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环境行政执法不力是导致我国环境公益得不到有效保障，甚至环境质量状况持续恶化的根本原因。唯有在环境行政执法体制之外建立起环境公益诉讼这一新的监督方式，才能平衡环境公益保护中污染企业与公众的参与力度和救济途径，以此督促环境行政执法远离“寻租”，并矫正政府与企业间的利益联系，最终达到提升环境行政效率、保护环境公益的法制目的。
【关键词】环境公益诉讼；环境行政；环境公益
1004—518X【2012】08—0153—06
从比较法的角度来看，少有法律对公共利益作出明确定义。因此，环境公共利益（即：环境公益）的界定存在着困境，表现在：一是从法律以外的视域来审视，无论是“公共”还是“利益”都存在着不确定性，这种不确定性的根本原因在于环境公共利益的抽象性。“公共”的不确定性主要表现在环境公益的利益主体是难以确定的——我们可以很容易地找到一个具体的私益受害主体，但一个具体案件中环境公益的受损主体范围却难以确定。“利益”的不确定性主要强调的是公众基于环境所享有的利益的内容极难确定——环境公共利益的内容多具有抽象性而难以具体化，且往往具有多面性使得法律很难周全地顾及。正是由于环境公共利益的不确定性、抽象性等特征的存在，我们界定公共利益的困境似乎从未被克服过。也正是由于环境公益的这些特性，导致当前以环境行政执法为主要手段的环境公益保护模式极易出现下文将要论述到的缺陷。笔者正是从对环境行政方式
在我国环境与资源法律规范已经较为完备的今天，环境污染与资源破坏仍然难以得到有效遏制，这不得不让人深思。也许，我们在面对环境问题而痛心疾首时，不应该过多地诟病环境与资源保护法的不完备，真正的问题可能出现在法的落实与实现环节。法律的生命力在于实施。环境与资源保护法律体系的形成，总体上解决了环境保护的有法可依的问题。在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更加突出、更加紧迫，这也是在环境保护中各方面反映比较强烈、存在的缺陷与不足较多的一个问题。正如一些学者所言：法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守；我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。
正如孟子所云，徒法不足以自行，需要通过行政的、经济的等方式将法律的规定加以实施，这也正是环境行政之所以存在的合理性与必要性原因。那么，环境行政能否使法律进行正常的运转并发挥应有的作用呢？这一问题的答案带有不确定性。因为，环境公益的行政执法人员并非绝缘于私人利益、部门利益而纯粹追求环境公共利益的“生态人”。一定意义上，他们也是甚至必然是追求私人利益、部门利益最大化的“经济人”。从岗位选择和执法积极性的调动方面，主要的影响因素就是薪酬的多少、社会地位的高低及职场升迁的可能性大小等。这样看来，环境行政人员的私人利益与公众的环境公共利益之间并没有密切关联。套用经济学的理论就是，环境行政执法部门和人员的部门利益、私人利益增益与通过执法带来的环境公共利益的增加及环境社会成本的降低之间没有必然联系。这就意味着，环境行政执法部门和人员不会在环境公共利益的增加和环境社会成本的降低之中获得收益；也不会在环境公共利益的减损和环境社会成本的升高之中受损。与此相反，环境行政部门、执法人员与企业的利益具有相关性，通过对企业违反环境与资源保护法的行为或者网开一面，或者“打折”处理，这些部门或人员不但不会从减少环境行政收益中受损，反而可能获得某种利益。在这种内在经济利益的驱使下，环境行政部门和执法人员往往会想方设法地追求自身利益的扩充与满足，从而易于受到被监管企业或人员的“操纵与控制”。一旦如此，作为回报，环境行政部门和执法人员则会选择对企业的违反环境与资源保护法的行为采取放任的态度。综上，好的法律未必能够有好的执法效果，这在我国已经屡见不鲜。因为环境行政部门和执法人员的自身利益与公众的环境公共利益之间缺乏关联性，导致了环境行政效率的低下，使得体现在环境与资源保护法律中的环境行政目标无法实现。
