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内容摘要房地产行业的持续健康发展事关国计民生，政府对房地产的调控必不可少。从上海市房地产业的实践经验看，为使房地产调控更为有效，宜确立政策调控的新思路：地方政府可根据当地实情，在国家基础政策的指导下，因地制宜地积极创新政策工具，制定符合实际的调控数量指标，并根据地方房地产市场发展状况相机抉择，适时适度进行房地产市场调控。
关键词房地产市场 宏观调控 区域细分 持续健康发展 相机抉择
作者华伟，华东师范大学东方房地产学院常务副院长、教授、博士；沈宁燕，华东师范大学商学院研究生。（上海：200062）
房地产行业的持续健康发展事关整个国民经济运行，对房地产市场的有效调控尤为重要。近十年里，针对住房结构供应不合理、房价上涨过快、土地资源稀缺等问题，我国房地产市场调控政策轮番出台，在一定程度上产生了积极影响，但成效并不明显。房地产具有很强的区域属性，政府调控目标的实现依赖于地方政府的有力执行以及政策对于地方的适用性。调控政策要在地方得到贯彻落实，和地方必须全力配合。由于出台的房地产宏观调控政策是面向全国范围、根据整体形势来制订的，而我国各地区、各城市的经济发展水平以及房地产市场发展状况存在很大差异，某些宏观政策可能并不适合某个地区、某个城市房地产市场的特殊情况。因此，在房地产调控中，应赋予地方更多的自主权。
基于以上思考，笔者提出房地产调控的新思路：在调控政策体系中，政府应主要负责定位房地产行业的总体发展目标，制定指导方针和基础性政策。地方政府则应根据当地的实际情况，在国家基础政策的指导下创新政策工具，制定适合当地的数量指标，并根据当地市场发展状况相机抉择，适时适度进行调控。
1.房地产业的经济增长调控目标。房地产业作为国民经济的支柱产业，在国民经济发展中具有先导和基础作用，政府有必要继续通过政策调控来维护房地产行业的支柱产业地位，发挥其对相关产业部门应有的带动作用。
2.房地产业的经济结构调控目标。在肯定房地产行业支柱产业地位的同时，防止过度依赖房地产业而忽视其他产业的培育和发展，注意保持房地产业与国民经济其他产业部门发展的平衡关系，防止房地产业脱离经济发展的实际水平而畸形发展。
3.房地产业的社会稳定调控目标。政府要制定政策促进房地产市场住房供应结构的调整，使商品住房和保障住房保持合理的比例。着力加快保障性住房建设，增加保障性住房的供应。增加普通商品住房的有效供给，适当增加中低价位、中小套型普通商品住房和公共租赁房用地供应。要把住房控制在社会购写力的合理承受范围之内：（1）严格查处土地闲置及炒地行为，土地闲置两年后必须无偿收回。对存在捂盘惜售、土地闲置等违法违规行为的房地产开发企业，限制其新购置土地，暂停批准其上市、再融资和重大资产重组，商业银行不得为其发放新开发项目贷款。（2）通过利率、首付款比例、贷款年限、多套住房停止贷款等手段，继续实行差别化信贷政策，支持自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房，严格限制炒房行为。
以上几点作为国家的基础性政策，是整个房地产行业发展的方向指南，地方政府制定的地方政策必须遵循基础政策的调控目标。
所谓分级限购，是指限制投资者在不同住宅产品上的购写行为，通过不同层次的划分，分别限制国外投资需求、国内非本地投资需求、本地投资需求。对住宅商品房单价超过一定水平（比如5万元/平方米）的高档商品住宅，由于这部分住宅产品本身的投资属性很强，可对所有的投资需求完全放开，即对境外投资机构或个人投资者、国内本地和非本地的投资者完全放开，以满足这部分投资者单纯的投资需求。单价介于3～5万元/平方米之间的属于中高档住宅，具有一定的投资属性，但又不完全是投资品，因此，可仅对国内非本地投资需求者开放，对国外需求者实行限制。住宅商品房单价在3万元/平方米以下的普通价位住宅，这部分产品仅对本地和非本地首次购房者及改善型购房者开放，满足他们的正常居住需求。
