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摘要：流浪乞讨救助制度早在近代国家形成前即存在于人类社会中。从传统的济贫政策发展为保障人权的现代社会救助制度，立宪主义的思想与制度对流浪乞讨者权利主体的变迁、西方流浪乞讨社会救助的沿革产生了深刻的影响。检视我国流浪乞讨救助制度的发展变化，与宪政国家建设密切相连。
关键词：立宪主义思想；社会救助制度；流浪乞讨
1008－1569(2012)02－0121－11
因此，在社会历史的早期乃至中世纪的初期，基于宗教思想对于人们施舍的责任与精神价值的提醒，教徒捐献食品、衣物、住所甚至钱币给教会，教会承担着照顾贫苦无依者的职责，宗教团体对穷人、乞讨者提供了大量的社会救助和怎么写作。当宗教主宰私领域和公共领域的环境下，穷人被认为是值得帮助的人，社会对贫穷和乞讨均采取宽容态度。
从14世纪起，由于人口渐增，潜在的贫穷人口对社会秩序产生了威胁，解决贫穷和乞讨是国家稳定的基础，国家权力逐渐进入原先由教会主导的济贫领域。当处理贫困问题不再是宗教领域的事，而是属于世俗权力之范畴时，国家承担了流浪乞讨者的管理与救助之责。
而与社会发展相适应，社会的价值观以及对穷人的态度发生了根本性的变化。工作与自立成为一种社会主流思想，个人必须为自己的命运负责，贫穷和乞讨不但不再为社会所容忍，反而被视为阻碍社会发展的因素，甚至是一种犯罪。“对社会地位低下的阶级来说，劳动是一种义务，游手好闲的状态成为一种轻罪，因此流浪者必须受到追捕。”社会对贫穷与行乞的态度逐渐由宽容转向控制与隔离，社会的济贫政策也发生了改变，一系列法令的出台意味着对流浪乞讨的蔑视和控制有了国家的强制力。例如，1349年英国出台的劳工条例中，乞讨不再被认为是值得同情的行为，而是个人懒惰、好逸恶劳和意志薄弱的象征。条例除规定劳工必须接受政府限定的工资额外，还禁止人们给乞讨者施舍。1359年和1375年伦敦市政府规定禁止身体健康者乞食。1388年《安居法》规定禁止所有乞丐和劳动者流动，否则按流民罪处以枷刑。
流浪乞讨者首先被分为本地与外地、具有劳动力与不具有劳动力、值得帮助与不值得帮助而进行不同的对待和管理，对那些不能劳动或维持家庭生活的残疾人或精神病患者允许获得公共食品和医疗，对这些无劳动能力的流浪乞讨者政府提供救济；而流浪者是指漂泊不定、没有资格获得帮助的人，对流浪或拒绝劳动的贫民一般被作为犯罪处理。处于维护社会秩序的考虑，流浪者的出现遭到了当权者特别严厉的目光。国家采取了一些政策加以控制，并试图用高压手段加以解决。通过严刑峻法严惩懒惰的无业流民和乞丐是当时的主导措施。如英国亨利七世时期规定当局对所有流浪者和可疑的人一律予以追捕，所有无法工作的乞丐都要回原籍。爱德华六世通过的法令，规定所有能劳动而不劳动者皆为流浪汉，如果健康流浪汉被捕，罚做两年奴隶，在胸上烙个“V”记号，如果逃跑将判终生为奴，胸上烙个“S”记号，再次逃跑将被判处死刑。伊利莎白时代，随着流民人数的增加和社会日益不安定，动乱频起，立法更是到了登峰造极的地步。1572年法律规定，凡无乞食证的年龄14岁以上乞丐，首次被捕时要受到鞭笞，并打上烙印，再次抓获时就要宣布为叛国犯，第三次被捕时就毫不留情地处以死刑。15世纪末和整个16世纪，如马克思在《资本论》中指出的：“整个西欧都颁布了惩治流浪者的法律。”仔细研究那些针对乞丐和流浪者的法律，人们会发现，几乎一直无法为人们提供工作的政府别无办法，只能对“受贫穷所迫成为流浪者的乞丐”采取镇压的办法，或者用严厉的手段对所有侵扰社会秩序的人实行禁闭。
在镇压倾向逐渐压倒慈善态度的情况下，流浪乞讨者作为社会“无益之人”通常受到地方政府的竭力驱逐，或者被迫在一个封闭的地方参加劳动。1656年法国路易十四通过赦令，创立巴黎总收容所，“命令将所有健全和不健全的乞丐，不管性别，都到一所收容所里。”在收容所里乞丐们被迫接受强制性的劳动。事实上“历史上有许多关于贫民习艺所的记载，将其称为‘穷人的巴士底监狱’，一些体力较好的妇女、儿童、老人，被派做梳毛、纺纱等较轻的工作，而那些由于受惩罚而来的人则必须做极为繁重的工作。这里的秩序是靠用鞭子惩罚来维持的，至于鞭打多少则取决于监督官。”这些收容所以威迫的手段试图将“无用之人”改造为有用之人，并攫取廉价劳动的价值。