环境行政中的被管理者主要是企业，其寻租的主要行为方式就是：企业通过各种途径影响、操纵环境行政机构或人员，弱化甚至阻碍环境与资源法制的执行，最直接后果就是偏离环境行政的方向，阻碍环境行政目标的实现，以牺牲环境公共利益为代价，获得对企业自身有益的行政效果。环境行政的目的在于消除市场失灵，以维护环境公共利益，实现环境福利的最大化。由于寻租行为的存在，环境行政中的管理者在与被管理者（企业）交往时，不再是环境公共利益的代表。企业之所以千方百计地影响并操纵环境行政，根本原因在于利益——环境行政可以影响企业福利。例如，有效率的环境行政需要收集企业的环境信息。在环境行政过程中，相对于管理者而言，企业更加了解自身的相关环境信息，是信息获取的优势一方，而管理者对企业的相关信息（可能）知之不多或甚少，成为信息获取的劣势一方。在充分提供自己的环境信息将被管理者用于对企业适用较为严格的法律规定的预期下，利益权衡之后，企业往往选择虚报环境信息。有的行政机关甚至还帮助申请人弄虚作检测，进一步对上级机关虚报，这就是暗箱操作。企业还常常以强调自身的经济贡献的方式，积极影响或阻碍环境行政机关对更为严格的环境与资源法律的执行。更有甚者，一些企业还通过与环境行政执法人员进行私人接触的方式，对执法人员进行拉拢收写，甚至威逼利诱，目的就在于让环境行政的公共利益最大化目标丧失。
依笔者的理解，寻租是对环境行政管理在现实中有利于被管理者的一种阐述，是管理者的“私谋”或者是被管理者对环境行政的一种支配和操纵。寻租行为导致的环境行政执法的低效率才应该是我国环境状况不断恶化的首要障碍。那么，为什么会产生环境行政中的寻租行为？其原因就在于法律往往赋予环境行政机关和人员以宽泛的行政裁量权，但却缺乏有效的监督与问责。环境行政自由裁量权是相对于羁束裁量权而言的，是环境行政机关在环境法律规定范围内享有的选择权。环境行政自由裁量权具有选择性和任意性的特点，它是通过赋予环境行政机关、人员在一定范围内的选择余地来实现法律实施中的原则性和灵活性互动的。在我国目前正在实施的环境法律中，赋予环境行政机关自由裁量权的法律不在少数。以《大气污染防治法》为例，该法第47条规定，建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理的规定的要求，投入生产或者使用的，由环保部门责令停止生产或者使用，可以并处1万元以上10万元以下罚款；第48条规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处1万元以上10万元以下罚款；第59条规定，在国家规定的期限内，生产或者进口消耗臭氧层物质超过国务院有关行政主管部门核定配额的，由所在地省级环保部门处2万元以上20万元以下罚款；第60条规定，新建的所采煤炭属于高硫份、高灰分的煤矿，不按照国家有关规定建设配套的煤炭洗选设施的，可以处2万元以上20万元以下罚款。另外，该法第49、52、55、56条等法条也都规定了弹性极大的处罚性规定。上述法律在赋予环保部门宽泛的自由裁量权的同时，并没有对其进行限制、监督和问责性的规定，这就为环境行政中的寻租提供了可能。这是因为，自由裁量权允许环境行政机关和人员偏向被监管的企业；而且，即使环境行政部门或人员做出了有利于企业的行政执法决定，也不会因此而承担法律责任遭受。正因为如此，环境与资源保护法关于环境行政自由裁量权的规定易于被滥用，成为寻租者操纵与控制环境行政行为、获取法外利益的突破口。