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试谈视域契约经济学视域下政府公信力理由述论

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摘 要:政府与公民之间的契约关系不完全、信息不对称、目标不相容是造成政府公信力递减的主要原因。契约理论认为,政治模式下政府与公民的关系是包含多个层面的契约关系。如果排除经济发展方式、社会发展阶段和国际政治环境等其它因素的影响,仅从契约经济学的视角出发,政府与公民间的契约是天然的不完全契约,并且存在“目标不相容”、“信息不对称”等委托写作技巧问题。可以通过自我执行机制与激励策略修正政府与公民间的契约关系,提升政府公信力。
关键词:不完全契约;委托写作技巧;信息不对称;政府公信力;政府公民关系
1002-7408(2013)04-0063-05
改革开放30多年来,我国经济持续快速发展,取得了举世瞩目的成就。与此同时,我们在继续深化改革的道路上,也遭遇了很多困境,政府公信力下降和缺失就是其中之一。从契约论的观点出发,政治模式中政府与公民的关系是一种包含多个层面的契约关系,更确切地说是一种委托写作技巧关系。如果排除经济发展方式、社会发展阶段和国际政治环境等其它因素的影响,仅从政府与公民的契约关系来看,公民对政府信任递减,是一种必然,或者也可以将其称为一种规律。

一、政府与公民的契约关系

契约经济学理论将契约定义为双方根据他们自己的行为而达成相互之间的承诺——双边协调的安排。西方经典社会契约理论认为,国家由一大群人相互订立契约,“每个人都对它的行为授权,以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的每一个人格。承担这个人格的人即国家被称之为主权者,其余的每一个人都是他的臣民。”主权者和臣民是一体两面的关系,每个共同体的成员都具有这两重身份。作为主权者的一员,共同体的成员是公意(generate will)的缔造者;作为主权者的对象即臣民,共同体的成员是公意的遵循者。
公众让渡权利,形成公意建立国家共同体,国家又将实现公意的权力授予给政府。个体以放弃权利为代价寻求集体社会的保护,并将这些放弃的权利交给一个共同体,组成政治社会,即“组成一个国家,置于有效最高统治权的政府下”。[3]所以,从权利到权力这一转化过程来看,政府本质上是国家的产物,作为主权者的执行人,充当国家与主权者之间的联系。
公众与政府,首先是一种契约关系。公民授权政府按照公意承担公共管理职能、“执行法律并维护社会的以及政治的自由”、行使公共权力,政府则以主权者的名义行使着主权者所委托给他们的权力、履行共同体结合的义务。进一步来说,公民与政府的契约关系是明确的委托写作技巧关系。公众对政府完全是“一种委托,一种任用”,主权者(人民)虽然享有国家所有权,但是不可能让全体人民都直接管理国家具体事务,只能委托给专业政府执行。
公民对政府的委托并不是全权委托,只是将无法通过市场自由交换的公共产品交由政府统一管理、统一提供。孟德斯鸠曾经指出:“握有最高权力的人民应该自己做他所能做得好的一切事情,那些自己做不好的事情,应该让写作技巧人去做。”政府写作技巧人实现的是带有公共性,以公共利益形式存在的部分;公民自我保有的是具有私人性、完全可以通过市场实现的部分。
从契约经济学出发研究政府与公众的关系,可以由两个视角切入:一是以委托写作技巧理论为代表的完全契约理论,二是不完全契约理论。完全契约理论是指“事前可以明确写出契约条款,当事人能够准确预测执行契约过程中发生的不测事件,事后能够完全执行契约,如果发生纠纷,第三者能够强制执行契约条款的契约”。[4]2不完全契约则与之相反,“契约当事人

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或仲裁者无法证实或观察一切,造成契约条款不完全,需要设计不同机制对待契约条款的不完全性,并处理由不确定事件所引发的问题。”[5]
政府与公众的契约是一种不完全契约,同时也存在着“目标不相容”、“信息不对称”等委托写作技巧问题。这些因素结合起来,将影响政府行为的公正性、性和法制性,造成公众对政府的信任和认同程度降低,导致政府公信力递减。

二、委托写作技巧理论与政府公信力

委托写作技巧理论的理论基础是完全契约。完全契约与阿罗—德布鲁范式的检测设基本重合,只有在符合完全契约的全部约束下才能达到最优。现实中,由于缔约双方的自利性和信息不对称等因素,难以达成最优契约,容易产生委托写作技巧问题。政府与公民之间的委托写作技巧关系更是如此。“如果说私营部门中也存在着写作技巧问题,在公共部门中则更为严重。”[6]因为委托人将事务执行权或管理权授权给写作技巧人,委托人将遭受与福利减少相等价的货币损失,即“剩余损失”(residual loss)。[7]在政府与公民的关系中,“剩余损失”更多地表现为对公权力的滥用、违反行为规则、资源分配不均、败德行为等。对执政党、对政府来说,这些损失远远超过货币能够估量的范围。因为一旦委托人对写作技巧人失去信任,掌握主权的委托人就可能解除合约。卢梭在《社会契约论》中总结,“只要主权者高兴,他就可以限制、改变和收回这种权力。”[8]