19世纪中叶西方一些国家陆续制定新的济贫法。其宗旨是禁止对任何有能力工作的人提供救济，减少贫困资助的吸引力，通过惩治“懒惰”贫民根治贫穷问题。将救济对象严格局限于丧失劳动能力的老弱病残幼身上，缩
众所周知，早期的生存权规范是把生命权作为生存的基本形式，并将其作为社会成员的一种不可剥夺的天赋权利。“生命权被认为是存在于政治国家产生之前，是一种前社会、前国家和前宪法的权利。政府的成立和存在的目的只是为了保障这类权利的存在。”国家对生命权的保障的形式是抑制自己不予干涉。
但是，仅仅通过保障人的自然权利而使人得以生存是不够的，生命权不仅意味着生命不可被随意剥夺，还意味着享受适当的帮助从而能够有尊严地活着。特别是对生活贫困者和社会弱者而言，如何帮助他们生存是宪政国家思考和致力解决的问题。1919年德国《魏玛宪法》通过立法将生存权确定下来，《魏玛宪法》第2编第5章“共同生活”规定：经济生活秩序必须与社会正义原则及维持人类生存目的相适应。所谓社会正义，在于保障所有社会成员能够过上体现人的价值、体现人的尊严的生活。《魏玛宪法》在法制史上的重要意义在于，它第一次确认了生存权，并且赋予了生存权内涵，即生存权不仅仅是人活着的权利，而且是能够体面地生活，能够充分体现人的价值、人的尊严地生活的权利。德国《魏玛宪法》的制定与宪政主义的落实，对于传统社会救济制度所植根的价值观以及在此基础上所建构的权力义务关系发生了革命性的变革。
当众多国家将生存权入宪，此举意味着国家必须积极干预来确保其国民能够实现“像人那样生存”，对贫困者提供物质生活上的帮助成为国家理所当然的义务。
显然，与生存权内涵发展相适应的，是对社会贫困者与流浪乞讨者的社会救助从传统的消极救助措施走向现代日益制度化的积极救助。传统的对流浪乞讨者社会救济措施均属消极性的慈善施舍，而且救济的前提是把流浪者视为“有问题者”，救助的动机多以此作为防堵灾民、贫民闹事或道德教化等的社会控制手段，与人性尊严为基础的生存权保障理念大相径庭。现代的社会救助理念转为积极性与
一方面，自汉朝以来一千多年的封建社会历史中，我国济贫制度受到儒家思想的影响。对待流民乞丐，统治者一方面施以仁政，采取积极的抚恤、救济和安置政策，另一方面，政府采取禁与堵的措施，运用强制或武力镇压的手段禁止其迁徙流动。如汉代在函谷关设立关卡，禁止人们任意出入，只有灾荒年景，才允许流民进出。元朝时期普遍对流民乞丐采取“封瘭不发，驱之出境”的办法。为了确保流民乞丐服从管制，“统治者规定，各地不准收留外来流民，并对敢于收留、接济的人以严惩。”《唐律》规定，“诸部内容止它界逃亡浮浪一人，里正笞四十”；元朝甚至规定：“停留逃民，资给饮食者，皆死律论。”对不服从安置的流民乞丐，封建政府就予以残酷镇压，毫不留情。明代时期，大批流民在荆襄山区集结，朝廷视若“腹心之疾”，立即在山西、山东、河南、直隶等地设置“抚民官”捕捉流民，强制其返回故里。
总体而言，在儒家的济贫思想中，注重的是社会整体和国家控制，而较少强调个人权利和国家义务。因而，封建政府在管理流民乞丐问题上更多地是从维护统治秩序方面着眼，而不是从民生角度出发。
古代的济贫政策较为注重运用政府行政手段，而没有采用立法手段，这不能不说是一个重大的缺憾。到了民国时期这种状况有了一定的变化，在西方福利国家思想的影响下，1943年民国政府颁布了《社会救济法》，从法律上规定了救济的对象与救济方法，但是受救济的对象仍被视为政治与社会安定潜在的危险分子，因而对其实施的仍是带有行为教化、道德教化与强制色彩的矫正救济。通常做法是对于那些懒惰成习或无正当职业的游民设置习艺所予以收容，强制劳作并授以必要的知识及技能，养成其劳动的习惯。露而对于乞丐，只要其被收容进院，首先就得接受感化教育，而后根据不同年龄参加不同程度的劳动，即便是老弱病残，只要能工作的，都得参加力所能及的劳动。民国时期虽然对流浪乞讨者以及贫民提供了一定的实物救济，但是机构留养收容、强制劳动以及劳动改造是仍然是救济方式的主要特色。
