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摘 要： 印度传统行政文化的弊端及改革措施可以为中国特色行政文化的构建提供方法论启示。为应对传统行政文化中无回应力、形式主义、脱离群众、腐败严重和地方主义等诸多弊端，印度政府采取了一系列改革措施，如制定公民宪章、建立社会审计制度、推广电子政务等。中国特色行政文化的构建要依据中国国情、政情，坚持实事求是、群众路线和宏大国际视野的原则，不断丰富中国特色行政文化的理论来源和制度根基，坚持人体地位的价值论原则。
关键词： 印度； 行政文化； 方法论启示
1673-9973（2013）01-0066-04
The Drawbacks of Indian Traditional Administrative Culture and the Reform Measures：
——The Methodological Inspirations for Building the Administrative Culture with Chinese Characteristics
ZHUO Ming-liang
（Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）
Abstract： The drawbacks of traditional Indian administrative culture and reform measures provide methodological inspirations for the building of administrative culture with Chinese characteristics .In order to cope with the many drawbacks of traditional Indian administrative culture such as no response， formali， far away from the masses， corruption and locali， Indian government has taken a series of reform measures， such as the development of the Citizen's Charter， the establishment of a social audit system， the promotion of e-government and so on. The construction of administrative culture with Chinese characteristics has to be in accordance with China's national and political situations， adheres to the principles of seeking truth from facts， the mass line and with an ambitious international perspective， constantly enriches the theoretical sources and institutional foundation of the administrative culture with Chinese characteristics and adheres to the axiological principle of the people’s dominant position.
Key words： India； administrative culture； methodological inspirations
中国行政管理体制改革与中国特色社会主义行政文化的构建需要吸收和借鉴世界其它国家的有益经验和教训。印度作为前殖民地国家、后起的发展中国家、“金砖四国”之一，在诸多方面与中国有类似之处。同志曾经说过，印度“过去的命运和将来的道路和中国有许多类似之点”。笔者试图对印度传统行政文化弊端及其具体改革措施进行分析，其经验与教训或许能为中国行政文化的构建提供某些启示。
中国历来高度重视行政管理体制改革问题。在十七大报告中，正式将“加快行政管理体制改革，建设怎么写作型政府”确立为未来工作的重点。2008年2月23日，总书记在政治局第四次集体学习时强调，建设怎么写作型政府是坚持党的全心全意为人民怎么写作宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。中国第十七届委员会第二次全体会议于2008年2月27日通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，强调深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性，提出转变政府职能，推进政府机构改革，加强依法行政和制度建设。党的十八大报告指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的怎么写作型政府。行政文化是政治文化的重要组成部分，研究中国行政管理体制改革与建设必须重视对行政文化的分析和研究。吸收与借鉴世界其他国家的优秀经验，也显得尤为重要。
4. 严重脱离群众。在国家里，行政办事人员理应成为人民的公仆，为人民怎么写作。而事实上，他们倒成了人民的主人。他们的工作不是为了满足人民群众的利益和愿望，而是藐视或无视人民的意见和利益。在工作中，他们严重脱离群众，忙碌于自我利益、裙带关系和徇私枉法。
5. 腐败现象严重。政治腐败是造成印度腐败现象严重的主要原因，因此必须坚决根治腐败。印度腐败现象如此之严重，有人甚至戏称“之所以诚实办事，是由于缺少去腐败的机会”。据2005年7月《印度时报》公布的调查数据显示，每个普通印度公民在申请行政审批时平均每年支出高达