当然，我们可以通过制定相关文件对环境行政执法权限进行细化的方式来限制和规范自由裁量权的使用。但是，这也不能完全解决问题。且不说这些文件的效力等级较低、约束力不强等方面的问题；就是由较高层级的立法机构进行相关立法也难以解决因自由裁量权而带来的环境行政执法中的问题。原因是：一方面，“细化”需要短时间内动用大量的立法资源，这对于我国立法任务繁重的立法机关而言是有困难的，且立法技术的发展也具有阶段性，是否能够“细化”还有赖于人们的认识水平和法的表达能力的提高。另一方面，一定的自由裁量权的存在是必须的，僵化的法条毕竟难以与千差万别的实践情况一一对应；即使能够对应，也难以随着时间的推演而及时地跟进。环境行政执法者需要在面对不同实践情况时对法条的实施进行一定的裁量。因此，包括环境法在内的任何法律制度都无法在立法中完全消除和杜绝行政自由裁量权。这也就意味着，针对环境行政执法行为的“寻租”就不可能在其内部得到根本解决。
【关键词】环境公益诉讼；环境行政；环境公益
1004—518X【2012】08—0153—06
从比较法的角度来看，少有法律对公共利益作出明确定义。因此，环境公共利益（即：环境公益）的界定存在着困境，表现在：一是从法律以外的视域来审视，无论是“公共”还是“利益”都存在着不确定性，这种不确定性的根本原因在于环境公共利益的抽象性。“公共”的不确定性主要表现在环境公益的利益主体是难以确定的——我们可以很容易地找到一个具体的私益受害主体，但一个具体案件中环境公益的受损主体范围却难以确定。“利益”的不确定性主要强调的是公众基于环境所享有的利益的内容极难确定——环境公共利益的内容多具有抽象性而难以具体化，且往往具有多面性使得法律很难周全地顾及。正是由于环境公共利益的不确定性、抽象性等特征的存在，我们界定公共利益的困境似乎从未被克服过。也正是由于环境公益的这些特性，导致当前以环境行政执法为主要手段的环境公益保护模式极易出现下文将要论述到的缺陷。笔者正是从对环境行政方式
源于：论文发表网www.udooo.com
保护环境公益的缺陷分析中来论证环境公益诉讼制度的必要性。一、我国环境保护难有质的突破的原因并非“无法可依”
追溯历史，我国第一部环境保护法律诞生于1979年9月由第五屑全国人大常委会通过的《环境保护法（试行）》。此后，经过社会各界特别是立法部门30余年的努力，伴随着2011年中国特色社会主义法律体系的基本形成，我国环境法律体系也基本完备。据统计，截至目前，我国已经制定了30多部有关环境保护的法律，成为各法律部门中立法速度较快的领域之一，形成了以宪法中的环境与资源法律规范为核心，以环境保护基本法和环境与资源保护单行法为主干，以其他环境与资源法规、规章为补充的较为完善的环境与资源保护法律法规体系。但令人遗憾的是，我国的环境状况并没有因为环境与资源保护法的日趋完善而得到根本性的，至少是逐步好转的改善，环境污染和资源破坏反而有愈演愈烈之势，水污染物、固体废物仍然呈逐年增加的趋势。在我国环境与资源法律规范已经较为完备的今天，环境污染与资源破坏仍然难以得到有效遏制，这不得不让人深思。也许，我们在面对环境问题而痛心疾首时，不应该过多地诟病环境与资源保护法的不完备，真正的问题可能出现在法的落实与实现环节。法律的生命力在于实施。环境与资源保护法律体系的形成，总体上解决了环境保护的有法可依的问题。在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更加突出、更加紧迫，这也是在环境保护中各方面反映比较强烈、存在的缺陷与不足较多的一个问题。正如一些学者所言：法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守；我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。
