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摘要：本文在阐述退牧还草十余年主要成就的同时，对成就背后隐藏的问题进行归纳总结。进而从法律重要性角度出发，针对退牧还草工程中的法律问题提出：完善对地区退牧还草相关法律法规，对部分不合理法条进行修改及建立退牧还草相关机制的法律保障等具体政策建议。
关键词：西部生态 退牧还草 法律保障
1007-0745（2013）05-0334-01
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退牧还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退牧还草政策补助款当成扶贫款。
（2）在《退牧还草条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退牧还草条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益。
（2）退牧还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退牧还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。所以，退牧还草补助盯住粮价，这与退牧还草政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”。
（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退牧还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退牧还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退牧还草的绩效考核机制。制定退牧还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是草原工作站、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
参考
李育材（国家林业局副局长）：在退牧还草工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
退牧还草工程简报.国家林业局退牧还草办公室， 2008. 14（总124）.
[3]陈祖海.退牧还草后续政策研究.科技创业，200
关键词：西部生态 退牧还草 法律保障
1007-0745（2013）05-0334-01
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退牧还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退牧还草政策补助款当成扶贫款。
一、法律对退牧还草工程的重要性
1、通过法律，退牧还草、可持续发展的观念得以宣传和普及
新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退牧还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退牧还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一、体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退牧还草工程。
2、建立完善的法律体系是退牧还草、可持续发展的依据
退牧还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退牧还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退牧还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退牧还草还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。3、强有力的法律监督是退牧还草目标实现的保障
退牧还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退牧还草才能从根本上达到目的。因此，在退牧还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。二、对策建议
1、对与西部地区退牧还草相关法律法规进行完善
（1）明确退牧还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退牧还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退牧还草的法治环境，切实保障退牧还草决策措施的实施。（2）在《退牧还草条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退牧还草条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。
2、对部分不合理法条进行修改
（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益。
（2）退牧还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退牧还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。所以，退牧还草补助盯住粮价，这与退牧还草政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”。
3、用法律保障退牧还草相关机制的建立
退牧还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退牧还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退牧还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退牧还草的绩效考核机制。制定退牧还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是草原工作站、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
参考
源于：论文写作www.udooo.com
文献：李育材（国家林业局副局长）：在退牧还草工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
退牧还草工程简报.国家林业局退牧还草办公室， 2008. 14（总124）.
[3]陈祖海.退牧还草后续政策研究.科技创业，200