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【摘要】BOT项目融资，作为一种利用私人资本建设基础设施的新型融资方式，为解决国家基础设施建设资金不足提供了一条有效的途径本文从公共基础工程建设的角度出发，讨论了BOT模式的分类、优点以及操作程序，分析了我国采用BOT模式所存在的问题，并提出了一些建议。
【关键词】BOT；特许权协议；公共基础工程建设
1 引言
BOT（build—operate—traner）即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。该模式的实质即基础设施的民营化，或公共产品的私人化。
根据世界银行1994年的《世界银行发展报告》中的定义，通常所说的BOT模式还包括以下几种方式：（1）BOOT（build—own—operate—traner），即建设一拥有一经营一转让，通过私人合伙人，或某国际财团融资建设基础设施项目，项目建成后，在规定的期限内项目公司拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给政府机构。BOOT与BOT的区别在于：一是所有权的区别。采用BOT模式建成项目后，私人只拥有所建项目的经营权；而采用BOOT建成模式项目后，在规定的经营期限内私人不仅拥有经营权，也具有所有权；二是时间的差别。采用BOOT模式从项目建成到移交给政府这一段所用的时间一般比BOT模式长一些。（3）BOO（build—own—operate），即建设一拥有一经营。这种模式是投资者根据政府赋予的特许权，建设并经营某项基础设施，但是最终并不将此基础设施移交给政府。（4）TOT（traner—operate—traner）即移交—经营—移交。这种模式是指私人机构与东道国签订特许权协议后，东道国将已经投产运营的基础设施项目的经营权有偿地转让给这一机构一定的期限，期满后私人机构再无偿移地交给政府。
我国的BOT发展历史要追溯到上个世纪80年。1995年，国家计委选择了广西来宾B电厂、成都第六水厂和长沙电厂等项目作为BOT试点项目，标志着我国BOT项目进入了规范运作的发展阶段。
（1）弥补国家财政投入资金的不足。公共设施建设往往需要巨额资金投入作为支持，如果都等待国家财政的拨款，一方面会造成政府巨大的财政赤字，另一方面需要花费很长的排队等候时间，导致贻误了最佳的建设时机。而采用BOT模式，不仅有效节约了政府资金，同时加快了高速公路等公共基础设施建设的步伐，对于区域经济的发展有良好的促进作用。
（3）从宏观经济的角度来讲，由有经验的建设者来论证、建设和管理，投资更准确、有效，造价更低而且建设期更短，使得整个项目建设更加专业化。而从经营的角度讲，项目建成之后，投资者又以使用者的身份出现，这样可以使其更加关注经营效果，提高管理效率，加强怎么写作质量，从而改善和提升项目的运营效率及管理水平。
特许权协议涉及到的内容比较广泛，可以包涵一个BOT项目从建设、运营一直到转让的各个环节，以及项目双方之间的主要权利与义务关系。其主要内容一般包含以下几个方面[4]：（1）特许权范围；（2）项目建设的相关规定；（3）项目的融资来源及方式；（4）项目运营与维护；（5）设施的收费标准及其计算方法； （6）项目的移交；（7）合同的通用条款；（8）合同权利与义务的转让等。
公共基础设施一般具有建设经营周期长，风险较大的特点，特别是高速公路前期，通行费收入不足，难以弥补财务及管理费用，从而导致回收期被拉长。因此需要采用一些补偿措施，如减免税收、以优惠提供土地使用权及提供公路沿线的广告经营权等措施来作为补偿。
（1）风险分配不合理问题。在BOT模式下，政府和项目公司都同时承担一定的项目风险。政府承担的风险主要包括：在一定的时期内失去对项目的直接控制的风险；延误建设工期、投资超支及筹资困难风险；承包商破产风险和承包商垄断项目风险。而项目公司承担的风险主要包括：设计缺陷等建设风险；项目所在国政局不稳等政治风险；市场竞争等经营风险。合理的分配双方的风险，才能保证项目顺利地建设实施。如果风险分配后导致一方风险过大，可能会导致项目的成本升高甚至存在项目搁浅的危险。
（2）法律和投资环境不健全。在争取国际资本为基础设施融资的同时，中国面临的最大挑战是为基础设施融资确立一个健全的法律框架。目前，我国关于BOT的立法的规范性文件仅有两个：《关于以BOT方式吸收外商投资的有关问题的通知》和《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。一方面效力层次较低；另一方面，这两个文件仅对BOT项目公司的设立方式、BOT项目的审批程序及政府保证等问题做了明确规定，实际操作性较低。
