国际法美国对台军售应策略略国际法分析学术

摘要：中美正式建交33年来，美国政府严重违背了其在“八·一七公报”中对中国的承诺，不断地对台湾出售武器，并且出售武器的性能和数量不断增加。从国际法角度分析美国对台军售：第一，美国对台军售严重违反了国际条约法的基本原则；第二，美国对台军售严重

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侵犯了中国的国家主权；第三，美国对台军售严重违反了不干涉内政的国际法基本原则。在此基础上，中国应该积极从国内层面和国际层面寻求国际法对策，从而敦促美国停止对台军售，促使中美关系良性发展。
关键词：对台军售；国际法；“八·一七公报”；对策
1006-723X（2013）04-0040-05
中美建交30多年来，美国历届总统向台湾出售武器，成为中美关系最大的障碍之一。从国际法角度深入剖析美国对台军售的违法性与危害性，从而积极寻求国际法上的应对策略，具有非常重要的意义和作用。

一、三十多年来美国对台军售概况

从中美正式建交的1979年开始到2012年底，在33年的时间里，美国共向台湾出售武器近60次。美国对台军售的历程可以分为以下三个阶段。
第一个阶段是从中美正式建交到20世纪80年代末的“轻度”军售时期。中美正式建交后，由于美国不断对台湾出售武器，导致中方的强烈。经过艰苦的谈判，中美两国政府终于在1982年8月17日发表联合公报，即“八·一七公报”。该公报共9条，核心是美国政府在第六条中做的声明：一、美国不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策；二、美国向台湾出售武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平；三、美国准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。“八·一七公报”达成以后，1983年3月，美国国务院向国会提出的年度对外军售预测报告中，透露美国在1983年对台军售共计8亿美元，1984年则为78亿美元，两年合计为158亿美元。中美双方曾同意，1979年为军售数量参考年。这年，美国对台军售为598亿美元。以此为准，1983年和1984年就不是“逐渐减少”，而是增加了。中国政府为此召见美国大使恒安石，提出强烈。但1983年3月22日，美国国务院发言人龙伯格说，若把通货膨胀的因素计算在内，1979年的598亿美元就相当于1983年的83亿美元。因此，美国的军售预算并未违反公报。1983年7月，美国宣布出售计53亿美元的导弹给台湾，其中AIMF“麻雀”型对空导弹，质量超过了原来提供的“响尾蛇”导弹；“标准”型船空对空导弹，质量也超过了原来的“槲树”型导弹。中国驻美大使章文晋又为此向美国提出，指出美国违反了公报。这次，美国未予答复。（P390）总体来说，美国这一时期的对台出售武器的数量虽然较大，但是性能较低，主要是一些陈旧过时、退役淘汰的“滞销品”，包括S-2E/2T 反潜机、AN /TPQ- 37迫击炮、“佩里”级护卫舰、“基林”级驱逐舰等。[3]
第二个阶段是20世纪90年代这10年的“中度”军售时期。这一时期，美国一改以往多供老旧和过时装备的做法。向台湾提供了一大批高新武器，包括F-16A /B 战斗机、“爱国者-2”防空导弹、E-2T“鹰眼”预警机、SH-2F反潜直升机、AH-1攻击直升机、“新港”级登陆舰、“诺克斯”级护卫舰、“毒刺”防空导弹等。[3]特别是，1992年6月2日，老布什总统在得克萨斯州通用动力公司工厂发表竞选演说时，宣布对台出售150架F-16A型和B型战斗机（价值58亿美元），超过了1982年至1991年这10年售台武器的总和。[4]
第三个阶段是21世纪以来这12年的“重度”军售时期。随着美国战略重心向亚太地区的逐步转移，美台军售的战略重点也开始从帮助台湾防御和维持台海军力平衡转移到推行对华“积极防御部署”。这一时期美国出售给台湾很多进攻性和兼容性的高端武器，包括： F-5E 型战斗机、“小牛”空地导弹、C-130式军用运输机、S-2T 反潜巡逻机等等。其中，影响较大的几起军售事件是：2001年1月20日，美国除了公然邀请李登辉和先后访美外，还主动卖给台湾10多亿美元的F-16战斗机零配件和4艘“基德级”驱逐舰；[5]2004年3月20日台湾大选结果公布后，小布什政府马上给发贺电，并主动卖给台湾2部高频远程预警雷达，价值18亿美元。不仅如此，美国还主动表示要卖给台湾价值达300多亿美元的先进武器；[5]2010年3月初，美国国会无视中国的强烈反对，批准了奥巴马政府向台湾销售总值达64亿美元的武器项目的法案，包括60架黑鹰直升机、爱国者三型导弹系统、2艘鹗级猎雷舰、鱼叉反舰导弹、博胜指管系统；[6]2012年5月18日，美国国会众议院批准了向台湾地区出售不少于66架F-16 C/D战机的修正案。新华网北京2012年5月21日电。