正如孟子所云，徒法不足以自行，需要通过行政的、经济的等方式将法律的规定加以实施，这也正是环境行政之所以存在的合理性与必要性原因。那么，环境行政能否使法律进行正常的运转并发挥应有的作用呢？这一问题的答案带有不确定性。因为，环境公益的行政执法人员并非绝缘于私人利益、部门利益而纯粹追求环境公共利益的“生态人”。一定意义上，他们也是甚至必然是追求私人利益、部门利益最大化的“经济人”。从岗位选择和执法积极性的调动方面，主要的影响因素就是薪酬的多少、社会地位的高低及职场升迁的可能性大小等。这样看来，环境行政人员的私人利益与公众的环境公共利益之间并没有密切关联。套用经济学的理论就是，环境行政执法部门和人员的部门利益、私人利益增益与通过执法带来的环境公共利益的增加及环境社会成本的降低之间没有必然联系。这就意味着，环境行政执法部门和人员不会在环境公共利益的增加和环境社会成本的降低之中获得收益；也不会在环境公共利益的减损和环境社会成本的升高之中受损。与此相反，环境行政部门、执法人员与企业的利益具有相关性，通过对企业违反环境与资源保护法的行为或者网开一面，或者“打折”处理，这些部门或人员不但不会从减少环境行政收益中受损，反而可能获得某种利益。在这种内在经济利益的驱使下，环境行政部门和执法人员往往会想方设法地追求自身利益的扩充与满足，从而易于受到被监管企业或人员的“操纵与控制”。一旦如此，作为回报，环境行政部门和执法人员则会选择对企业的违反环境与资源保护法的行为采取放任的态度。综上，好的法律未必能够有好的执法效果，这在我国已经屡见不鲜。因为环境行政部门和执法人员的自身利益与公众的环境公共利益之间缺乏关联性，导致了环境行政效率的低下，使得体现在环境与资源保护法律中的环境行政目标无法实现。
二、“经济”保护必然削弱保护“环境”的行政效率
在我国，不仅仅环境保护是政府主导型的，经济发展也是政府主导型的；政府的组织、促进、引导赋予经济发展源源不断的动力。为了促进经济发展，首先由政府确立一个量化的经济发展目标，然后在行政隶属关系的作用下，这一目标逐级落实，量化、分解到各级政府和官员。各级政府负有不可推卸的发展一方经济的责任和职能。这就意味着，一方政府和官员的政绩与当地的经济发展（特别是数量上的增长）密不可分，或者说就是直接的决定因素，这是GDP指向下的结果。作为政府部门的环境行政部门和执法人员，必然履行或执行政府的职能，其执法行为不仅要保护环境公共利益，也应该有利于经济的发展，甚至于后者往往处于更加优先的受保护地位。环保部门在执法中将“经济”置于优先保护的地位也有着充分的法律依据。我国《环境保护法》第4条规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。按照这一规定，我国的环境保护是处于经济建设“保护”之下的。在GDP为标准的政绩观指导下，环保部门在对违法企业进行处罚时，往往衡量这一处罚将带来的经济影响。除了受到GDP政绩观引导以外，地方政府弃环保而优先发展经济的动力还来源于自身经济利益的实现。在我国当前的分税制财政管理体制下，处于一方政府管辖范围内的企业是该地方政府的财政来源；当地企业经济效益的好坏与当地政府经济利益紧密相关。所以，无论是我国已经长期实行的GDP政绩考核机制，还是分税制导致的地方财政机制，都是把环境执法者与作为监管对象的企业联系在一起的利益机制——GDP政绩和地方财政收益都是企业通过污染环境、破坏资源的方式而取得的。结果是：地方政府为了确保GDP目标和地方经济利益的实现，往往选择保护纳税大户的企业利益而牺牲环境公共利益的做法；环保部门投鼠忌器，执法难行，对污染和破坏行为往往网开一面，甚至视而不见，环境保护俨然成了污染保护。进一步分析，政府一方面是市场的管理者，另一方面又作为市场的怎么写作者和市场行为的受益者而存在。