目前，正大力推进住房保障建设，完善住房保障政策。在此过程中，人们普遍关注到的现实难题是资金的筹集问题。我们建议从地方政府的土地出让收入中拿出一定比例的资金，例如2%的资金量，用来建立保障房地产开发和消费的政府担保平台，专款专项用于支持住房保障建设与消费；其中，1%用以组建的保障房开发担保平台，1%用以组建地方的保障房消费支撑平台。[3 ]前者主要是为住房保障的供给面提供支撑，为全国参与保障房建设的开发商在向银行申请贷款时提供综合担保。通过这种市场化而非行政干预的方式，为住房保障建设提供一个国家层面的机构担保，降低商业银行发放住房保障开发贷款的风险，增加商业银行对保障房开发商的贷款意愿，提供更优惠的贷款利率、更优厚的贷款条件，为保障房的大规模开发创造条件。相应地，后者主要是为住房保障的需求面提供支撑：一是专门为购写保障房的中低收入家庭提供住房贷款的政府担保，提供更低的首付比例、更优惠的贷款利率、更长的还款期限。二是对中低收入家庭公积金贷款进行贴息以及对中低收入租房者进行租金补贴，从而起到鼓励住房消费的作用。
在住房保障资金的筹措与运用上，可以尝试以下思路：由上海市政府发行住房保障建设债券，吸纳社会闲散资金用于住房保障建设，采取逐年支付利息、到期偿还本金的方式延滞住房保障建设资金的支付节点。同时，在上海市政府的土地出让收入中拿出一定比例的资金，专门用于组建保障房的开发担保平台和消费支撑平台。这两个平台分别为保障房的开发商和消费者提供贷款担保，提高二者的资信水平，从而促进住房保障建设与消费。住房建设与消费能够
上海市政府需要加速保障房模式由售向租的转型，加速建立以租赁模式为主的住房保障体系，逐步加大公租房建设力度，同时加大公租房租金的补贴力度。
同时，上海地方政府应致力于体现自身特色，发展差异化住宅政策，根据市场状况适时调节。在房地产市场过热时，严格实行分级限购，逐级提高购房门槛，参照市场火爆程度设置不同级别的限制；反之，在房地产市场陷入衰退时，可适当满足高档商品住宅的投资需求，促进房地产市场回暖，最终促成住宅市场与非住宅市场的双调节体系——非住宅市场为住宅市场提供配套保障，住宅市场带动非住宅市场的供应需求，实现两大市场的共同发展。
改变房地产市场走向并非一蹴而就之事。如果房地产宏观调控政策没有地方区域市场细分的概念，“胡子眉毛一把抓”，则房地产宏观调控目标注定会落空。因此，基于地方实际需求分类，针对不同的需求设计相应的政策工具，地方政府再根据市场运行状况相机选用十分重要。依此操作，就可避免调控政策过于笼统而产生“一刀切”的不良后果，增强调控政策的针对性和有效性。
参考文献：
王春华.如何寻找我国房地产调控的平衡点.中国房地产金融，2011（12）.
刘榕.房地产业生态创新发展研究.企业经济，2010.11.
[3]华伟、汪歆沁.求解住房保障资金难题.探索与争鸣，2011（10）.
编辑 李 梅
关键词房地产市场 宏观调控 区域细分 持续健康发展 相机抉择
作者华伟，华东师范大学东方房地产学院常务副院长、教授、博士；沈宁燕，华东师范大学商学院研究生。（上海：200062）
房地产行业的持续健康发展事关整个国民经济运行，对房地产市场的有效调控尤为重要。近十年里，针对住房结构供应不合理、房价上涨过快、土地资源稀缺等问题，我国房地产市场调控政策轮番出台，在一定程度上产生了积极影响，但成效并不明显。房地产具有很强的区域属性，政府调控目标的实现依赖于地方政府的有力执行以及政策对于地方的适用性。调控政策要在地方得到贯彻落实，和地方必须全力配合。由于出台的房地产宏观调控政策是面向全国范围、根据整体形势来制订的，而我国各地区、各城市的经济发展水平以及房地产市场发展状况存在很大差异，某些宏观政策可能并不适合某个地区、某个城市房地产市场的特殊情况。因此，在房地产调控中，应赋予地方更多的自主权。
基于以上思考，笔者提出房地产调控的新思路：在调控政策体系中，政府应主要负责定位房地产行业的总体发展目标，制定指导方针和基础性政策。地方政府则应根据当地的实际情况，在国家基础政策的指导下创新政策工具，制定适合当地的数量指标，并根据当地市场发展状况相机抉择，适时适度进行调控。
一、国家基础政策目标不可动摇
