我国世界遗产管理和保护

【摘要】 世界遗产是自然和人类历史留给我们的最珍贵的资源，我国是世界遗产大国，遗产数量多，质量高。然而，目前我国的世界遗产管理和保护工作存在诸多问题，本文针对这些问题提出了对策建议。
【关键词】 世界遗产管理保护问题

一、我国世界遗产的概况

1972年11月16日，联合国教科文组织大会第17届会议在巴黎通过了《保护世界文化和自然遗产公约》，1985年12月12日我国加入《保护世界文化和自然遗产公约》，成为缔约方，1987年北京故宫、长城、秦始皇陵及兵马俑坑、敦煌莫高窟、周口店北京人遗址、泰山加入《世界遗产名录》，成为我国首批世界遗产，截至2012年5月，我国经联合国教科文组织审核被批准列入《世界遗产名录》的世界遗产共有41项（包括自然遗产8项，文化遗产29项，双重遗产4项），在数量上居世界第三位，仅次于意大利（47项，含跨国项目）和西班牙（43项，含跨国项目）。我国的世界遗产不仅数量众多，而且品质较高，全世界符合世界遗产评选六条标准的只有三处，我国的泰山和敦煌莫高窟就占了两处，另一处是意大利水城威尼斯。

二、我国世界遗产保护工作中存在的主要问题

世界遗产是非常宝贵的不可再生资源，通过这些遗产我们可以了解中华五千年的建筑、文化、宗教、历史、科学，了解我们民族文化中最精华、最优秀的部分，而申报世界遗产最重要的目的就是要挖掘这些遗产的文化内涵，并对其进行保护，使这些珍贵的遗产能够一直保存下去。但是目前我国世界遗产的保护和管理中存在许多的问题，导致许多遗产地申遗成功后，其资源不仅没有得到保护反而被加速破坏，主要表现在以下几个方面。

1、管理与保护世界遗产的意识不强

目前有些地方政府将申请世界遗产看成是增加财政收入、追逐政绩的手段，因此申请遗产之前，他们态度非常积极，严格按照世界遗产评选要求来规划和保护遗产地资源，但一旦申遗成功、完成政绩以后，该地的世界遗产陷入只有商业开发受到重视，而对文化内涵的挖掘、遗产的保护和管理却是无人负责的状态。还有的地方为获取短期的经济利益，甚至将世界遗产的部分资源管理权和经营权转让给旅游公司，这些公司由于其趋利性非常强，专业素养较低，为了赚取更多的利益，经常对世界遗产进行过度的商业开发，从而使世界遗产受到了极大的损害。这些损害要么需要花费数倍于商业开发收入的人力、物力、财力来弥补，要么根本不能弥补。比如，申遗成功后，为容纳每年的数百万游客，至1998年，张家界武陵源景区的宾馆等建筑面积已多达36万平方米，其中违章建筑面积3.7万平方米。由于过度开发，武陵源景区曾被联合国教科文组织黄牌警告，最后当地政府不得不花十亿巨资来拆除景区内全部建筑。然而此举刚受到教科文组织的肯定，保护区内却又建起了备受争议的巨型电梯。诸如此类的事情还有很多，比如山东曲阜孔府、孔庙、孔林遗产管理机构将旅游庆典承包给文物保护素养非常差的旅游公司从而导致水洗文物事件；道教圣地武当山先是将复真宫内的太子养生堂改建成宾馆，接着是将遇真宫租赁给武术学校，导致大殿惨遭火焚；有东方威尼斯之称的丽江将大部分市民迁出古城内，引进外地商贩开发商业，导致当地的传统文化被商业气息掩盖等等。

2、世界遗产管理体质不合理

我国的世界遗产管理体制非常不合理，多头管理、多级管理现象非常严重。根据我国现行的行政管理体制，各类旅游景区资源和文物资源归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权，纵向又划分为国家级、省级、市级，这种体制导致有些工作交叉管理，而有些工作又无部门承担的现象非常严重，进而出现了有利益的事务各部门哄拥而上，需要承担责任的事务各部门又相互推诿的情况，影响了遗产管理工作效率。比如泰山主管部门为增加游客容量，获得更大的经济利益，在泰山上修建了三条索道，严重影响了泰山的自然和人文景观，尽管北大、清华、建设部、国家文物局等部门的14位院士、教授多次呼吁拆除中天门——岱顶索道，全国媒体也给予“重磅”报道，但索道依然屹立不倒。导致这类事情发生的主要原因就是自然遗产的主管部门过多，没有一个部门是惟一的责任主管机构，且又没有相应的法律法规来对责任人进行定量处罚，所以这类事件往往不了了之。

3、世界遗产管理的法律体制不健全

尽管从2004年起，我国各界都强烈呼吁出台《世界遗产保护法》，但是截至目前我国仍没有一部完整的专门针对世界遗产保护的法律，管理过程中主要依据《文物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等法律法规来保护世界遗产，其他有关遗产保护的法规文件多由国务院及其部委或地方政府及其所属部门临时以“指示”、“办法”、“规定”、“通知”等文件形式颁布，这些文件大部分法律效力低，执行力较弱，且文件效力范围往往只能适用于某个具体的世界遗产地。另外，这些文件中还存在另一个非常严重的问题，即有部门行政罚款归责，无个人行政罚款归责。这就意味着，在一些相对较轻的违规行为中，乱用或者滥用权力都不需要个人承担责任，这不仅让官员在管理遗产的过程中不惧怕错误的决定，还能滋生腐败。

