行政补偿理论基础与其宪法依据

摘要:文章首先阐述了行政补偿的基本概念与性质，并对行政补偿与行政赔偿作了相应的区别；其次，从合法财产不受侵犯和社会公共负担平等的原则，分析了行政补偿的理论基础；最后，结合法国、德国和我国宪法的相关条文规定，分析了行政补偿的宪法依据。
关键词:行政补偿理论基础宪法依据

一、行政补偿的概念及性质

行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。
对于如何界定行政补偿的性质的问题，目前学界大多从行政责任的角度来论及，将其与行政赔偿一起归入到行政责任的范畴，认为行政补偿是一种特殊的行政法责任。然而，行政补偿是由于行政主体的合法行为造成的相对人权益损失或者因相对人为社会公共利益而受到的损失所给予的补偿，他并不以行政违法或过错为条件。对于相对人因社会公益而受到的损失给予行政赔偿的，并不以侵害行为与损害结果之间存在因果关系为补偿的要件。由此可见，行政补偿的要件与行政责任应具备的违法、过错、侵权损害、因果关系等构成要件存在明显的不同。因此，行政补偿是一种具体行政行为，将其归入到行政行为的范畴更为合理。行政赔偿，是指行政主体及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯相对人的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。行政补偿与行政赔偿都是行政主体对相对人损失、损害给予的救济，其相同点主要有：行政补偿与行政赔偿的相同之处:（1）二者的行为主体都是行政机关，都是由行政机关的具体行政行为造成的；（2）二者都是行政机关在行使其行政职权的过程中造成的；（3）二者实际上都造成行政上的损害结果；（4）二者都是对所造成的损害结果给予的一定的弥补；（5）二者都属于公法的范畴，都由公法来进行调整。
但二者的区别也很明显：（1）前提不同。行政补偿是因合法的行政行为或相对认为社会公益而受到损失的补偿，其前提具有合法性、正当性；而行政赔偿是因行政违法或不当，使相对人受到损害所给予的赔偿，其前提具有违法性。（2）目的不同。行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权而对相对人损失的合理补偿；而行政赔偿则主要是为了对行政违法侵权行为进行惩戒。（3）性质不同。行政补偿是交换性的、替代性的，通过合法行政行为来实现，属于行政义务的范畴；而行政赔偿则是惩罚性的，基于违法行政行为这一前提，属于违法责任的范畴；（4）范围不同。行政赔偿的范围小于行政补偿的范围。行政赔偿受《国家赔偿法》的限制，国家并非对所有的行政侵权行为都承担赔偿责任，例如，对国防外交等国家行为，一般认为实行国家豁免，国家对给公民、法人或者其他组织其造成的损害不承担赔偿责任。行政补偿的原因行为除了合法性这一限制之外，没有其他的限制。

二、行政补偿的理论基础

一般认为，行政补偿制度的理论基础主要建立在以下两大基本原则之上：

(一)合法财产不受侵犯的原则

自近代以来，启蒙思想家对财产权的重要性给予很高的评价，认为财产权是人类社会发展的动力，财产得到了保护，自由、社会秩序以及其他一切基本价值才能得到保障。英国著名法学家布莱克斯顿在《英国法释义》中写道："最重要的事，法律不允许对私有财产进行哪怕是最微不足道的侵犯，即使为了整个社会的普遍利益，也决不允许。"在一个将公共利益或国家利益视为绝对价值而无视个人财产价值的国家是不可能建立行政补偿制度的。国家不是神的造物，国家是一种社会契约。国家的产生是个人利益让渡的结果，国家存在的基本理由就是要保障个人自由和财产权利不受侵害，不论这种侵害是非法的还是合法的。如果公共权力机关在实施其职能的过程中侵害了个人或者组织的合法财产以及合法权益，就违背了国家的宗旨，国家当然应承担行政补偿或行政赔偿的责任。

(二)社会公共负担平等的原则

公民既然是公共权力的实际享有者，也应当是社会公共负担的承担者。根据平等观念，这种公共负担也应当是平等的。就行政补偿而言，当政府机关及其工作人员在公务活动中损害了公民的合法合法财产和权益，给公民造成了特定的损失的时候，如果国家与政府不予补偿而由受侵害的公民个人负担，这种结果同法律面前人人平等原则和公平正义的信念是格格不入的。国家既然是公共权力的执行者，是为公共利益怎么写作的，公民共同享有国家活动所带来的优惠和利益，那么，由于公共权力的行使致使某些公民私人财产和权益发生损害时，也应当由国家代表全体公民共同负担补偿和赔偿责任。

三、行政补偿的宪法依据

世界上绝大多数国家的宪法对私有财产权的保护大多经历了从绝对保护到相对保护的演变过程，现代国家在肯定公民基本权利的存在及价值的同时，大多同时规定了对基本权利的限制。征收或征用权作为公权力所具有的内涵为世界各国宪法所认可。[3]法国1789年《人权宣言》宣布："财产权是神圣不可侵犯的权力，除非法律认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得手剥夺。"自法国《人权宣言》以来，世界各国大都在宪法中规定了政府的征收补偿责任。《联邦德国基本法》第14条第3项规定："征收惟有因公共福祉所需方得为之。征收之补偿，以公平的衡量公共及参与人利益后，决定之。关于征收额度制争论，由普通法院审理之"。这项规定允许直接以法律为公益征收，但同时规定关于征收的法律本身必须包含补偿的规定。学者将之称之为"一揽子条款"。首先，这一条款

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具有保护公民权利的功能，使公民财产权在被征收时，根据此规定而获得补偿，从而使财产权的存续性之保障转化为财产权价值之保障。其二，这一条款具有警示立法者之功能，使其在制定有征收属性并可能侵犯公民财产权的法律时，明白侵权者有由行政机关履行补偿义务的存在。其三，这一条款还具有权限划分的功能，用以确定立法机关的立法权和预算权，使立法者得以排除执法机关的独立补偿决定权。
虽然现代国家宪法几乎都赋予政府强制征用公民私人合法财产的权力，但政府行使这项权力必须满足一定的条件：第一，征收或征用的目的是基于公共利益的需要；第二，征收或征用的主体是国家。行政主体的征收或征用权来源于法律的授权，代表国家履行行政职能；第三，征收或征用要给予被征用人公平补偿。征收或征用是以宪法保障公民私有财产权这种基本权利的存在为前提对公民私有财产权的一种限制。因此，从法治的要求出发，当国家要求某公民出让某项私有财产和合法权益而使国家和社会受益时，国家（即政府）应当以保障出让人合法权益为前提，对财产的征用给予公平补偿。此外，行政主体（政府）的行政征收或者行政征用的权力还来源于宪法对公民私有财产权的保护和范围勘定。《宪法》第13条规定："公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。"由此可见，宪法对私有财产权的保护和范围勘定，开辟了公民私人自治领域，勘定了政府公权力的范围，也确立了行政补偿的宪法依据。
参考文献：
林准：《外国国家赔偿制度》，人民法院出版社1992年版，第23页。
魏建良：《我国行政补偿法律制度的现状及其完善》，载于《浙江学刊》2001年第4期，第144页。
[3]胡建淼：《十国行政法》，中国政法大学出版社1993年版，第48页。
作者简介：曾仁平，男，1970年生，湖南省湘乡市人民法院办公室主任。