在肯定房地产行业在国民经济处于支柱产业地位的基础上，保证房地产业持续健康发展是房地产调控政策的根本目标。根据房地产业与国民经济其他产业部门和社会发展的关系，可以将这一个根本目标进一步分解为三个子目标：经济增长目标、经济结构目标和社会稳定目标。[1 ]在这些目标的指引下，政府制定了一些方向性、基础性的政策，这些国家基础政策目标不可动摇。1.房地产业的经济增长调控目标。房地产业作为国民经济的支柱产业，在国民经济发展中具有先导和基础作用，政府有必要继续通过政策调控来维护房地产行业的支柱产业地位，发挥其对相关产业部门应有的带动作用。
2.房地产业的经济结构调控目标。在肯定房地产行业支柱产业地位的同时，防止过度依赖房地产业而忽视其他产业的培育和发展，注意保持房地产业与国民经济其他产业部门发展的平衡关系，防止房地产业脱离经济发展的实际水平而畸形发展。
3.房地产业的社会稳定调控目标。政府要制定政策促进房地产市场住房供应结构的调整，使商品住房和保障住房保持合理的比例。着力加快保障性住房建设，增加保障性住房的供应。增加普通商品住房的有效供给，适当增加中低价位、中小套型普通商品住房和公共租赁房用地供应。要把住房控制在社会购写力的合理承受范围之内：（1）严格查处土地闲置及炒地行为，土地闲置两年后必须无偿收回。对存在捂盘惜售、土地闲置等违法违规行为的房地产开发企业，限制其新购置土地，暂停批准其上市、再融资和重大资产重组，商业银行不得为其发放新开发项目贷款。（2）通过利率、首付款比例、贷款年限、多套住房停止贷款等手段，继续实行差别化信贷政策，支持自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房，严格限制炒房行为。
以上几点作为国家的基础性政策，是整个房地产行业发展的方向指南，地方政府制定的地方政策必须遵循基础政策的调控目标。
二、地方的特色政策自主创新
由于各地房地产行业发展水平存在很大差异，的基础政策涵盖不了方方面面，地方政府应根据自身需要积极创新调控政策工具。[2 ]以上海市为例，作为全国经济发展水平最高的国际性大都市，其房地产行业具有不同于普通城市的特点。例如，外来需求（国内非本地需求和国外需求）旺盛；繁华的商业带来高于全国平均水平的商业地产发展水平；投资投机性购房动机盛行；住房保障工作任务量过大等。针对这些特有的地方发展状况，上海市政府可以有针对性地进行一些符合地方特色的政策设计和创新。(一)实行分级限购，疏导投资需求
外来需求旺盛使上海房地产远高于国内其他城市，过高的房价是上海市普通居民的不可承受之重。上海市政府可以通过“分级限购”的形式引导投资需求，使摘自：毕业论文格式范文www.udooo.com
部分投资需求由普通价位住宅向高端住宅产品转移，降低普通价位住宅领域内的投资需求；从而，在满足住房刚需者正常自住需求的同时，切实有效地保障地方财力的提升。所谓分级限购，是指限制投资者在不同住宅产品上的购写行为，通过不同层次的划分，分别限制国外投资需求、国内非本地投资需求、本地投资需求。对住宅商品房单价超过一定水平（比如5万元/平方米）的高档商品住宅，由于这部分住宅产品本身的投资属性很强，可对所有的投资需求完全放开，即对境外投资机构或个人投资者、国内本地和非本地的投资者完全放开，以满足这部分投资者单纯的投资需求。单价介于3～5万元/平方米之间的属于中高档住宅，具有一定的投资属性，但又不完全是投资品，因此，可仅对国内非本地投资需求者开放，对国外需求者实行限制。住宅商品房单价在3万元/平方米以下的普通价位住宅，这部分产品仅对本地和非本地首次购房者及改善型购房者开放，满足他们的正常居住需求。
(二)培育发展机构投资者及房地产投资信托基金，促进非住宅市场发展