（3）缺少专业的人才。BOT融资方式具有一套独特的运行规则和方法，需要专业人员来实施，以确保项目的顺利进行。而我国现有的人才储备不足，也缺少专业的咨询公司。在使用国际金融资金和国际商业投资方面，各级政府缺乏相关经验。如不熟悉其基本的操作程序和工作管理方式，依旧采用内地融资的传统做法，或以国际金融组织贷款的做法为经验，与外商缺少共识。虽然在这个知识领域研究有所进展，但仍不能满足现有需求。
5 总结
BOT作为一种较为成熟的融资方式，在我国的应用特别是高速公路中的应用中具有如下优点：弥补国家财政投资不足、规避风险和专业化程度高等，但是在高速公路的实际应用中仍然有较多问题，这需要我们在诸多环节有更进一步的突破，例如增强项目融资的公开性，强高速公路建设的项目可行性研究等。
参考文献
宁锋. 我国内资BOT政府保证法律问题研究[D].中山大学，2009
强青军. 浅析BOT融资方式在我国公路建设中的应用[D]. 西北大学， 2003
作者简介：
涂正浩，1983.4.4，男，汉族，江苏金湖，南京城建项目建设管理有限公司，初级工程师，学士，研究方向：项目管理，质量控制
【关键词】BOT；特许权协议；公共基础工程建设
1 引言
BOT（build—operate—traner）即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。该模式的实质即基础设施的民营化，或公共产品的私人化。
根据世界银行1994年的《世界银行发展报告》中的定义，通常所说的BOT模式还包括以下几种方式：（1）BOOT（build—own—operate—traner），即建设一拥有一经营一转让，通过私人合伙人，或某国际财团融资建设基础设施项目，项目建成后，在规定的期限内项目公司拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给政府机构。BOOT与BOT的区别在于：一是所有权的区别。采用BOT模式建成项目后，私人只拥有所建项目的经营权；而采用BOOT建成模式项目后，在规定的经营期限内私人不仅拥有经营权，也具有所有权；二是时间的差别。采用BOOT模式从项目建成到移交给政府这一段所用的时间一般比BOT模式长一些。（3）BOO（build—own—operate），即建设一拥有一经营。这种模式是投资者根据政府赋予的特许权，建设并经营某项基础设施，但是最终并不将此基础设施移交给政府。（4）TOT（traner—operate—traner）即移交—经营—移交。这种模式是指私人机构与东道国签订特许权协议后，东道国将已经投产运营的基础设施项目的经营权有偿地转让给这一机构一定的期限，期满后私人机构再无偿移地交给政府。
我国的BOT发展历史要追溯到上个世纪80年。1995年，国家计委选择了广西来宾B电厂、成都第六水厂和长沙电厂等项目作为BOT试点项目，标志着我国BOT项目进入了规范运作的发展阶段。
2 BOT模式的优点
相对于传统政府主导的公共基础设施的建设，BOT模式具有以下优点：（1）弥补国家财政投入资金的不足。公共设施建设往往需要巨额资金投入作为支持，如果都等待国家财政的拨款，一方面会造成政府巨大的财政赤字，另一方面需要花费很长的排队等候时间，导致贻误了最佳的建设时机。而采用BOT模式，不仅有效节约了政府资金，同时加快了高速公路等公共基础设施建设的步伐，对于区域经济的发展有良好的促进作用。
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（2）有效地规避风险。基础设施投资往往是动辄数亿甚至数十亿的大型项目，尽管有丰厚的回报率，但其间会存在各种风险，例如建设风险、技术风险、市场风险，甚至是政策风险以及不可预测的其他风险。通过BOT模式，风险可以在投资方、政府以及第三方之间进行有效而合理的分配，并且通过专业化的运作，避免了一些不必要风险的发生。（3）从宏观经济的角度来讲，由有经验的建设者来论证、建设和管理，投资更准确、有效，造价更低而且建设期更短，使得整个项目建设更加专业化。而从经营的角度讲，项目建成之后，投资者又以使用者的身份出现，这样可以使其更加关注经营效果，提高管理效率，加强怎么写作质量，从而改善和提升项目的运营效率及管理水平。