纵观我国传统的流浪乞讨救助历史，对流浪乞讨者的救助措施，更多的是承载着维持政权稳定的功能。在大多数情形浪乞讨者往往被视为社会的不稳定因素，其意愿与人身自由被任意地侵犯，其个人尊严与自主能力丝毫未受尊重。在欠缺宪政主义的理念下，流浪乞讨者与具有违法犯罪倾向者二者之间的模糊界限更是被刻意地维持，在没有犯罪行为的情形下，却可以违反个人的自由意志，肆意剥夺和限制人身自由，对受救助者施予所谓的收容和行为矫正救济。这般做法实与宪政秩序的迟滞有很大的关连。2003年随着我国人权保障的入宪，流浪乞讨人员的权利保障迎来了曙光。
当收容遣送制度最终被认定为违宪后，流浪乞讨救助制度的一个新的时启了。2003年8月1日实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)不仅体现的是制度的变革，而且反映了国家与公民之间权利义务关系的可喜变化。从宪法保障基本权利的主旨看，现行救助制度值得肯定的有以下几个方面：
第一，行政给付保障了流浪乞讨者的基本生存权。公民依据宪法生存权的保障直接向国家请求给付，在理论上早已存在，但是在传统救济中，突出维护社会秩序之功能，国家的给付职责往往履行不到位，甚至走向变异。《救助管理办法》第1条规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制本办法。”在这条规定中，很显然立法的目的是在于救助和保障个人权益，而不是突出维护社会秩序的功能。在流浪乞讨社会救助的制度性规定中，人权保障被置于首要位置，依据《救助管理办法》第7条以及第11条之规定，城市中的流浪乞讨人员只要符合“生活无着”这一条件，就有获得国家和政府救助的权利。这种救助涵盖了食物、医疗、交通等方面的权利。在救助的责任的承担上，政府基本承担了从经费保障到提供怎么写作的全部责任，体现了政府的责任意识，反映了社会救助新的理念。
第二，从宪政主义对国家权力的限制以及人性尊严的保障来看，现行救助制度肯定了流浪乞讨人员人格尊严不受侵犯，并对政府权力的行使施加了必要的限制。如受助人员不受救助站工作人员的拘禁或者变相拘禁；救助站工作人员不准打骂、体罚、受助人员或者唆使他人打骂、体罚、受助人员；女性受助人员不受调戏。此外，受助人员按性别分室居住，女性受助人员应由女性工作人员管理，这些规定显示国家公权力对流浪乞讨人员采取的一切措施，逐步受到依法治国原则的约束。在流浪乞讨人员的救助管理上，机关淡出救助管理领域，排除了管制的成分，而由民政部门负责的救助，彰显了救助的人性化。
第三，尊重了个人的自由与独立意愿。《救助管理办法》规定，凡符合条件的，只须如实提供本人的姓名等基本情况，均可根据自愿原则，决定是否接受救助，且来去自由，救助站和受救助人员身份平等，救助站对于流浪乞讨人员的救助，既不是施舍，也不是恩惠。流浪乞讨人员是否申请救助完全由自己决定，任何人和任何机关不能强迫其进入救助站；救助届满前，受助人员可以随时自行决定离开救助站，救助站不得限制。现行救助制度赋予了受救助者选择的权利，将流浪乞讨群体置于平等的主体地位。如果说我国以前的救助制度更加强调社会稳定和个人利益对整体利益的服从，而对个体权利的重视则相对不足，那么现行的制度则逐步地体现了对个人自由和权利的尊重和保障。
对个人自由的尊重和对人权的保护，是法治社会的内在要求。在现代社会，人人享有作为人最起码的权利，如最低的生活保障权，在私人领域追求自己生活方式的自由。平等自由原则是现代法律的最基本原则，每个人都享有法律保障下的最大限度的自由，“在平等自由的普遍权利意义上，个人自由意味着按照实质上的法律平等规范受到平等对待的权利。”流浪乞讨人员作为社会的弱势群体，对其个人尊严和自由的尊重及保护既是法律精神的内在要求，也是道德原则的体现。正如范伯格所说的，“在一个承认权利的世界中，所有的个体，无论在自己或他人眼中，都是拥有尊严及值得尊敬的对象，这些价值，是任何分量的爱与、权威的服从、或高贵的义务所不能替代的。”比照立宪主义主张尊重个人的独立与自由，要求社会控制的目的必须符合宪法所设定的基本价值，防止国家从事社会给付任务时权力的肆意妄为，我国现行流浪乞讨救助制度有了实质性的进步。