7. 地方主义作风浓厚。官僚主义作风将政府的工作撕裂成彼此独立的部分，每个部分追逐自己的需要而没有恰当地处理好与其它部分的关系。造成的趋势是，这些分离的部分认为自己就是一个独立的单位，满足在自己的小王国里，最终导致自生自灭。
8. 以地位为导向。印度官僚主义行政体制很大程度上以现有地位为导向，爱好传统，主张保守主义，抵制改革和创新。
印度官僚主义行政体制形成了印度独特的行政文化，其主要特征包括傲慢、重人情、徇私、自我满足、政策懈怠、受规则与规定的严重束缚、缺乏首创性、无视人性、目光短浅、对制度和进程冷漠等等。事实上，世界上许多发展中国家的行政体制都或多或少地带有这些弊端，虽然在这些国家里，上述种种弊端不断遭到人们的谴责和批判，但这已经成为它们行政文化的一部分。
1. 落实《信息权利法案》。印度国会通过了《印度信息权利法案（2005）》，此法案通过建立信息委员会和州立信息委员会，保障公众对权力部门控制的信息的获取权利，以加强权力机构工作的透明度和可靠性。自2005年6月15日起开始实施。该法案保证人们能够便捷地查看政府工作的各种信息，有效地避免了腐败和暗箱操作，能够保证行政工作的透明度。正如印度学者所指出的，[4]“所有公民都有权利获得政府掌握的信息，信息对于公民来保护和实现其基本权利是至关重要的。从更广泛的意义上讲，获得信息的权利是一种有力的工具，可以用来打破长期存在于公民与政府之间的秘密城墙”。
2. 引入“公民宪章”。“公民宪章”制度起源于英国，该制度的制定是为了保证公民享受政府部门公共怎么写作，提高政府的公共怎么写作能力，有利于政府公信力的提升。1991年，英国政府提出实行“公民宪章”制度，指出公共怎么写作部门要各自制定详细明确的关于可提供的公共怎么写作质量与指标的正式文件，并公开许诺达到这些怎么写作标准并接受社会监督。后来，印度也引入了这一先进制度。印度各种机构和怎么写作部门将出版发行它们的宪章。出版这些宪章旨在迅速地提供公共怎么写作、保持怎么写作质量和提供某些怎么写作赔偿。[4]“公民宪章”制度的六项基本原则是：（1）制定公共怎么写作的标准和指标；（2）实行信息透明和怎么写作公开；（3）保证公民的选择与咨询建议的权利；（4）保证公共怎么写作的怎么写作态度；（5）及时修正不完善或错误做法；（6）保证公共怎么写作的质与量。很明显，这一制度的引进将保证信息能够传播到广大人民群众中去，并监督和反馈行政部门的不当影响。根据这一精神要求，印度成立各种各样的公共申诉机制，如“消费者论坛”、“地区申诉委员会”等等。这些组织的设置将促使公务员更加负责任地工作。印度于1997年进行了政府改革，政府成立了两大投诉机构：行政改革与公众投诉局和公众投诉总局，主管单位分别是人事、公众投诉、退休金部和内阁秘书处。行政改革与公众投诉局负责政府层面指导原则的制定，包括投诉体系化与制度化，不涉及对具体投诉事务的处理，公众投诉总局则主要负责保证和监督投诉处理过程和处理结果的公平、公正、客观、有效。
关键词： 印度； 行政文化； 方法论启示
1673-9973（2013）01-0066-04
The Drawbacks of Indian Traditional Administrative Culture and the Reform Measures：
——The Methodological Inspirations for Building the Administrative Culture with Chinese Characteristics
ZHUO Ming-liang
（Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）
Abstract： The drawbacks of traditional Indian administrative culture and reform measures provide methodological inspirations for the building of administrative culture with Chinese characteristics .In order to cope with the many drawbacks of traditional Indian administrative culture such as no response， formali， far away from the masses， corruption and locali， Indian government has taken a series of reform measures， such as the development of the Citizen's Charter， the establishment of a social audit system， the promotion of e-government and so on. The construction of administrative culture with Chinese characteristics has to be in accordance with China's national and political situations， adheres to the principles of seeking truth from facts， the mass line and with an ambitious international perspective， constantly enriches the theoretical sources and institutional foundation of the administrative culture with Chinese characteristics and adheres to the axiological principle of the people’s dominant position.