3. BOT操作程序及重要环节
虽然BOT存在许多差异模式，如BOOT，但是其主要过程都包含有特许过程、建设过程、运营过程和移交过程。其中运营过程主要涉及到项目公司的经营问题。而移交过程主要是验收所移交高速公路项目、交接技术资料的以及清理相关债权债务等方面的内容，实际上，运营过程和移交过程的操作程序比较简单[3]，因此，本文仅对特许过程和建设过程加以介绍、分析和研究。3.1 特许权协议
签订特许权协议是BOT项目运作最重要的一个环节。所谓特许权协议是指业主政府授予国内外的项目主办者在其境内或本地区内从事某一项目的建设、经营、维护和转让等的权利。特许权协议涉及到的内容比较广泛，可以包涵一个BOT项目从建设、运营一直到转让的各个环节，以及项目双方之间的主要权利与义务关系。其主要内容一般包含以下几个方面[4]：（1）特许权范围；（2）项目建设的相关规定；（3）项目的融资来源及方式；（4）项目运营与维护；（5）设施的收费标准及其计算方法； （6）项目的移交；（7）合同的通用条款；（8）合同权利与义务的转让等。
3.2 BOT项目融资的组织结构
采用BOT模式进行项目的建设，根据其组织结构的类型、项目的具体特征、项目的承包方式以及项目所在国的国情等诸多因素的差别而有所差异，但大体结构都是以项目公司为中心，并且涉及诸多角色，包括项目的发起人、政府、银行或财团、设计方、承包方、运营者等，项目公司与每个角色之间都有一种双边关系，这种关系形成了一个基于一系列协议之上的多种角色组合的商业组织。3.3 BOT项目融资方式、担保及补偿方式
类似高速公路这种公共基础设施建设，一般需要巨大的资金投入，而私人部门进行建设时资金主要来源于商业银行、国际金融机构等机构。在融资谈判过程中，贷款银行通常会要求东道国政府和项目投资人提供一系列还款担保或作出相应的还款承诺。公共基础设施一般具有建设经营周期长，风险较大的特点，特别是高速公路前期，通行费收入不足，难以弥补财务及管理费用，从而导致回收期被拉长。因此需要采用一些补偿措施，如减免税收、以优惠提供土地使用权及提供公路沿线的广告经营权等措施来作为补偿。
4 BOT模式需要注意的问题
BOT模式虽然具有很多优点，但是在我国的实际应用中，仍然存在一些问题值得注意。（1）风险分配不合理问题。在BOT模式下，政府和项目公司都同时承担一定的项目风险。政府承担的风险主要包括：在一定的时期内失去对项目的直接控制的风险；延误建设工期、投资超支及筹资困难风险；承包商破产风险和承包商垄断项目风险。而项目公司承担的风险主要包括：设计缺陷等建设风险；项目所在国政局不稳等政治风险；市场竞争等经营风险。合理的分配双方的风险，才能保证项目顺利地建设实施。如果风险分配后导致一方风险过大，可能会导致项目的成本升高甚至存在项目搁浅的危险。
（2）法律和投资环境不健全。在争取国际资本为基础设施融资的同时，中国面临的最大挑战是为基础设施融资确立一个健全的法律框架。目前，我国关于BOT的立法的规范性文件仅有两个：《关于以BOT方式吸收外商投资的有关问题的通知》和《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。一方面效力层次较低；另一方面，这两个文件仅对BOT项目公司的设立方式、BOT项目的审批程序及政府保证等问题做了明确规定，实际操作性较低。
（3）缺少专业的人才。BOT融资方式具有一套独特的运行规则和方法，需要专业人员来实施，以确保项目的顺利进行。而我国现有的人才储备不足，也缺少专业的咨询公司。在使用国际金融资金和国际商业投资方面，各级政府缺乏相关经验。如不熟悉其基本的操作程序和工作管理方式，依旧采用内地融资的传统做法，或以国际金融组织贷款的做法为经验，与外商缺少共识。虽然在这个知识领域研究有所进展，但仍不能满足现有需求。
5 总结
BOT作为一种较为成熟的融资方式，在我国的应用特别是高速公路中的应用中具有如下优点：弥补国家财政投资不足、规避风险和专业化程度高等，但是在高速公路的实际应用中仍然有较多问题，这需要我们在诸多环节有更进一步的突破，例如增强项目融资的公开性，强高速公路建设的项目可行性研究等。
参考文献
宁锋. 我国内资BOT政府保证法律问题研究[D].中山大学，2009
强青军. 浅析BOT融资方式在我国公路建设中的应用[D]. 西北大学， 2003
作者简介：
涂正浩，1983.4.4，男，汉族，江苏金湖，南京城建项目建设管理有限公司，初级工程师，学士，研究方向：项目管理，质量控制