二、美国对台军售的违法性与危害性

(一)严重违反了国际条约法的基本原则

1979年3月，美国国会通过了《与台湾关系法》，该法规定“美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御怎么写作”，从而美国在国内法上为其对台军售提供了法律依据。另一方面，中美“八·一七公报”体现了中美双方一致的意思表示，而且包含了具体的权利义务，并且是以国际法为准暨受国际法支配的，从而构成了国际法上有拘束力的条约。[7]根据国际法上的“条约必须信守原则”，美国有义务诚实、善意地履行“八·一七公报”的规定。但事实上，美国不但不履行义务，反而处心积虑地否认其法律性，把它界定为政策声明，并将《与台湾关系法》凌驾于其上，从而严重违反了“条约必须信守原则”。具体表现为：早在1982年8月美国助理国务卿霍尔德里奇面对一些国会议员的质疑时指出，美国政府对与中国进行关于公报的谈判仍然抱着这样一种希望：既要使中美关系继续得到发展，又不要牺牲关于台湾安全的原则，这就是《与台湾关系法》中规定的为保持台湾足够的防御能力而向台湾出售武器的承诺。（P387）从1993年起，美国国会就不断通过议案，强调《与台湾关系法》的军售部分优于中美“八·一七公报”。1993年2月，国务卿克里斯托弗代表美国政府行政当局首次正式宣布：“包括本届政府在内的每一届政府，皆确认《与台湾关系法》在法律上优先于1982年公报，前者是美国法律，后者为政策声明。”1994年4月30日，克林顿总统签署了国会“国务院授权法”，其中包括有关《与台湾关系法》优于“八·一七公报”的国会声明。[8]2008年7月18日，美国国务院发言人麦科马克在当天的例行记者会中说，美国政府“忠实”执行《与台湾关系法》，提供台湾需要的武器装备以使台湾维持足够防卫，美国对台军售政策没有发生变化。[9]2010年6月16日，在美国参议院拨款委员会的听证会上，参议员范士丹（Diane Feinstein）问起美中关系与美国对台军售。美国国防部长盖茨回答说，美国对台军售依据的是《与台湾关系法》，三十多年来，美国历任政府一贯信守这项法律。盖茨声称，两岸关系改善，美国对此表示赞扬；但美国仍有必要继续对台军售，协助台湾拥有足够的防卫能力。中新网2010年6月17日电。美国否认中美“八·一七公报”条约性质的种种行为，不但严重违反了中美“八·一七公报”，而且严重违反了条约必须信守原则这一习惯国际法规则、国际强行法规则和公认的国际法原则。[10]（P336） 另一方面，美国还多次对中美“八·一七公报”进行歪曲解释，从而严重违反了条约法上的“善意”解释原则。早在中美1982年“八·一七公报”通过以后，美国助理国务卿霍尔德里奇向国会解释美国所做出的承诺时说，美国在公报第六段中做出的承诺“是以公报第五段中中国关于寻求台湾问题解决的基本的和平政策的声明为基础的，这是一个新的形势，中国第一次这样阐明对台湾的和平政策”。[11]霍尔德里奇还对公报中所说的销售武器的“性质”和“数量”解释说，这包括“数字的”、“财政的”与“科技的”因素在内。后来，美国国务院又书面解释说，“通货膨胀的因素”也将考虑在内。中国外交部发言人在关于公报的声明中则表示：公报上所说的“经过一段时间最后解决这个问题”，“其含义当然是指美国售台武器经过一段时间必须完全停止”。声明强调：“中国方面在公报中提及关于争取和平统一祖国的大政方针，是为了进一步表明我国政府和人民争取和平解决台湾问题的诚意，在这个纯属中国内政的问题上，不允许有任何曲解或外来干涉。”“本公报是以两国《建交公报》的原则和国际关系基本准则为依据的，与美国单方面制定的《与台湾关系法》毫无关系。”[12]可见，公报刚刚达成，中美双方就对公报有不同的解读。无独有偶，里根总统本来是不愿意达成这样一份公报的。公报发表之后，他口授了一份备忘录，其中说，只要中国大陆与台湾之间的军事力量的平衡能得到维持，美国就将限制其对台军售；如果中国将其军事力量升级，美国也将帮助台湾使之与这种改善相匹配。[13]这样，里根实际上就把刚刚达成的协议的实质性内容掏空了。此外，1982年10月16日，里根总统在回答部分共和党议员候选人关于美台关系的问题时，把中国和平解决台湾问题作为美国减少乃至最后停止向台湾出售武器的先决条件。他一方面表示美国将“诚恳地和真心实意地尽我们的最大努力来改善同大陆上的中华人民共和国的关系”，同时又强调美国对台湾的政策“没有改变”，“我们的台湾朋友将继续得到他们为自卫所需要的一切”。[14]美国政府人士上述种种歪曲中美“八·一七公报”的言论与《维也纳条约法公约》的规定是严重相悖的。根据《维也纳条约法公约》第三十一条第一款的规定：条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。而美国政府和人士的上述言论不但不是善意解释，而且还是恶意歪曲的解释，从而严重违反了《维也纳条约法公约》的规定，其目的就是要逃避“八·一七公报”对其规定的义务。