Key words： India； administrative culture； methodological inspirations
中国行政管理体制改革与中国特色社会主义行政文化的构建需要吸收和借鉴世界其它国家的有益经验和教训。印度作为前殖民地国家、后起的发展中国家、“金砖四国”之一，在诸多方面与中国有类似之处。同志曾经说过，印度“过去的命运和将来的道路和中国有许多类似之点”。笔者试图对印度传统行政文化弊端及其具体改革措施进行分析，其经验与教训或许能为中国行政文化的构建提供某些启示。
一、何谓“行政文化”
“行政文化”这一概念的提出最早得益于美国著名政治学者加布里埃尔·阿尔蒙德和西德尼·维巴于1963年出版的一本具有划时代历史意义的著作——《公民文化——五国的政治态度和》。在该书中，阿尔蒙德和维巴不仅给出了政治文化的经典概念，还对政治文化研究领域的基本框架进行了明确界定，这就使得其后的比较政治学者基本上沿用了《公民文化》中的概念定义和研究领域，即使有所改变，也多是在其基础上进行的创新和发展。行政文化是政治文化的一个子范畴，它是在行政管理进程中孕育并形成的一种文化样态，受行政管理者、行政环境、行政程序和步骤、行政结果等诸多因素的影响，最终形成的行政文化具有独特性、源于：大学论文格式范文www.udooo.com
稳固性和发展性等特点。其构成内容，按有的学者的理解，主要包括“人们行政行为的态度、信仰、感情和价值观，以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等”。中国历来高度重视行政管理体制改革问题。在十七大报告中，正式将“加快行政管理体制改革，建设怎么写作型政府”确立为未来工作的重点。2008年2月23日，总书记在政治局第四次集体学习时强调，建设怎么写作型政府是坚持党的全心全意为人民怎么写作宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。中国第十七届委员会第二次全体会议于2008年2月27日通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，强调深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性，提出转变政府职能，推进政府机构改革，加强依法行政和制度建设。党的十八大报告指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的怎么写作型政府。行政文化是政治文化的重要组成部分，研究中国行政管理体制改革与建设必须重视对行政文化的分析和研究。吸收与借鉴世界其他国家的优秀经验，也显得尤为重要。
二、印度传统官僚主义行政体制的弊端及改革措施
随着殖民体系的瓦解，印度等第三世界国家（包括中国）在国际舞台上逐渐崭露头角，这些国家面临着共同的难题如饥饿、贫穷、失业、文盲、社会不公平等，因此这些国家所面临的首要任务是依靠政府的力量来逐步解决这些问题，在这一过程中的权力相对加强、地方的权力得到削弱，大多形成了官僚主义的行政体制。随着传统行政体制弊端的逐渐增多、人们权力意识的增强，这种统管式的体制不断遭到人们的质疑。1929年，英国高等法院首席法官G·休厄特勋爵所发表的《新专制》一书，就将这种“无所不包的、无所不在、无所不知的体制”称为“新专制”。(一)印度官僚主义行政体制的弊端
1. 无回应力。这种统管式的体制无法有效地回应人民群众的要求、愿望和期盼。将自己视为公众利益的自我钦点的保护人和解释者。虽然这种体制中的成员是拿公共财政去为民做事，但却自我感觉是为人谋福利。印度这种行政体制的表现不是作为一种怎么写作者，而更像是一个统治阶级，其行为方式充满了贵族气派、孤傲主义和压迫性。2. 形式主义风气严重。这种体制过多地强调“按程序办事”，效率不高。
3. 行政系统组织冗余、尾大不掉。印度行政机构中的人员数目逐年增多，严重影响了组织力量和行政效率。据人民网2005年12月23日的报道，印度公务员总人数摘自：毕业论文答辩流程www.udooo.com
近1000万，其中包括和地方政府中的行政、安保和其他考核人员，这一数字远远领先于世界其他国家。此外，政府办事效率低下，“公务员上班迟到现象非常普遍。一个简单的临时记者证更换手续拖延了一个星期才办好，有一次他们甚至找不到记者此前提供的照片，记者不得不重新。政府尚且如此，各地方政府更不用提。印度公务员效率低下的主要原因是机构严重超编，人浮于事的现象非常严重。[3]据调查，安得拉邦有60多万政府工作人员，而正式编制还不到40万”。4. 严重脱离群众。在国家里，行政办事人员理应成为人民的公仆，为人民怎么写作。而事实上，他们倒成了人民的主人。他们的工作不是为了满足人民群众的利益和愿望，而是藐视或无视人民的意见和利益。在工作中，他们严重脱离群众，忙碌于自我利益、裙带关系和徇私枉法。