按照政府作为市场怎么写作者和市场行为的受益者的定位，政府受雇于企业来提供市场怎么写作，企业为政府提供财政收入。从这种意义上讲，包括环保部门在内的政府与企业有着共同的价值追求和意识形态，它们甚至有着共同的行事准则—那就是是否促进了经济的发展。环境行政执法者与企业之间有着共同的利益诉求，企业利益的增进也就意味着政府目标的实现，这使得它们形成了“荣损与共”的利益共同体。而一旦环保部门的某些官员想逾越这一共同利益的藩篱，往往会遇到羁绊，遭到责难。这显然与环境行政部门作为环境管理者的身份不符。认识到这一点，环境行政执法者对企业的容忍、偏袒这一现象也就使人感觉不足为奇了。可以预见的是：虽然有些地方政府已在试行将环境保护指标作为考核地方政府及其官员政绩的因素，并明确了环境保护目标责任；但在我国仍然处于社会主义初级阶段的历史背景下，GDP增长模式的政绩考核方式和“分家吃饭”式的分税机制仍然是今后一段时期充分调动地方政府积极性的重要制度设计，地方政府与企业的利益关联也不会割断，以牺牲环境公益换取GDP增长和地方财政收益提高的做法仍将存在。三、寻租行为导致环境行政低效率
环境行政是政府以环境公共利益的名义，根据法律规则对环境行为进行的管理与控制。就这一点而言，环境行政的含义可以如此来界定：第一，在环境外部性等市场失灵的情况下，旨在追求环境福利最大化的环境公共利益诉求是环境行政的前提；第二，根据法律而进行的持续的监督与管理；第三，政府为引导良好的环境行为而进行的各种干预；第四，为进行环境行政而采取的各种手段。依此，法律在环境行政中发挥着基础性作用，这符合法治精神。然而，上述第一个方面的界定往往发生偏离，在利益集团等影响因素作用下，环境行政并不总是“善良”的和追求公共利益的，环境行政因管理者的“私谋”或因被管理者的操纵而实际上可能成为部分人获取私利的工具。我们不妨用寻租理论对这一现象加以阐释。按照寻租理论的鼻祖、美国经济学家克鲁格的定义和阐述，寻租是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动，是一些既得利益者对既得利益的维护和对既得利益进行的再分配活动。它包括“旨在通过引入政府干预或者终止它的干预而获利的活动”。人类对经济利益的追求可以分为两类：一类是通过生产性活动增进自己的福利。如企业等经济组织通过正常的生产经营活动对利润的合法追求。另一类是通过一些非生产性的行为对利益的寻求；寻租即为其表现形式之一。寻租的根源是政府，它的主要特征是不经过相应的生产劳动而将社会公众财富转移到一部分人手中。这些行为有的是非法的，有的是合法但不合理的。寻租从根本上是与效率和公平原则相违背的，也是对环境公共资源的侵害和浪费。例如，包括环境保护部门在内的政摘自：本科毕业论文范文www.udooo.com
府部门通过设置一些收费项目，来为本部门谋求好处；个别官员利用手中的环境管理权力为个人捞取好处；有的企业通过贿赂官员为本企业逃避环评门槛而建设项目、减少排污费的缴纳和取得采伐权利等。寻租使环保部门的决策或执法行为受利益集团或个人的摆布。就环境保护而言，寻租往往成为环境污染、资源破坏之源。环境行政中的被管理者主要是企业，其寻租的主要行为方式就是：企业通过各种途径影响、操纵环境行政机构或人员，弱化甚至阻碍环境与资源法制的执行，最直接后果就是偏离环境行政的方向，阻碍环境行政目标的实现，以牺牲环境公共利益为代价，获得对企业自身有益的行政效果。环境行政的目的在于消除市场失灵，以维护环境公共利益，实现环境福利的最大化。由于寻租行为的存在，环境行政中的管理者在与被管理者（企业）交往时，不再是环境公共利益的代表。企业之所以千方百计地影响并操纵环境行政，根本原因在于利益——环境行政可以影响企业福利。例如，有效率的环境行政需要收集企业的环境信息。