省域国有资本经营预算制度建构结论

摘要：当前，我国国有资本经营预算已开始进入实施阶段，而省域国有资本经营预算尚处于探索阶段，这期间存在对国有资本经营预算的认识不到位、被纳入国有资本经营预算的企业范围较窄、国有资本经营预算和公共财政预算间缺乏互相衔接的通道、尚未形成刚性有效的激励约束机制等问题。因此，应建构行之有效的省域国有资本经营预算制度，建立以权责制为核心的会计基础、以国资委为主体的编制模式、囊括所有国企并根据行业来规定分红的征缴方式、能够使国企与民生实现正和博弈的支出结构及有效防范利润规避行为的监督机制。
关键词：省域国有资本经营预算；制度建构；双元结构财政；分级所有
1007-7685(2012)02-0052-06
2007年9月，国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(下文简称《意见》)，决定从2007年1月起在本级试行国有资本经营预算，地方试行国有资本经营预算的时间和步骤由各省(区、市)及计划单列市政府决定。目前，国有资本经营预算已开始进入实施阶段，而地方层面的国有资本经营预算工作不仅明显滞后于，而且存在许多亟待解决的问题。本文在对山东、湖北、福建等省市国有资本经营预算试点情况进行调研的基础上，对各试点的异同进行比较，在总结各地试点工作中存在的共性问题的基础上，对省域国有资本经营预算制度的建构提出设计方案。

一、省域国有资本经营预算的实践进展

国有资本经营预算指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人的身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本收益支出计划的专门预算。编制国有资本经营预算，有利于加强国有资本收益管理，提高国有资本营运质量，使国有资本不断保值增值。《意见》的正式颁布与实施，结束了我国国有企业自1994年以来不上缴利润的时代。自国有资本经营预算制度实施以来，国有资本经营预算支出1553.3亿元，主要用于国有经济和产业结构调整、企业灾后恢复生产重建、企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。级国有资本经营预算制度的顺利实施为进一步扩大国有资本经营预算试点范围及推动地方国有资本经营预算试点工作奠定了良好基础。
在央企试行国有资本经营预算后，各地国资监管部门也开始按照国资委的指导意见，在所辖范围内对国有资本收益分配制度和国有资本经营预算制度进行因地制宜的探索。然而，由于《意见》对地方国有资本经营预算的具体做法没有统一规定，各地都是根据国有资产管理体制改革的基本要求和自身实际进行探索和有益实践，并积累了一些经验。截至2009年底，全国36个省、市、自治区、直辖市、计划单列市中，有20个省市出台了试行国有资本经营预算的实施意见、制度办法。其中，10个省市开始单独编制年度国有资本经营预算草案，两个省的地市级以下也开展了国有资本经营预算试行工作。根据2009年第四季度地方国有资本经营预算报表反映，2009年，地方国有资本经营预算收入98亿元。其中，省本级国有资本经营预算收入76亿元，地市级及以下国有资本经营预算收入22亿元；地方国有资本经营预算支出94亿元。其中，省本级国有资本经营预算支出73亿元，地市级及以下国有资本经营预算支出21亿元。地方国有资本经营预算收入历年累计250亿元，地方国有资本经营预算支出历年累计236亿元。很明显，无论在总量规模上，还是在推进速度方面，地方国有资本经营预算的试点均滞后于央企。有关研究资料显示，我国仍有16个省市未建立国有资本经营预算，已建立国有资本经营预算的20个省市中，也还有10个省市未单独编报国有资本经营预算。以深圳、武汉、青岛、上海、北京和安徽等为代表的省市在探索国有资产经营管理体制方面走在了全国的前

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列，基本上构建了适合自身特点的国有资本经营预算制度框架。各省市在具体实践过程中也各不相同，在取得了一定成效和经验的同时，由于缺乏成熟理论的指导和成功经验的借鉴，目前各地的国有资本经营预算还没有形成行之有效、可以推广的实践模式。

二、省域国有资本经营预算的实施情况与存在的问题

各地国有资本经营预算的执行很大程度上与地区国有经济的总量及运行情况密切相关，国有经济发展较好的地区，其在国有资本经营预算的探索上也更加成熟。通过实地考察深圳、武汉、青岛、福建、上海、北京、安徽等样本省市的国有资本经营预算的基本做法可看出，各省市在实践中，其做法不尽相同，也存在不同的问题。