长期以来，国家对房地产市场的调控多针对住宅市场，对于非住宅市场的政策关注点相对缺乏。上海作为经济处在全国领先水平的国际大都市，非住宅房地产商品的价值无可厚非的。不同于全国情况，上海应重点考虑非住宅的城市价值。在政府出台的政策与战略要求下，上海可自行制定非住宅市场的相关政策。积极引导机构投资者进入酒店、写字楼、零售商业中心等收益性物业领域的投资，在土地政策、金融政策、税收政策等方面给予非住宅项目一定优惠，促进其发展成熟。这样有助于解决当前投资者将资本单一地投入住宅商品房的问题，实现房地产投资需求结构的平衡。在切实有效地分流投资需求的同时，尤其要加速引导个体投资需求向机构投资需求的转变。上海除了发展壮大机构投资者，还要大力推进房地产金融创新，加速发展房地产投资信托基金。通过把个人投资者手中的闲钱转化为规模巨大、专业运营的房地产投资信托基金，把大量的个人资金从住宅领域转移到非住宅领域，缓解住宅领域的投资需求，促进非住宅领域的发展。(三)限制房地产短期转让，抑制投机需求
上海房地产市场投机盛行，导致房价畸高，产生泡沫化倾向，危害行业发展。上海市政府应严厉打击并抑制住房投机需求。针对投机需求短线操作的特征，政府可以制定政策限制新购房地产短期内转让，打击短期炒房行为。在转手交易期限上，可规定购房后若干年内实行差别化转卖政策、禁止期房转让等。在税收政策方面，政府可以通过加征房产流通税来提高短期内转让房地产的成本，让短期投资者无利可图，从而达到抑制投机需求的目的。(四)住房保障创新融资手段，转化保障模式
上海房价水平高、外来人口多、居民贫富差距大，这些特点使得上海的住房保障任务尤为艰巨。为了满足广大中低收入者住房保障的需要，首先要更快地建设充足的保障性住房，当务之急是筹措更多的住房保障建设资金，创新住房保障筹资渠道。其次要考虑住房保障资源的优化配置，促进住房保障模式由售向租转化。目前，正大力推进住房保障建设，完善住房保障政策。在此过程中，人们普遍关注到的现实难题是资金的筹集问题。我们建议从地方政府的土地出让收入中拿出一定比例的资金，例如2%的资金量，用来建立保障房地产开发和消费的政府担保平台，专款专项用于支持住房保障建设与消费；其中，1%用以组建的保障房开发担保平台，1%用以组建地方的保障房消费支撑平台。[3 ]前者主要是为住房保障的供给面提供支撑，为全国参与保障房建设的开发商在向银行申请贷款时提供综合担保。通过这种市场化而非行政干预的方式，为住房保障建设提供一个国家层面的机构担保，降低商业银行发放住房保障开发贷款的风险，增加商业银行对保障房开发商的贷款意愿，提供更优惠的贷款利率、更优厚的贷款条件，为保障房的大规模开发创造条件。相应地，后者主要是为住房保障的需求面提供支撑：一是专门为购写保障房的中低收入家庭提供住房贷款的政府担保，提供更低的首付比例、更优惠的贷款利率、更长的还款期限。二是对中低收入家庭公积金贷款进行贴息以及对中低收入租房者进行租金补贴，从而起到鼓励住房消费的作用。
在住房保障资金的筹措与运用上，可以尝试以下思路：由上海市政府发行住房保障建设债券，吸纳社会闲散资金用于住房保障建设，采取逐年支付利息、到期偿还本金的方式延滞住房保障建设资金的支付节点。同时，在上海市政府的土地出让收入中拿出一定比例的资金，专门用于组建保障房的开发担保平台和消费支撑平台。这两个平台分别为保障房的开发商和消费者提供贷款担保，提高二者的资信水平，从而促进住房保障建设与消费。住房建设与消费能够
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带动建材装修家具家电等一系列行业的发展，为上海市政府带来可观的增量税收，这些新增税收则可作为住房保障建设债券的本金偿还。(五)加速保障房模式由售向租的转型
出于土地资源的稀缺性以及住房保障需求的长期性和持续性考虑，住房保障模式需要经历从以售为主向租售并举再向租多售少的模式逐步转化的过程，最终落脚于以租为主。因为，相对于出售模式而言，租赁模式虽然前期资金沉淀较大，但最有利于资源的调整和优化配置。为了快速回笼资金，以往的保障房往往采取出售的模式。随着政府资金累积量的不断增加，没有必要再采取出售的模式，因为政府需要源源不断地开发新的保障房，土地资源的稀缺性将最终制约这一模式，对于土地资源尤为宝贵和住房保障任务量尤为巨大的上海更是如此。租赁模式虽然前期资金沉淀较大，但是在承租者准入和退出机制的作用下（随着家庭经济状况和绝对贫困人口群体的变化，不再符合条件的人群及时退出，换之以新的符合租住标准的人群流入），保障房源的后续开发压力将大大减小，从而不用无休止地占用宝贵的土地资源。上海市政府需要加速保障房模式由售向租的转型，加速建立以租赁模式为主的住房保障体系，逐步加大公租房建设力度，同时加大公租房租金的补贴力度。