(二)严重侵犯了中国的国家主权

国家主权，或称国际法上的主权，是指国家独立自主地处理其对内对外事务的权力。[15]（P38）国家主权是国家的本质属性。《联合国宪章》与和平共处五项原则都将国家主权原则置于国际法基本原则这样一个极其重要的位置。此外，根据1970年《国际法原则宣言》的解释：国家主权包括“每一国均有责任充分并一秉诚意履行其国际义务，并与其他国家和平相处”。而美国对台军售显然严重违反了中美“八·一七公报”规定的条约义务，即严重违反了国家主权原则。
进一步而言，国家主权包括对内最高权和对外独立权两个方面。根据对内最高权，国家具有对领土内的一切人、物和事件享有排他的最高统治权。台湾是中国的一个地方，这既是一个举世公知的事实，又是完全符合国际法法理的。因此，只有中国政府才能够决定台湾的军事设施配置和国防安全。而美国政府未经中国政府的允许，擅自向中国的一个地方——台湾出售武器，显然是侵犯了中国的对内最高权，损害了中国的核心利益，即严重侵犯了中国的国家主权。更何况美国政府不顾中国政府的再三反对，多次且日益增加对台军售。另一方面，根据对外独立权，国家有权独立自主地处理其内部和外部事务，并排除任何外来的侵犯和干涉。而美国对台军售，无疑严重干涉了中国政府独立自主处理内部事务的权利，且在国际社会凸显台湾的政治地位，给他国产生“一中一台”的印象，这些都是美国对台军售侵犯中国对外独立权暨国家主权的重要表现。
再进一步而言，国家主权包括经济主权、司法主权、外交主权、国防安全主权等等。根据外交主权，只有中国政府可以决定中国地方政府的对外政治经济和军事交往的事务，而美国政府直接与中国的地方政府进行军事交往和从事军事商业活动，这显然严重侵犯了中国的外交主权；而根据国防安全主权，只有中国政府有权决定地方的军事设施配置和国防安全。而美国政府越俎代庖，向台湾出售武器并帮助台湾巩固“国防”，这无疑严重侵犯了中国的国防安全主权。