当然，我们也应看到，虽然社会救助制度彰显了人的自由权利，确立了个人人身自由大于社会秩序的价值的理念，但是与宪政主义的真正落实，还有一定的差距。例如，2003年7月16日，民政部通过的《救助管理办法实施细则》的第5条规定中的“对拒不如实提供个人情况的，不予救助”、第3条规定中的流浪乞讨人员救助时应当如实提供本人“随身物品的情况”，这两条规定与个人自由和尊严的原则还是有矛盾的。笔者认为：其一，不提供个人情况不能构成不救助的理由，人的生存权是最基本的权利。当个人的生命受到饥饿、寒冷等威胁时，不提供个人情况，就不施予救助，有违“以人为本”的原则和宪法的精神。其二，个人的有些情况是属于隐私的，个人拥有一些物品，只要是合法的，就是宪法所保护的财产；因此，这种规定对于保障个人的私有财产和隐私权是不利的。凡此不足，还有待于立法的进一步完善。
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关键词：立宪主义思想；社会救助制度；流浪乞讨
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一、西方流浪乞讨社会救助的回顾
流浪乞讨救助制度的起源与发展与人类社会的济贫事业相关联。在宪政国家兴起前，教会和城邦是济贫事业的承担者，随近代国家的形成，国家权力才逐步取代教会的作用，产生由国家主导的社会救助制度。在这一过程中，流浪乞讨者与国家权力之间关系随国家形式的转变而发生变化。(一)早期至中世纪：从宽容到控制与隔离的济贫之路
有关帮助人的思想在西方早期的宗教著作中随处可见。“一些来源于犹太教传统的基本思想拓展了帮助全人类的内涵，这些基本思想包括：人性的弱点；通过怎么写作人类来怎么写作上帝的责任；人们对他人判断的不充分性；爱是至高无上的。”在宗教的教义中，社会最下层的存在以及他们的乞讨行为，有着宗教上的意义与价值，正是贫苦人的乞讨，提供了一般人布施的机会，使其得以通过善行来洗脱罪恶。因此，在社会历史的早期乃至中世纪的初期，基于宗教思想对于人们施舍的责任与精神价值的提醒，教徒捐献食品、衣物、住所甚至钱币给教会，教会承担着照顾贫苦无依者的职责，宗教团体对穷人、乞讨者提供了大量的社会救助和怎么写作。当宗教主宰私领域和公共领域的环境下，穷人被认为是值得帮助的人，社会对贫穷和乞讨均采取宽容态度。
从14世纪起，由于人口渐增，潜在的贫穷人口对社会秩序产生了威胁，解决贫穷和乞讨是国家稳定的基础，国家权力逐渐进入原先由教会主导的济贫领域。当处理贫困问题不再是宗教领域的事，而是属于世俗权力之范畴时，国家承担了流浪乞讨者的管理与救助之责。
而与社会发展相适应，社会的价值观以及对穷人的态度发生了根本性的变化。工作与自立成为一种社会主流思想，个人必须为自己的命运负责，贫穷和乞讨不但不再为社会所容忍，反而被视为阻碍社会发展的因素，甚至是一种犯罪。“对社会地位低下的阶级来说，劳动是一种义务，游手好闲的状态成为一种轻罪，因此流浪者必须受到追捕。”社会对贫穷与行乞的态度逐渐由宽容转向控制与隔离，社会的济贫政策也发生了改变，一系列法令的出台意味着对流浪乞讨的蔑视和控制有了国家的强制力。例如，1349年英国出台的劳工条例中，乞讨不再被认为是值得同情的行为，而是个人懒惰、好逸恶劳和意志薄弱的象征。条例除规定劳工必须接受政府限定的工资额外，还禁止人们给乞讨者施舍。1359年和1375年伦敦市政府规定禁止身体健康者乞食。1388年《安居法》规定禁止所有乞丐和劳动者流动，否则按流民罪处以枷刑。
(二)16－17世纪：惩治下的济贫政策