5. 腐败现象严重。政治腐败是造成印度腐败现象严重的主要原因，因此必须坚决根治腐败。印度腐败现象如此之严重，有人甚至戏称“之所以诚实办事，是由于缺少去腐败的机会”。据2005年7月《印度时报》公布的调查数据显示，每个普通印度公民在申请行政审批时平均每年支出高达
2.1万卢布的资金来贿赂政府办事人员。
6. 行政人员依附于各政治派别，难以做到公正。按理讲，政府行政人员应当保持政治上的中立，按照宪法、人民和国家发展的要求来开展自己的工作，不能依附于任何政党、领袖或意识形态，在政治上保持不偏不倚。而事实上，在印度，出现了所谓的“政治官僚主义”。行政人员严重地政治化，为了获得利益，不惜与某些政治领袖结盟。他们只为那些欣赏自己的官员们提供政策建议，不惜一切代价取悦这些官员，以保证自己的位置。他们完全根据官员们的意愿来调整自己的立场。有人指出，这是用“印度调整怎么写作”取代了“印度行政怎么写作”。7. 地方主义作风浓厚。官僚主义作风将政府的工作撕裂成彼此独立的部分，每个部分追逐自己的需要而没有恰当地处理好与其它部分的关系。造成的趋势是，这些分离的部分认为自己就是一个独立的单位，满足在自己的小王国里，最终导致自生自灭。
8. 以地位为导向。印度官僚主义行政体制很大程度上以现有地位为导向，爱好传统，主张保守主义，抵制改革和创新。
印度官僚主义行政体制形成了印度独特的行政文化，其主要特征包括傲慢、重人情、徇私、自我满足、政策懈怠、受规则与规定的严重束缚、缺乏首创性、无视人性、目光短浅、对制度和进程冷漠等等。事实上，世界上许多发展中国家的行政体制都或多或少地带有这些弊端，虽然在这些国家里，上述种种弊端不断遭到人们的谴责和批判，但这已经成为它们行政文化的一部分。
(二)印度行政体制改革的目标与主要措施
印度行政体制改革的目标是增强行政体制的责任性、回应性、开放性、透明性、人民性与发展性。自上世纪90年代以来，印度政府采取了多项措施来实现上述改革目标，其中包括制定公民宪章、保证信息权利、社会审计、电子政务、和净化行政系统、迅速有效的申诉解决制度、赋予地方更多的权力等。1. 落实《信息权利法案》。印度国会通过了《印度信息权利法案（2005）》，此法案通过建立信息委员会和州立信息委员会，保障公众对权力部门控制的信息的获取权利，以加强权力机构工作的透明度和可靠性。自2005年6月15日起开始实施。该法案保证人们能够便捷地查看政府工作的各种信息，有效地避免了腐败和暗箱操作，能够保证行政工作的透明度。正如印度学者所指出的，[4]“所有公民都有权利获得政府掌握的信息，信息对于公民来保护和实现其基本权利是至关重要的。从更广泛的意义上讲，获得信息的权利是一种有力的工具，可以用来打破长期存在于公民与政府之间的秘密城墙”。
2. 引入“公民宪章”。“公民宪章”制度起源于英国，该制度的制定是为了保证公民享受政府部门公共怎么写作，提高政府的公共怎么写作能力，有利于政府公信力的提升。1991年，英国政府提出实行“公民宪章”制度，指出公共怎么写作部门要各自制定详细明确的关于可提供的公共怎么写作质量与指标的正式文件，并公开许诺达到这些怎么写作标准并接受社会监督。后来，印度也引入了这一先进制度。印度各种机构和怎么写作部门将出版发行它们的宪章。出版这些宪章旨在迅速地提供公共怎么写作、保持怎么写作质量和提供某些怎么写作赔偿。[4]“公民宪章”制度的六项基本原则是：（1）制定公共怎么写作的标准和指标；（2）实行信息透明和怎么写作公开；（3）保证公民的选择与咨询建议的权利；（4）保证公共怎么写作的怎么写作态度；（5）及时修正不完善或错误做法；（6）保证公共怎么写作的质与量。很明显，这一制度的引进将保证信息能够传播到广大人民群众中去，并监督和反馈行政部门的不当影响。根据这一精神要求，印度成立各种各样的公共申诉机制，如“消费者论坛”、“地区申诉委员会”等等。这些组织的设置将促使公务员更加负责任地工作。印度于1997年进行了政府改革，政府成立了两大投诉机构：行政改革与公众投诉局和公众投诉总局，主管单位分别是人事、公众投诉、退休金部和内阁秘书处。行政改革与公众投诉局负责政府层面指导原则的制定，包括投诉体系化与制度化，不涉及对具体投诉事务的处理，公众投诉总局则主要负责保证和监督投诉处理过程和处理结果的公平、公正、客观、有效。
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