(三)严重违反了不干涉内政原则

不干涉内政原则，是指国家在国际关系上不得以任何借口、以任何方式介入别国的内部事务，不得将自己的立场、意志或者社会制度强加于别国。[16]（P55）不干涉内政原则是现代国际法的一项基本原则，这是国际法理论和国际实践所不能否认的。[17]（P189）1945年的《联合国宪章》就将不干涉内政原则作为其基本原则之一。 “内政”是指纯属于国内管辖，而与国际法无关的事项。诸如灭绝种族、大规模侵犯人权都不能被定义为纯属于国内管辖的事项，但是台湾问题毫无疑问属于中国的内政。因为，台湾是中国的一部分，台湾当局是中国的地方当局。台湾的防务军备建设只能由中国政府提供和完成。而美国以所谓的“维护台海稳定、保护台湾”为借口，对中国的地方当局出售武器以增强其抵御政府的能力，这显然已经远远超出了中国政府许可的范围，从而严重违反了不干涉内政的国际法基本原则，更是构成严重违反《联合国宪章》的行为。
退一万步而言，即使美国承认台湾具有国际法上交战团体的地位，美国也没有权利向台湾出售武器。迄今，美国没有明示承认台湾的交战团体的国际法地位。检测定美国默示承认了台湾具有某种交战团体的地位，那么美国也应该承担其中立的义务，因为承认交战状态的主要效果之一就是使得被承认的团体

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取得战时交战一方的地位，具有战争法上的权利义务；承认国则处于中立的地位，可以主张中立国应有的权利，也要遵守中立义务。[17]（P136）而美国对台军售显然严重违反了中立义务，从而也严重干涉了中国的内政。 最后需要指出的是，由于美国对台军售是事关中国主权和领土完整，关系到国家核心利益和民族命运的重大问题，美国对台军售行为制造了中美两军甚至两国的敌对气氛，给中美两国关系的发展蒙上浓重的阴影，对于中美两国关系的发展危害无穷。

三、基于国际法的应对策略

中国应该积极寻求国际法上的应对策略，以便更好地回击美国的违法行径。

(一)国内层面的应对措施

从中国国内层面来说，中国政府本身要公开明确表示“八·一七公报”是条约，并且大力加强我国各界对“八·一七公报”条约法律性质的认识。目前中国政府不仅未在公开场合明确指出“八·一七公报”是条约，而只是一再强调“八·一七公报”是处理中美两国关系的准则，这实际上在一定程度上导致了该公报的法律性质在中国国内处于模糊的状态。这也容易被美国抓住漏洞，促使“八·一七公报”滑入两国政治声明的轨道，从而为美国违反公报创造条件。特别是《中华人民共和国条约集》未将1982年的“八·一七公报”收入其中。《中华人民共和国条约集》一直是由编辑的、按照年度方式连续出版的、系统刊载自1949年以来中华人民共和国缔结条约文件的唯一出版物，具有高度的权威性。《中华人民共和国缔结条约程序法》第16条明确规定：“中华人民共和国缔结的条约和协定由外交部编入《中华人民共和国条约集》。”《中华人民共和国条约集》开宗明义地表示：“该条约集所收入的是条约和条约性质的文件。”因此，笔者建议如下：第一，中国政府以后应该在公开场合明确表示“八·一七公报”是条约；第二，《中华人民共和国条约集》应该将1982年的“八·一七公报”补录其中；第三，中国政府应该加强国内的宣传，提高国民对“八·一七公报”的条约法律性质和内容的认识。