(一)信息不对称

信息不对称是委托写作技巧理论的核心概念。指在社会政治、经济等活动中,缔约当事人中一方拥有另一方所无法拥有的、甚至第三方无法验证的、即使能够验证也需要花费很大物力财力和精力的信息。[4]9由此造成信息的不对称。非对称信息可以分为外生的非对称信息和内生的非对称信息,外生的非对称信息是指客观事物本身就具有的一种特征、性质和分布状况,不是由缔约双方造成的,例如不完全契约理论中讨论的非对称信息就多指外生的、客观存在的信息分布不平衡。内生的非对称信息是指契约签订后,其他人无法观测到,并且事后也无法进行推测的行为,可以分为隐藏行动(hidden actions)和隐藏信息(hidden information)两大类。[9]在政府与公民的委托写作技巧关系中,信息不对称主要表现为内生的信息不均衡。现实情况下,执行契约只能依靠写作技巧人,政府了解自己的全部行为,但是公民却无法轻易获知,导致隐藏行动问题;再加上政府管理日益提高的专业性,难以公开或故意不公开信息,导致隐藏信息问题。

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另一方面,主权者与主权执行者之间的契约被希冀为是一种长期契约。当然,主权者可以根据履约程度和信任程度收回主权执行者的权力。但是,收回权力和打破原有的委托-写作技巧关系会产生极大的成本,这一点从中国几千年政权更替的历史中就可得出结论。并且,这种“改变”和“收回”,并不是“只要主权者高兴”就可以实现的,成功与否同时需要考虑写作技巧者的意愿和强制力。所以,无论从契约设计理念,还是从现实来看,一般情况下政府与公民的契约是一种长期契约。
长期契约的时间跨度,意味着存在大量不确定性事件、“不可观察的自然状态”的发生概率大大提高。如西蒙所说,契约双方“愿望合理,但只能有限地做到”,由于外在环境的复杂性和不确定性,双方不能把所有可能发生的不确定事件都完完全全地写入契约中,更不可能制定出针对未来偶发事件的所有具体条款。其次,有限理性的契约双方,其行为动因往往是机会主义。“机会主义是人们为实现目标而寻求自我利益的深层次条件”。[25]即使缔约者对未来发生的不确定事件进行了口头承诺,这种承诺也是不可信的,因为契约缔结者随时会“损人利己”。
2.交易成本。有限理性并不是非理性。缔约双方在进行理性计算时,仍会以成本-收益作为衡量基准。由于制定完全契约要付出过高的成本,当其超过原有的预期收益,搜寻完全契约的努力就会自动停止。
首先,在契约有效期内,预测所有可能发生事件即观测所有完全契约的约束条件,会产生庞大的搜寻成本。实施政党轮流执政或联合执政的国家,契约有效期相对明确,制定完全契约的搜寻成本要小于执政的国家。即便是相对较短的契约有效期,也难以估量寻找所有偶发事件,并一一列举出解决办法的成本。其次,将契约条款用清楚、明晰的语言表述出来,使其能够得到顺利贯彻,也需要一定的“表述成本”。“表述成本”不仅包括“笔墨成本”,还包括前期的界定成本。理论认为,政府建立在人民同意与授权的基础上,是人民的写作技巧人或公仆,其目的在于维护公共利益。但是,究竟何为公共利益?公共利益包括哪些内容?公共利益本身就是一个蕴含多个争议元素的概念,“包括政治科学家在内的许多人,都认为不可能对这个概念进行一个普遍接受和客观的界定。”[26]“在什么是公共利益的问题上,永远不可能达成一个广泛的共识。公共利益有如一个空盒,每个人都可以往其中注入自身的理解。”[27]所以,政府提供了负载公共利益的物品或怎么写作,公民确实分享了“公共利益”,但是却难以明确地界定、描述和评价。最后,评价履约情况需要计量成本。计量成本主要来自两个方面,一是信息不对称,二是绩效项目难以测评。政府与公民作为契约双方,信息占有量是不对称的。不仅表现在立约之前,政府作为知情方不会也无需全部披露其真实情况和类型;还表现在立约之

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后,由于公民或第三方裁判者(检测使存在的话)②处于信息弱势地位,挖掘和证实信息需要付出高昂的成本。另外,商业契约通常以利润、盈利等明确的目标作为衡量标准,而公民对政府的绩效评价却没有那么清晰。一方面大部分普通公众不清楚自己期望写作技巧人的绩效,即使公众知道自己期望写作技巧人的绩效,也很难观察到其是否发生。进而,即使公众能够观察到政府写作技巧人的行为结果,也难以制定衡量行为结果的具体评价标准,因为大部分政府的行为结果不像商业契约那样标准明确,往往很难进行数字量化。