三、地方政府调控政策工具的相机抉择
国家的基础政策和地方的特色政策共同构成地方房地产市场调控的基本政策工具。地方政府在遵循宏观调控目标的基础上，应根据本地房地产市场的发展状况自行选择相应的政策工具及其搭配组合，制定相应的数量指标。也就是说，根据本地房地产市场的冷热状况，启用哪几种调控政策工具以及调控政策的力度，都可由地方政府在与房地产调控基调保持高度一致的基础上，适时而定、相机抉择。比如，当地方房地产市场低迷时，选择松投资、松投机、松自住需求的政策工具组合；在房地产相关税收的税率等数量指标上，自行把握尺度以刺激当地房地产市场的发展。像上海市政府就可以根据全国的发展战略要求，判断本地市场的健康状况，借助针对性的组合调整以及强有力的特色政策支撑，使上海房地产行业处在持续健康的发展道路上。(一)住宅政策与非住宅政策的搭配
前已述及，上海的商业商务等非住宅价值远远领先于全国平均水平，非住宅市场的健康与否对于上海市房地产市场的发展有着举足轻重的影响，这就要求上海市政府更加注重非住宅政策的创新与运用。在政府出台的政策与战略要求下，上海地方政府可根据需要出台更多的非住宅政策，促进非住宅市场的发展。例如，对于符合国家产业政策与上海城市总体规划要求、适应发展需要的商业建设项目，加大政策、资金、人力等相关方面的支持。在经济与市场发展向好时，除了保障住宅市场的供应，还应加强商业与周边配套的建设，加强特色产业的培育，给予文化产业、金融业、物流业等产业信贷、税收与土地资源方面的优惠，规范房地产投资信托基金等金融工具的发展，促进其对非住宅市场的资金支持。同时，上海地方政府应致力于体现自身特色，发展差异化住宅政策，根据市场状况适时调节。在房地产市场过热时，严格实行分级限购，逐级提高购房门槛，参照市场火爆程度设置不同级别的限制；反之，在房地产市场陷入衰退时，可适当满足高档商品住宅的投资需求，促进房地产市场回暖，最终促成住宅市场与非住宅市场的双调节体系——非住宅市场为住宅市场提供配套保障，住宅市场带动非住宅市场的供应需求，实现两大市场的共同发展。
(二)房地产市场与住房保障的搭配
房地产行业由房地产市场和住房保障构成，二者相互作用，对整个房地产行业产生影响。从全国来看，房地产市场仍占据当前的主流市场，重市场轻保障的局面将长期存在。上海应根据地方实际情况，自行调整房地产市场与住房保障的供应比例与幅度，构建两大市场组合调整的政策体系。倘若上海地方政府依据市场评价与判断体系，认定当前的市场处于过热、虚高的状态时，则政府的调控策略应以抑制需求为主，坚决打压投机需求，限制投资需求，适当收紧自住需求；同时，加大住房保障力度，分流部分市场需求，合理协调二者供应的量以及配比。相反，如果当前市场处于衰退、低迷的情形，则可参考政府制定的战略目标，实施适当放松投资投机需求、积极鼓励自住需求等组合调控政策，以刺激市场需求量的提升，促进市场的快速回暖。调控政策工具的搭配组合，将市场与保障作为政府调控的两大开关，不同类型需求则是其所属的小开关，可根据需要对各大小开关实施不等量、不同时的调整。如此一来，将形成不同力度与方向的调控政策效果，更有针对性地解决地方市场问题，实现区域市场的持续健康发展。改变房地产市场走向并非一蹴而就之事。如果房地产宏观调控政策没有地方区域市场细分的概念，“胡子眉毛一把抓”，则房地产宏观调控目标注定会落空。因此，基于地方实际需求分类，针对不同的需求设计相应的政策工具，地方政府再根据市场运行状况相机选用十分重要。依此操作，就可避免调控政策过于笼统而产生“一刀切”的不良后果，增强调控政策的针对性和有效性。
参考文献：
王春华.如何寻找我国房地产调控的平衡点.中国房地产金融，2011（12）.
刘榕.房地产业生态创新发展研究.企业经济，2010.11.
[3]华伟、汪歆沁.求解住房保障资金难题.探索与争鸣，2011（10）.
编辑 李 梅