近代欧洲社会进入了由农业社会向城市工商业经济过渡进程中的“原始工业化”阶段，由此引起了一系列重大的社会结构变迁，物价大幅上涨，农民流离失所。当社会不规则的动荡影响王权的统治时，社会秩序的维持成为济贫工作最主要的目的。而随着现代国家权力的愈加稳固，对贫民和流浪乞讨者的控制愈甚。流浪乞讨者首先被分为本地与外地、具有劳动力与不具有劳动力、值得帮助与不值得帮助而进行不同的对待和管理，对那些不能劳动或维持家庭生活的残疾人或精神病患者允许获得公共食品和医疗，对这些无劳动能力的流浪乞讨者政府提供救济；而流浪者是指漂泊不定、没有资格获得帮助的人，对流浪或拒绝劳动的贫民一般被作为犯罪处理。处于维护社会秩序的考虑，流浪者的出现遭到了当权者特别严厉的目光。国家采取了一些政策加以控制，并试图用高压手段加以解决。通过严刑峻法严惩懒惰的无业流民和乞丐是当时的主导措施。如英国亨利七世时期规定当局对所有流浪者和可疑的人一律予以追捕，所有无法工作的乞丐都要回原籍。爱德华六世通过的法令，规定所有能劳动而不劳动者皆为流浪汉，如果健康流浪汉被捕，罚做两年奴隶，在胸上烙个“V”记号，如果逃跑将判终生为奴，胸上烙个“S”记号，再次逃跑将被判处死刑。伊利莎白时代，随着流民人数的增加和社会日益不安定，动乱频起，立法更是到了登峰造极的地步。1572年法律规定，凡无乞食证的年龄14岁以上乞丐，首次被捕时要受到鞭笞，并打上烙印，再次抓获时就要宣布为叛国犯，第三次被捕时就毫不留情地处以死刑。15世纪末和整个16世纪，如马克思在《资本论》中指出的：“整个西欧都颁布了惩治流浪者的法律。”仔细研究那些针对乞丐和流浪者的法律，人们会发现，几乎一直无法为人们提供工作的政府别无办法，只能对“受贫穷所迫成为流浪者的乞丐”采取镇压的办法，或者用严厉的手段对所有侵扰社会秩序的人实行禁闭。
在镇压倾向逐渐压倒慈善态度的情况下，流浪乞讨者作为社会“无益之人”通常受到地方政府的竭力驱逐，或者被迫在一个封闭的地方参加劳动。1656年法国路易十四通过赦令，创立巴黎总收容所，“命令将所有健全和不健全的乞丐，不管性别，都到一所收容所里。”在收容所里乞丐们被迫接受强制性的劳动。事实上“历史上有许多关于贫民习艺所的记载，将其称为‘穷人的巴士底监狱’，一些体力较好的妇女、儿童、老人，被派做梳毛、纺纱等较轻的工作，而那些由于受惩罚而来的人则必须做极为繁重的工作。这里的秩序是靠用鞭子惩罚来维持的，至于鞭打多少则取决于监督官。”这些收容所以威迫的手段试图将“无用之人”改造为有用之人，并攫取廉价劳动的价值。
(三)18世纪－20世纪：新济贫制度到现代社会救助
18世纪后期，贫困、流浪乞讨依旧是社会的突出问题，但是一种新的趋势出现了，面对贫穷及其后果——流浪和乞讨，在受到启蒙思想影响的人们中出现了一种与以往不同的态度：贫困不再被认为是懒惰和堕落的后果，社会经济因素、社会就业不足等被看成是造成贫穷的重要因素。因此，社会必须为不幸的市民提供生存的机会：或向其提供工作，或保障那些没有工作能力的人拥有生存的手段。这种转变体现在英国1782年的《吉尔伯特法》中，该法规定习艺所只收容老弱病残和孤儿，身强力壮的贫民由各教区安排院外救济，在获得就业前提供衣食救济，由此，习艺所性质由工作济贫改为收容救济为主。该法对贫民的惩罚和规管放松了许多，国家似乎承认了劳动权和生存权。19世纪中叶西方一些国家陆续制定新的济贫法。其宗旨是禁止对任何有能力工作的人提供救济，减少贫困资助的吸引力，通过惩治“懒惰”贫民根治贫穷问题。将救济对象严格局限于丧失劳动能力的老弱病残幼身上，缩
摘自：毕业论文如何写www.udooo.com
小救济对象的范围。可以看出，法律赋予行政机关提供流浪乞讨者最低的生存保障。但是，新济贫制度对穷人救助还是附加了很多限制。由于规定接受救济的贫民必须接受三个条件：丧失个人声誉，丧失个人自由，丧失政治自由，实施济贫法给穷怎样写毕业论文www.udooo.com
宪政国家的法秩序下，一方面公权力受到严格的限制，若个人对社会、对他人不会构成危害，国家无权只为矫正教化国民而剥夺其自由，任何违反人性尊严，非法限制和剥夺公民自由的恣意妄为的行为都构成对公民权利的侵犯；另一方面行政权力的行使在宪政国家的福利理念下被赋予了新的要求，即它不仅要消除各种不平等现象，在法治的原则下保障社会平等和公民自由；还要从事社会福利活动，确保任何人类尊严所需的东西都得到保障。这也就决定了国家对需要帮助的国民伸出援手的同时，不得以违反人性尊严的方法，来训诫改造受其救助的国民。由此，以维护人的尊严为主旨的社会救助制度的确立挥别了几个世纪以来对流浪乞讨者的威权与压迫的色彩。立宪主义下的个人自由的保障与国家权力的规范行使，使现代对流浪乞讨者的救助不再附加苛刻的条件及控制。(三)人权内涵的丰富推动流浪乞讨救助理念与实践的发展