(二)不完全契约与政府公信力

由于未来不确定性、有限理性和交易成本,政府与公民签订的契约是不完全契约。不完全契约意味着政府写作技巧人拥有极大的裁量权。不完全契约不可能限定、概括和规范所有可能发生的偶发事件。并且政府占据信息优势,这些偶然事件的剩余控制权被紧紧掌握在政府写作技巧人手中,挤占公民委托人的剩余租金,造成资源配置的帕累托无效。由于契约没有对不确定事件作出具体的细节规定,无论政府对这些事件采取何种方案都无法计入违约行为。即使进行第三方仲裁,对于“注定不完全”的契约第三方也处于被动状态。
因不完全契约而产生的过度裁量权为政府谋求自身利益最大化提供了条件。如果政府没有遵循“公意”处理偶发事件,就容易出现权力异化,将行使公共权力的过程变为实现自身利益、赚取经济或政治收益的过程。再加上政府的信息优势地位,使得政府履约行为“无法观察并且无法证实”,公民对于政府的监督变得十分困难。与此同时,不完全契约意味着公众与政府之间的契约关系需要不断调整。由于契约是不完全的,政府写作技巧人与公众委托人之间可能会产生误解,并且这一误解的产生是循序渐进的过程。在契约没有规定的同一状态下,政府认为已经进行了合理的处置,但是公众则可能认为政府还没有尽到责任。加之政府为保持其信息优势,阻塞信息传递途径,公众的误解会不断加深。这种情况下,就需要契约双方不断进行调整、调和,寻找互适的范围。但是政府与公众之间的非对称信息和政府“写作技巧人主权”的姿态,又为这种调整设置了障碍,造成公众委托人的误解进一步加深,信任感不断降低。

四、解决策略:自我执行机制与激励策略

政府与公民之间的契约关系不完全、信息不对称、目标不相容是造成政府公信力递减的主要原因。在不完全契约理论视角下,由于有限理性、交易成本和不确定性的存在,政府的机会主义行为不可避免。契约经济学家曾设计出“收益分享契约”、“成本分享契约”与“第三方仲裁”等契约方案,但是因为信息成本和信息不对称的影响,无法实现,[28]也难以应用在政府与公民的契约关系之中。直到自我执行机制的出现才为解决这一问题指明了方向,克莱因认为契约双方可以通过自我执行机制来确保契约的履行。[4]50-53
现实生活中,大多数契约是依赖习惯、诚信、声誉等方式完成的,付诸法律强制解决的情况是少数。契约双方的履约行为一是基于个人利益的考量,二是基于信誉的考虑。一旦出现违约行为,惩罚条款将施加在违约者身上。违约条款的主要内容是“一方面终止交易对手的关系,给对方造成经济损失;另一方面使交易对手的市场声誉贬值,使未来伙伴不再信任该交易者。”[4]21在政府与公民的契约关系中,政府以维护其政治合法性、政权稳定性为最高目标。如果公民终止交易关系,对政府来说将是致命的打击。所以,政府写作技巧人具有维护契约的强烈意愿,同时也具备建立自我执行机制的条件——对“声誉”(可理解为公民对政府的信任)尤为重视。
但是,政府组织中的个体作为“经济人”,有着强烈追求个人利益的动机。尤其是在契约双方中,每个公职人员只承担违约惩罚的一小部分,破坏契约所取得的收益多数情况下会高于惩罚条款所带来的损失。由此可能造成自动执行机制失效,产生道德风险。这种情况下,激励策略成为解决问题的关键。
激励策略是在目标不相容的情况下,构造委托人与写作技巧人之间的契约关系,为写作技巧人提供激励,预防道德风险。对于政府写作技巧人来说,有效的激励机制应该是激励相容的。即,兼顾人和委托人的利益最大化,用最低的成本换取最有效率的约束。
激励方法有正向激励、反向激励,物质激励、精神激励等多种方法。巴纳德曾专门研究“刺激经济学”,分析如何对政府官员进行激励。刺激主要分为具体性的刺激,如物质诱导、个人荣誉、良好的工作条件等。普遍性的方法则偏重精神需求方面,如情感交流的条件、社会交往的范围等。激励导向往往会成为政府写作技巧人的行为导向,如果单纯以GDP增长速度、就业率等量化标准作为激励评价标准,容易引致政府的短期行为,反而增加公众对政府的不信任感。另外,客观约束的作用有限,如果政府写作技巧人因违约行为获得的收益要高于因违反制度而付出的成本,将导致制度主义的失败。所以,写作技巧人的主观自身约束也具有重要作用。可以通过合理化宣传、反复灌输正确的行为动机等方法,增强政府写作技巧人的职业道德和公共怎么写作意识,减少败德行为。

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