合治理可以作为整体治理中治理主体部分的“补丁”,形成一种集整体与复合于一体的综合治理理念——复合式整体治理。
所谓“复合式整体治理”,指的是在协商取向的指导下,政府层级之间、部门之间,及其与市场、公众之间形成的旨在提高公共怎么写作水平而加强各方沟通与协作的治理模式。其治理特点主要有两方面,一方面强调整体性,意在建立一种无缝隙政府(SeamlessGovernment),这种政府是弹性的、整合的、灵活的,也就是民众在任何时间、地点都能够获得怎么写作的政府;另一方面强调政府、社会、公民的共治,主张发展政府和民间的合作伙伴关系(Public—private—partnership),将市场主体和社会公众纳入其中,形成共同管理者(Co—manager)。复合式整体治理调动了社会各方的积极性和参与性,形成联动机制,因而有利于加强监管过程的活泼性、有效性、连续性。

四、基于复合式整体理论的食品安全监管建议

(一)分流程管理为主,分类管理为辅

在我国目前的分流程监管基础之上,发展分类监管模式,以加强环节整合,弥补各环节之间的缝隙,形成食品安全监管一体化,逐步将职能集中到一个或少数几个部门,从而实现权责相对集中,避免踢皮球、相互推诿等现象的发生。例如,欧盟委员会于2002年初正式成立了欧盟食品安全管理局(EFSA),对欧盟内部所有与食品安全相关

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的事务进行统一管理;德国将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部;荷兰成立国家食品局,以实现对全国的食品安全统一监管。

(二)建立健全食品安全监管政策协同机制

食品安全监管政策的协调统一,依赖于各部门间、市场主体和民间社会的沟通合作。合作的“跨界性”是整体政府的核心特征。跨界合作在实践中具有多种表现形式:上下级政府之间的“纵向协同”;同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”;政府公共部门与非政府组织之间的“内外协同”。对于食品安全监管政策来讲,可以从以下三方面入手:一是制定一个统一、整合的国家食品安全监管政策;二是建立食品安全监管政策新的跨部门协同框架和运行机制;三是确立食品安全监管政策和跨部门协同的实施方案。由此实现食品安全责任明晰,以及监管机制的有机连续。

(三)发展食品安全监管部门与民间的合作伙伴关系

这里的民间指的是市场中的食品生产商和社会公众,食品安全监管部门在管理模式转变和政策协同之后,要加强、号召民间力量的参与,形成积极地双向互动,食品安全监管处于三位一体的模式之下。以食品安全监管信息资源的共享为例,虽然农业、工商、质检、卫生等各个部门都建立了各自的手工或计算机信息系统,但基本上封闭在各自管辖范围内,缺乏部门内纵向和部门外横向的沟通,从而形成了食品安全供给中的“信息孤岛”。食品安全监管部门要实现的就是在打破部门本位主义之下,以信息技术为手段,简化基础性的网络程序与步骤,对一些具有整体功能的怎么写作链进行重构,使职能部门治理程序简化,业务流程统一透明化、怎么写作网络化,实现“一站式”即时怎么写作,以便于市场主体和社会公众的信息获取与反馈,简化、加强三者之间的动态联系,实现真正的公共怎么写作。
参考文献:
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5.陈娟.复合治理:城市公共事务治理的路径创新——以杭州“社会复合主体”实践为视角[J].浙江省委党报学报,2011(4).
6.周志忍,蒋敏娟.整体政府下的政策协同:理论与发达国家的当代实践[J].国家行政学院学报,2010(6).
(作者单位:南京信息工程大学公共管理学院)

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