就立宪主义的核心价值而言，追求自由与保障人权始终是立宪主义形成和发展的动力，基本人权的保障，是整个立宪主义思想与制度的最高指导理念。随近代立宪主义向现代立宪主义发展，我们可以进一步理解人权保障背后的深层含义：每个国民均享有权利，国家扶助无能力自立者，使其不致因物质基础之欠缺，而无法实现其自由权利。可以说，立宪主义的宗旨在于保障在社会中生活的每个人都能在符合其人性尊严和人权的社会条件中生活。而这充分体现在现代宪法对社会权的保障以及人权从“自由——生存——发展”这一不断向前推进的代际演进上。究其实质，人权内容的不断丰富对整个社会救助制度发展有着实质性的意义。而就流浪乞讨的社会救助而言，人权尤其是生存权内涵的丰富推动了救助理念的更新和救助实践的发展。众所周知，早期的生存权规范是把生命权作为生存的基本形式，并将其作为社会成员的一种不可剥夺的天赋权利。“生命权被认为是存在于政治国家产生之前，是一种前社会、前国家和前宪法的权利。政府的成立和存在的目的只是为了保障这类权利的存在。”国家对生命权的保障的形式是抑制自己不予干涉。
但是，仅仅通过保障人的自然权利而使人得以生存是不够的，生命权不仅意味着生命不可被随意剥夺，还意味着享受适当的帮助从而能够有尊严地活着。特别是对生活贫困者和社会弱者而言，如何帮助他们生存是宪政国家思考和致力解决的问题。1919年德国《魏玛宪法》通过立法将生存权确定下来，《魏玛宪法》第2编第5章“共同生活”规定：经济生活秩序必须与社会正义原则及维持人类生存目的相适应。所谓社会正义，在于保障所有社会成员能够过上体现人的价值、体现人的尊严的生活。《魏玛宪法》在法制史上的重要意义在于，它第一次确认了生存权，并且赋予了生存权内涵，即生存权不仅仅是人活着的权利，而且是能够体面地生活，能够充分体现人的价值、人的尊严地生活的权利。德国《魏玛宪法》的制定与宪政主义的落实，对于传统社会救济制度所植根的价值观以及在此基础上所建构的权力义务关系发生了革命性的变革。
当众多国家将生存权入宪，此举意味着国家必须积极干预来确保其国民能够实现“像人那样生存”，对贫困者提供物质生活上的帮助成为国家理所当然的义务。
显然，与生存权内涵发展相适应的，是对社会贫困者与流浪乞讨者的社会救助从传统的消极救助措施走向现代日益制度化的积极救助。传统的对流浪乞讨者社会救济措施均属消极性的慈善施舍，而且救济的前提是把流浪者视为“有问题者”，救助的动机多以此作为防堵灾民、贫民闹事或道德教化等的社会控制手段，与人性尊严为基础的生存权保障理念大相径庭。现代的社会救助理念转为积极性与
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多样性的维护最低生活水准，一方面，国家提供符合人性尊严的最基本的物质保障，使受助者能维持最基本的生活，而不至于生活困顿而流落街头；另一方面，国家还要注重贫困的预防与促进贫困者能力的发展，在提供给付的同时，协助有劳动能力的流浪乞讨者发展技能，使受助者在陷入困境时，既能尽速获得有效救助，早日脱离困境，又能尽快恢复自立自足的生活。三、以宪政视域检视我国流浪乞讨救助制度的历史流变
(一)古代至民国时期的济贫实践及其特点
与西方国家相似，我国对流浪乞讨人员的救助自古有之，我国流浪乞讨救助制度的历史经验与欧洲相比较，虽然文化、社会背景不同，但从国家救助流浪乞讨者、开展济贫事业的动机以及国家权力行使的方式上看，有着许多相似之处。一方面，自汉朝以来一千多年的封建社会历史中，我国济贫制度受到儒家思想的影响。对待流民乞丐，统治者一方面施以仁政，采取积极的抚恤、救济和安置政策，另一方面，政府采取禁与堵的措施，运用强制或武力镇压的手段禁止其迁徙流动。如汉代在函谷关设立关卡，禁止人们任意出入，只有灾荒年景，才允许流民进出。元朝时期普遍对流民乞丐采取“封瘭不发，驱之出境”的办法。为了确保流民乞丐服从管制，“统治者规定，各地不准收留外来流民，并对敢于收留、接济的人以严惩。”《唐律》规定，“诸部内容止它界逃亡浮浪一人，里正笞四十”；元朝甚至规定：“停留逃民，资给饮食者，皆死律论。”对不服从安置的流民乞丐，封建政府就予以残酷镇压，毫不留情。明代时期，大批流民在荆襄山区集结，朝廷视若“腹心之疾”，立即在山西、山东、河南、直隶等地设置“抚民官”捕捉流民，强制其返回故里。