(二)国际层面的应对措施

从国际层面来说，中国应当做到：第一，根据《联合国宪章》的规定，将“八·一七公报”提交联合国秘书处登记，以便在联合国各机关中援引之，从而增强“八·一七公报”的权威性。《联合国宪章》第102条规定：本宪章发生效力后，联合国任何会员国所缔结之一切条约及国际协定应尽速在秘书处登记，并由秘书处公布之；当事国对于未经依本条第一项规定登记之条约或国际协定，不得向联合国任何机关援引之。但是迄今为止，中国没有向联合国秘书处提出登记申请，也没有和美国协商要将“八·一七公报”向联合国秘书处申请登记，这些做法确实比较消极。笔者建议，不管美国同不同意，中国都可以将“八·一七公报”提交联合国秘书处登记，以便以后在联合国各机关中广泛援引该公报，从而增强“八·一七公报”的权威性。因为，根据《联合国宪章》第102条，登记双边条约是国家的义务，如果一国要登记而另一国不愿意登记的话，不妨碍一国单方面去登记。对于不登记国来说，那是违反国际法的行为，要承担不利后果。第二，中方可要求美方就“八·一七公报”的争议内容在条约法框架下进行谈判并达成一致解释。由于中美两国对“八·一七公报”的内容有着不同的解读，非常不利于“八·一七公报”的执行。因此，中国可要求美国就“八·一七公报”的争议内容根据《维也纳条约法公约》第三十一条第一款的规定，做出符合条约上下文的善意解释，并达成一致，从而有利于“八·一七公报”的执行。第三，如果中美谈判后仍无法就“八·一七公报”的解释达成一致，则中国可以考虑提交国际常设仲裁法院或者国际法院等法律方法解决争议。不论是选择国际常设仲裁法院还是选择国际法院，根据国际法的一般规则——“当事国不能以其国内法与国际法有抵触，也不能以其国内法有无这个规定为理由为其违反国际法的行为辩护”[18]（P37），因此美国以其国内法——《与台湾关系法》为依据逃避国际条约对其规定的义务，在国际仲裁或者国际法院审判中是完全不能成立。国际仲裁方式的选择，以中美两国自愿为前提，如果中美两国达不成仲裁协议，则中国可以考虑向国际法院提起诉讼的方式。美国于1946年发表接受国际法院任意强制管辖权的声明，从而成为国际法院任意强制管辖权的接受国。对于条约的解释（即“八·一七公报”的解释问题）本身就属于国际法院任意强制管辖权的范畴，也就是说，美国应该受到国际法院的管辖。特别是在1986年“美国侵犯尼加拉瓜的军事行动案”中，国际法院在美国强制抵制和反对的情况下，做出了对美国很不利的判决。该案有助于中国树立信心。最后，中国可以考虑采取反制措施，向某些与美国有着特殊关系的国家（如伊朗、朝鲜、叙利亚等国）出售武器或者加大出售武器的力度。反制措施是指国际不法行为的受害国针对非法行为者采取的或做出的报复性措施，其目的在于促使国际不法行为的责任国履行其义务。尽管这种反制措施可能会违反一国原来所承担的国际义务，但是并不构成国际不法行为，也不用承担国家责任。当然，反制措施是中国采取的极端措施，一旦美国恢复履行义务，反制措施就应当停止。
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An Analysis on U.S. Arms Sales to Taiwan and the Countermeasures
in Terms of the International Law
GU Yi， WANG Yong
（International Institute， East China University of Political Science and Law， Shanghai， 200042， China）
Abstract：Since China and the United States he established formal diplomatic relations for 33 years， the U.S. government always breaches its commitment to the “August 17 Communiqué”， and continues to sell weapons to Taiwan increasingly. This paper makes an analysis on the

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acts of U.S. arms sales to Taiwan considering the International Law in three aspects. First， U.S.′s acts of selling weapons to Taiwan seriously violate the basic principles of the International Treaties Law. Second， the acts seriously violate China′s national sovereignty. Third， the acts seriously violate the basic principles of non-interference in internal affairs of the International Law. On this basis， China should actively seek countermeasures of the International Law from the domestic and international levels， so as to urge the U.S. to stop arms sales to Taiwan and to promote the benign development of Sino-US relations.
Keywords：arms sales to Taiwan； the International Law； “the Sino-U.S. Joint Communiqué”； countermeasures[3]