(一)省域国有资本经营预算实施情况

从各省市国有资本经营预算执行的情况看，由于存在各自探索时间及模式上的差异，各省市在国资收益的总量上，以及在国有资本经营预算执行的力度上都各不相同。《意见》颁布后，各省市的国有资本经营预算主要参照模式，具体实施情况如下：
1.国有资本经营预算的编制主体主要是地方财政部门或国资委。《意见》中规定，由财政部门编制国有资本经营预算草案，国资委负责提出本单位年度国有资本经营预算建议草案。上海、北京、安徽等省市由财政部门负责编制国资预算，但也有一些省市的国资预算是由国资委负责编制，如深圳、武汉、福建。而青岛市虽然是由财政部门负责编制国资预算，但由于国资委对国有经济的运行情况较为熟悉，具体编制工作仍是国资委负责，财政部门处于缺位状态。
2.省域国有资本经营预算的编制层次主要分为两种，即“国资委——国有企业”的两层次和“国资委——国有资产经营公司——国有企业”的三层次。在国有资本经营预算的编制层次上，深圳采取三层次的方式，而上海则采取两层次的方式。武汉市建立了“市国资委——国有资产经营机构——企业”的两级预算体系和三层次编制模式。北京市的国有资本经营预算的主管单位是财政部门，国资委作为预算单位参与其中。青岛市成立了四大投资公司，但这四大投资公司与国资委其他监管企业一样，并没有上下产权关系。因此，青岛市国有资本经营预算的编制层次实际上也是采取“国资委——国有企业”的两层次。安徽省国有资本经营预算也是“国资委——国有企业”两层次的预算体系。
3.国有资本经营预算缴拨方式有所不同。从国有资本经营预算的缴拨方式看，各省市基本上都设立了国有资本收益专户，但在归口管理上有所不同，有些地方与公共预算分开管理，而有些地方则与公共预算统一管理。武汉、青岛都实行与公共预算的统一管理，深圳、福建、上海、北京、安徽等省市则实行国资预算与公共预算的分开管理。需要说明的是，有些省市国有资本经营预算的专户虽然设在财政部门，与公共预算进行统一管理，但其资金没有互相平衡，并没有实现二者的互通衔接。
4.各省市的收缴比例不一。各省市在收缴比例的规定上各不相同，有些省市采取“一刀切”，即规定统一比例，有些省市则根据情况进行调整。深圳、武汉及福建都只是规定了最低征收比例，具体征收多少则由国资委视情况而定。青岛、北京则采取统一比例征收的方法。上海先实行统一征收，待条件成熟之后，要分行业、分企业进行，目前也是按照20％征收。安徽省国资收缴比例分资源性行业和竞争性行业收缴，资源性行业按10％收缴，竞争性行业按5％收缴。此外，各地方在收缴比例的高低上也不同，深圳、武汉的征收比例较高，达到30％；青岛市的征收比例最低，只有5％，但从2010年起，其征收比例提高到10％。
5.省域国有资本经营预算的收入结构基本上与保持一致。收入主要包括：国有企业、国有独资公司中国家应分得的税后利润；国有控股、参股公司中国家股应分得的股息、红利；企业国有产(股)权转让净收入；国有企业及国有独资公司清算净收益，国有控股、参股公司清算净收益中国家股应分享的净收益；其他按规定应上缴的国有资产收益。虽然各省市的具体表述有所不同，但在具体内容上并无实质性区别。
6.省域国有资本经营预算的支出方向主要分为资本性支出、费用性支出和其他支出。《意见》中将国有资本经营预算的支出方向归结为以下几方面：一是资本性支出。这是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求及国家战略和安全等需要，安排的资本性支出。二是费用性支出。用于弥补国有企业

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改革成本等方面的费用性支出。三是其他支出。该项支出的内容，为依据国家宏观经济政策及不同时期国有企业改革和发展的任务统筹安排确定的资金，必要时可部分用于社会保障支出。资本性支出和费用性支出是国有资本经营预算支出中的最主要内容，在其他支出项目上，各省市有所区别。福建省在支出内容上设置了担保支出(即经省政府批准后建立“所出资企业专项担保资金”的支出)和应急支出，深圳市设置了融资支出；福建省和武汉市没有设置其他支出项目。