总体而言，在儒家的济贫思想中，注重的是社会整体和国家控制，而较少强调个人权利和国家义务。因而，封建政府在管理流民乞丐问题上更多地是从维护统治秩序方面着眼，而不是从民生角度出发。
古代的济贫政策较为注重运用政府行政手段，而没有采用立法手段，这不能不说是一个重大的缺憾。到了民国时期这种状况有了一定的变化，在西方福利国家思想的影响下，1943年民国政府颁布了《社会救济法》，从法律上规定了救济的对象与救济方法，但是受救济的对象仍被视为政治与社会安定潜在的危险分子，因而对其实施的仍是带有行为教化、道德教化与强制色彩的矫正救济。通常做法是对于那些懒惰成习或无正当职业的游民设置习艺所予以收容，强制劳作并授以必要的知识及技能，养成其劳动的习惯。露而对于乞丐，只要其被收容进院，首先就得接受感化教育，而后根据不同年龄参加不同程度的劳动，即便是老弱病残，只要能工作的，都得参加力所能及的劳动。民国时期虽然对流浪乞讨者以及贫民提供了一定的实物救济，但是机构留养收容、强制劳动以及劳动改造是仍然是救济方式的主要特色。
(二)新中国时期的流浪乞讨救助制度走向及评析
收容救助制度是新中国自成立伊始就一直采取的针对流浪乞讨人员的对策，20世纪80年代至21世纪初，以强制为特征的收容遣送达到顶峰并走向变异。上世纪80年始，随着农村经济体制改革的开展，农村人口向城市流动的问题开始突出，流动人口剧增，为此，1982年国务院发布了《城市流浪乞讨人员的收容遣送办法》，规定收容遣送工作的主要目的是为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，维护城市社会秩序和安定团结。进入20世纪90年代，社会的变革不断的加剧，社会问题凸显。大规模盲目无序的流动人口给城市中国免费论文网www.udooo.com
的公共秩序带来了冲击。于是，政府在强调社会稳定的总目标下，把流动人口，特别是农村流动人口当作管理的重点，收容遣送的对象从生活无着的流浪乞讨人员和其他流浪乞讨者，变为流动人口，而在性质上，收容遣送变成单纯的治安管理手段，与收容审查越走越近。收容制度最初的制度设计上是一种救济制度，但在特定的历史条件下，它演变成了一项限制公民基本宪法权利的制度。“《收容遣送办法》存在的最大问题，是它授予了行政机关可以在行为人没有触犯任何法律法规的情况下，不经过司法审判程序便可剥夺公民的人身自由权利”。而收容遣送作为一种限制人身自由的行政强制行为，却缺乏基本的程序性规定，最终使行政相对人的程序性权利被剥夺，致使这一行政强制行为游离于法律之外。纵观我国传统的流浪乞讨救助历史，对流浪乞讨者的救助措施，更多的是承载着维持政权稳定的功能。在大多数情形浪乞讨者往往被视为社会的不稳定因素，其意愿与人身自由被任意地侵犯，其个人尊严与自主能力丝毫未受尊重。在欠缺宪政主义的理念下，流浪乞讨者与具有违法犯罪倾向者二者之间的模糊界限更是被刻意地维持，在没有犯罪行为的情形下，却可以违反个人的自由意志，肆意剥夺和限制人身自由，对受救助者施予所谓的收容和行为矫正救济。这般做法实与宪政秩序的迟滞有很大的关连。2003年随着我国人权保障的入宪，流浪乞讨人员的权利保障迎来了曙光。
当收容遣送制度最终被认定为违宪后，流浪乞讨救助制度的一个新的时启了。2003年8月1日实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)不仅体现的是制度的变革，而且反映了国家与公民之间权利义务关系的可喜变化。从宪法保障基本权利的主旨看，现行救助制度值得肯定的有以下几个方面：