4、世界遗产保护经费少，管理不规范

当前虽然我国政府对于世界遗产地的保护越来越重视，投入的资金也越来越多，而且地方政府在财政的引导下，也不断增加辖区内世界

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文化遗产保护的投入，但是由于我国的遗产地规模大，古代建筑物多，实施抢险维修、保护修缮等工程项目所需经费数额巨大，因此遗产地保护管理的经费投人与实际需求仍有很大差巨；同时我国对于世界遗产保护经费的管理也非常不规范，及地方政府往往只负责投入保护经费，却忽视经费使用过程中的监管，这往往导致保护经费不能用于最重要、最需要保护的遗产项目，甚至有时被挪做用于商业开发。经费的不足以及经费使用监管和审计力度不够，成为制约我国世界遗产保护事业发展的重要因素。

5、世界遗产地游客数量过多，素质偏低

旅游大众化为各个旅游景点带来经济利益的同时，也给世界遗产这样顶级的旅游圣地带来了严重的承受压力。如2011年十一黄金周，故宫游客接待量达到48.49万人，其中最高峰接待量达13万人次。而故宫游客日容量最多为6万，最高峰期游客量为最大容量的2倍多。丽江自2008年以来，年游客数量就超过了600万，2012年更是高达1180多万。蜂拥而至的游客已严重破坏了丽江地区的文化和生态平衡，甚至成为玉龙雪山雪线下降的间接因素。除游客数量较多外，游客的素质较差也成为世界遗产保护过程中的又一大难题，各景区内游客乱丢垃圾，随处吸烟的问题都非常严重，更有甚者，许多游客还在世界遗产的文物上乱写乱画，随意破坏文物。

三、关于如何管理和保护世界遗产的思考

1、成立世界遗产管理局

在国家层面成立专门的世界遗产管理局，负责世界遗产管理和保护的主管工作。如起草遗产保护的法律文件、制定遗产保护和管理的政策和规范，负责遗产管理工作中文化、建设、财政、国土资源、林业、宗教、旅游等各部门分工以及协调、监管各省遗产保护工作的执行情况。有世界遗产的省份，可成立省级文化遗产管理局，负责将国家管理局布置的工作落到实处，及遗产地保护的监管和各部门的协调。

2、建立合理的经营制度

世界遗产是具有稀缺性的宝贵资源，根据我国《文物保护法》的规定，任何企业或者个人不能将其作为私人财产进行经营，对于已经转让经营权的遗产地，一方面要追究主管部门的责任，另一方面要由国家收回其经营权。而遗产地的餐饮、住宿、交通、购物等行业的经营权可以并且有必要交给企业或者个人。为规范遗产地商业的发展，要对进入遗产地经营的企业和商家进行严格的审批制度，这样一方面可以严格限制世界遗产保护范围内经营项目的数量、规模，避免商业经营项目的急剧发展对世界遗产赖以存在的人文和自然环境以及景观风貌的破坏；另一方面，可以将有偿出让经营权的收入用于保护世界遗产。

3、尽快制定和颁布《世界遗产保护法》

各级政府应根据实际情况，在不违返《世界遗产保护法》的条件下，制定适合各自实际情况的《某某省保护遗产管理条例》，通过法律法规确定我国的遗产保护方针、制度、机构设置等遗产保护框架，明确各级政府及各个相应的管理部门在遗产管理过程中的具体职责，确定各部门职责的条文要非常细化，确保每项工作都有部门负责，各项工作又不出现交叉管理的情况，同时要明确未按法律法规要求完成职责的部门以及部门领导人需要承担的法律责任。

4、建立合理的遗产保护经费制度

目前大部分世界遗产地的收入85%以上都来源于门票收入，而这些收入主要用于发放员工工资、上交地方财政以及商业开发和偿还因申报遗产项目而产生的贷款，从全国范围内看，遗产地用于保护文物的投入不到门票收入的一成，因此有必要建立将门票收入与遗产经费挂钩的制度，比如规定门票收入的百分之五十要用于遗产保护和管理，同时要建立严格的经费使用监管制度，确保经费使用的公开性、透明性。

5、制定遗产地中长期保护规划

通过立法规定只有规划通过国家世界遗产管理局答辩，遗产地才有旅游开发和经营的权力，通过答辩后，各遗产地要严格按照规划来执行保护措施。省级旅游管理局不定期对所在省的各遗产进行检查，对于未严格按保护规划要求执行的遗产地要进行整改，直到达到规划目标方能对外开放。

6、建立专家和社区居民听证制度

世界遗产的保护是一个专业性非常强的课题，因此在保护过程中，管理部门要聘请业内专家对于世界遗产的开发和管理方案提出专业的意见，这些方案一方面要通过上级主管部门的批准，同时也要征求遗产地所在社区居民的意见，只有结合了各界的意见，才能减少管理和保护过程中的矛盾，更好地保护世界遗产。

7、加强对世界遗产保护的宣传教育

目前我国大部分公民不了解世界遗产背后的历史、自然之美及其蕴含的巨大价值，所以大

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部分公民没有保护世界遗产的意识，这给保护工作带来巨大隐患。因此有必要通过各种方式对公民尤其是在校学生进行宣传教育，形成全社会都来关心、支持世界遗产保护的风气，积极引导和鼓励人民群众参与世界遗产保护工作。
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（责任编辑：张琼芳）