(二)省域国有资本经营预算存在的共性问题

各省市在实践过程中已构建出一套适合各自特点的制度框架，不同的制度设置存在的问题也各不相同。但仍有一些问题是各省市在推行国有资本经营预算过程中碰到的共性问题。
1.国有企业对国有资本经营预算的认识不到位。这主要表现在两方面：一是国有企业上缴利润的意识不到位。由于受长期以来(1994年实行分税制以来)国企利润不再强制性上缴的制度惯性的影响，企业对恢复收缴税后利润制度存在抵触心理，更谈不上形成自觉意识。企业上缴利润意识不到位，部分企业甚至有拒缴心理，直接加大了国有资本经营预算实施的难度。二是国有企业对开展国有资本经营预算工作的认识不到位。国有企业还未能准确认识开展国有资本经营预算的意义，仍沿袭传统的国有资产管理思路和方法，没有实现国有资本出资人这一职能定位的转变。有的企业涉足行业过多，未能通过预算管理来实行国有经济有退有进的方针；有的企业认为企业经营活动受外界环境影响大，预算编制的可操作性不强；也有部分企业满足于企业发展现状，通过国有资本预算管理来提升经营水平的压力和动力不足。
2.被纳入国有资本经营预算的企业范围较窄。目前，在我国各省市国有资本经营预算执行过程中，基本上仅将国资委监管的国有企业纳入预算范围。如，根据《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》，北京市国有资本经营预算范围仅限于北京市国资委及代表市政府履行出资人职责的机构部门所监管或所属的国家出资企业，这就使市属的金融类国有企业和北京市事业单位的经营性国有资产游离于国资收益征缴范围之外。青岛市国资委实施监管的国有企业有27户，基本涵盖了大型企业集团、上市公司、政府投资公司和公共基础怎么写作类企业，但是仍有相当一部分企业归属其他政府部门和机构监管。而财政部门并没有把这些非国资委监管的企业纳入国有资本经营预算，这就造成了国资委监管和非监管企业之间的待遇差异，一定程度上增加了国有资本经营预算执行的难度。
3.国有资本经营预算和公共财政预算间缺乏互相衔接的通道。从我国各省市国有资本经营预算的收支范围看，普遍存在的问题是，国有资本经营预算和公共财政预算之间缺乏互通衔接的通道。即使有些省市在其他支出中把社会保障作为其中一项内容，但是在具体执行中并没有落实到位。国有资本的收入和支出基本上是在国资监管的结构体内循环，缺乏同公共财政预算互相衔接的通道。国有资本是全民所有，国家代表人民行使所有权。因此，国有资本的收益应是全民共享的一种收益，应惠及全民。然而，从深圳市国有资产收益的支出看，其主要是用于资本性支出、企业改革成本支出及国有资产的监管费用支出，基本上是在国有资本监管机构的内部循环，用于社会保障等民生支出方面的几乎没有。国有资本经营预算同公共财政缺乏互通衔接的通道使国有资本失去反馈公共事业的路径，有违国有资本全民所有的本质。
4.尚未形成有效的激励约束机制。国有资本经营预算考评作为国有资本经营预算管理的一项重要职能，主要是对预算执行者的预算执行情况及工作业绩进行考核与测评，并按其优劣给予奖惩的管理活动。然而，从目前执行的情况看，各省市还未形成刚性有效的激励约束机制。多数省市采取将国有资本经营预算执行情况与企业负责人业绩考核相结合的方法，按经营业绩考核办法奖罚，却没有具体规定国有资产收益指标在业绩考核中的比重。倘若比重很小，那么企业负责人仍然能够以自身利益最大化为目标进行利润的隐性转移。有些省市对超额完成收益上缴任务的企业，只是按企业超额上缴收益的一定比例从未分配利润中提取奖励资金，而不是进行实质性地返还，激励效力不够直接有效。

三、省域国有资本经营预算制度的建构

建构行之有效的省域国有资本经营预算制度，能够怎么写作于地方政府的公共财政职能，实现与公共财政预算的有效对接。因此，应建立以权责发生制为核心的会计基础、以国资委为主体的编制模式、囊括所有国企并根据行业来规定分红的征缴方式、同时兼顾国企与民生的支出结构及有效防范利润规避行为的监督机制。

(一)引入权责发生制编制国有资本经营预算

目前，大多数省市的国有资本经营预算制度主要以收付实现制为基础，反映出资企业的资金来源、占用和结余情况。而其预算收支的对象——国有企业则是以权责发生制为基础，这就使收付实现制与现行的企业会计基础存在矛盾，从而难以全面、准确地反映国有资本的来源、使用及效益情况。此外，在收付实现制下，国有资本经营预算收支反映的内容和结果不够全面，收入、支出、结余处理方法不当，没有反映真实的负债情况，收益性支出和资本性支出混淆。相反，实施权责发生制可实现与出资企业会计基础的有效对接，反映出资人所拥有经济资源的全貌及资产和债务状况，提供真实反映运营绩效的信息，从而较为准确地反映损益，实现国有资产保值，达到保障

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