第一，行政给付保障了流浪乞讨者的基本生存权。公民依据宪法生存权的保障直接向国家请求给付，在理论上早已存在，但是在传统救济中，突出维护社会秩序之功能，国家的给付职责往往履行不到位，甚至走向变异。《救助管理办法》第1条规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制本办法。”在这条规定中，很显然立法的目的是在于救助和保障个人权益，而不是突出维护社会秩序的功能。在流浪乞讨社会救助的制度性规定中，人权保障被置于首要位置，依据《救助管理办法》第7条以及第11条之规定，城市中的流浪乞讨人员只要符合“生活无着”这一条件，就有获得国家和政府救助的权利。这种救助涵盖了食物、医疗、交通等方面的权利。在救助的责任的承担上，政府基本承担了从经费保障到提供怎么写作的全部责任，体现了政府的责任意识，反映了社会救助新的理念。
第二，从宪政主义对国家权力的限制以及人性尊严的保障来看，现行救助制度肯定了流浪乞讨人员人格尊严不受侵犯，并对政府权力的行使施加了必要的限制。如受助人员不受救助站工作人员的拘禁或者变相拘禁；救助站工作人员不准打骂、体罚、受助人员或者唆使他人打骂、体罚、受助人员；女性受助人员不受调戏。此外，受助人员按性别分室居住，女性受助人员应由女性工作人员管理，这些规定显示国家公权力对流浪乞讨人员采取的一切措施，逐步受到依法治国原则的约束。在流浪乞讨人员的救助管理上，机关淡出救助管理领域，排除了管制的成分，而由民政部门负责的救助，彰显了救助的人性化。
第三，尊重了个人的自由与独立意愿。《救助管理办法》规定，凡符合条件的，只须如实提供本人的姓名等基本情况，均可根据自愿原则，决定是否接受救助，且来去自由，救助站和受救助人员身份平等，救助站对于流浪乞讨人员的救助，既不是施舍，也不是恩惠。流浪乞讨人员是否申请救助完全由自己决定，任何人和任何机关不能强迫其进入救助站；救助届满前，受助人员可以随时自行决定离开救助站，救助站不得限制。现行救助制度赋予了受救助者选择的权利，将流浪乞讨群体置于平等的主体地位。如果说我国以前的救助制度更加强调社会稳定和个人利益对整体利益的服从，而对个体权利的重视则相对不足，那么现行的制度则逐步地体现了对个人自由和权利的尊重和保障。
对个人自由的尊重和对人权的保护，是法治社会的内在要求。在现代社会，人人享有作为人最起码的权利，如最低的生活保障权，在私人领域追求自己生活方式的自由。平等自由原则是现代法律的最基本原则，每个人都享有法律保障下的最大限度的自由，“在平等自由的普遍权利意义上，个人自由意味着按照实质上的法律平等规范受到平等对待的权利。”流浪乞讨人员作为社会的弱势群体，对其个人尊严和自由的尊重及保护既是法律精神的内在要求，也是道德原则的体现。正如范伯格所说的，“在一个承认权利的世界中，所有的个体，无论在自己或他人眼中，都是拥有尊严及值得尊敬的对象，这些价值，是任何分量的爱与、权威的服从、或高贵的义务所不能替代的。”比照立宪主义主张尊重个人的独立与自由，要求社会控制的目的必须符合宪法所设定的基本价值，防止国家从事社会给付任务时权力的肆意妄为，我国现行流浪乞讨救助制度有了实质性的进步。
当然，我们也应看到，虽然社会救助制度彰显了人的自由权利，确立了个人人身自由大于社会秩序的价值的理念，但是与宪政主义的真正落实，还有一定的差距。例如，2003年7月16日，民政部通过的《救助管理办法实施细则》的第5条规定中的“对拒不如实提供个人情况的，不予救助”、第3条规定中的流浪乞讨人员救助时应当如实提供本人“随身物品的情况”，这两条规定与个人自由和尊严的原则还是有矛盾的。笔者认为：其一，不提供个人情况不能构成不救助的理由，人的生存权是最基本的权利。当个人的生命受到饥饿、寒冷等威胁时，不提供个人情况，就不施予救助，有违“以人为本”的原则和宪法的精神。其二，个人的有些情况是属于隐私的，个人拥有一些物品，只要是合法的，就是宪法所保护的财产；因此，这种规定对于保障个人的私有财产和隐私权是不利的。凡此不足，还有待于立法的进一步完善。
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