在环境行政过程中，相对于管理者而言，企业更加了解自身的相关环境信息，是信息获取的优势一方，而管理者对企业的相关信息（可能）知之不多或甚少，成为信息获取的劣势一方。在充分提供自己的环境信息将被管理者用于对企业适用较为严格的法律规定的预期下，利益权衡之后，企业往往选择虚报环境信息。有的行政机关甚至还帮助申请人弄虚作检测，进一步对上级机关虚报，这就是暗箱操作。企业还常常以强调自身的经济贡献的方式，积极影响或阻碍环境行政机关对更为严格的环境与资源法律的执行。更有甚者，一些企业还通过与环境行政执法人员进行私人接触的方式，对执法人员进行拉拢收写，甚至威逼利诱，目的就在于让环境行政的公共利益最大化目标丧失。
依笔者的理解，寻租是对环境行政管理在现实中有利于被管理者的一种阐述，是管理者的“私谋”或者是被管理者对环境行政的一种支配和操纵。寻租行为导致的环境行政执法的低效率才应该是我国环境状况不断恶化的首要障碍。那么，为什么会产生环境行政中的寻租行为？其原因就在于法律往往赋予环境行政机关和人员以宽泛的行政裁量权，但却缺乏有效的监督与问责。环境行政自由裁量权是相对于羁束裁量权而言的，是环境行政机关在环境法律规定范围内享有的选择权。环境行政自由裁量权具有选择性和任意性的特点，它是通过赋予环境行政机关、人员在一定范围内的选择余地来实现法律实施中的原则性和灵活性互动的。在我国目前正在实施的环境法律中，赋予环境行政机关自由裁量权的法律不在少数。以《大气污染防治法》为例，该法第47条规定，建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理的规定的要求，投入生产或者使用的，由环保部门责令停止生产或者使用，可以并处1万元以上10万元以下罚款；第48条规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处1万元以上10万元以下罚款；第59条规定，在国家规定的期限内，生产或者进口消耗臭氧层物质超过国务院有关行政主管部门核定配额的，由所在地省级环保部门处2万元以上20万元以下罚款；第60条规定，新建的所采煤炭属于高硫份、高灰分的煤矿，不按照国家有关规定建设配套的煤炭洗选设施的，可以处2万元以上20万元以下罚款。另外，该法第49、52、55、56条等法条也都规定了弹性极大的处罚性规定。上述法律在赋予环保部门宽泛的自由裁量权的同时，并没有对其进行限制、监督和问责性的规定，这就为环境行政中的寻租提供了可能。这是因为，自由裁量权允许环境行政机关和人员偏向被监管的企业；而且，即使环境行政部门或人员做出了有利于企业的行政执法决定，也不会因此而承担法律责任遭受。正因为如此，环境与资源保护法关于环境行政自由裁量权的规定易于被滥用，成为寻租者操纵与控制环境行政行为、获取法外利益的突破口。当然，我们可以通过制定相关文件对环境行政执法权限进行细化的方式来限制和规范自由裁量权的使用。但是，这也不能完全解决问题。且不说这些文件的效力等级较低、约束力不强等方面的问题；就是由较高层级的立法机构进行相关立法也难以解决因自由裁量权而带来的环境行政执法中的问题。原因是：一方面，“细化”需要短时间内动用大量的立法资源，这对于我国立法任务繁重的立法机关而言是有困难的，且立法技术的发展也具有阶段性，是否能够“细化”还有赖于人们的认识水平和法的表达能力的提高。另一方面，一定的自由裁量权的存在是必须的，僵化的法条毕竟难以与千差万别的实践情况一一对应；即使能够对应，也难以随着时间的推演而及时地跟进。环境行政执法者需要在面对不同实践情况时对法条的实施进行一定的裁量。因此，包括环境法在内的任何法律制度都无法在立法中完全消除和杜绝行政自由裁量权。这也就意味着，针对环境行政执法行为的“寻租”就不可能在其内部得到根本解决。
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