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税务行政处罚工作中问题与建议

收藏本文 2024-03-08 点赞:5959 浏览:20786 作者:网友投稿原创标记本站原创

1009-4202(2012)09-000-03
摘要税务行政处罚是保障税务机关实施税务征收管理,维持税收管理秩序的一种行为方式;是税务机关依照税收法律法规,依法对违反规定的纳税人、扣缴义务人、纳税担保人以及其他与税务行政处罚有直接利害关系的当事人进行处罚的具体行政行为。在实际工作中,对于常出现的诸如程序违法、资格不明、文书制作欠规范等问题,可以通过加强立法体系建设、进行执法人员业务技能培训以及建立健全约束机制、提高工作透明度等方式进行解决。
关键词税务行政处罚自由裁量权依法行政
税务行政处罚是税务机关行政执法的重要内容,并且与纳税人、扣缴义务人等税务行政管理相对人的利益紧密联系,是引发税收行政执法争议的重要因素。它包括罚款、没收违法所得、停止出口退税以及吊销税务行政许可四类;各类罚款以及税收法律法规所规定的其他行政处罚,都属于税务行政处罚的范畴。做出税务行政处罚决定的基本要求是:主体合法、事实清楚、证据充分、适用法律规章准确、处罚适当、程序合法。但是在实际工作中,税务人员进行税务行政处罚时在程序及实体处理上仍存在不少瑕疵,一定程度影响了税务机关依法治税进程的推进。由于历史原因,我国的税务行政处罚立法进程相对较晚,对行政处罚权力相对人的保护还不够完善。随着改革发展,税务执法过程中行政处罚的各种问题亟待解决。

一、税务行政处罚工作中存在的问题

(一)违反法定程序实施税务行政处罚

1. 从运用法律依据方面来看

税务行政处罚程序没有单独的立法,有关制度在《税收征管法》、《税收征管法细则》、《税收处罚法》等诸多法律、文件中均有涉及,缺乏系统性和全面性,不利于工作人员掌握税务行政处罚法定程序从而依法开展工作。在实践中,主要存在以下

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几个方面问题:一是错误适用法律法规;二是应适用高位阶的法律法规而适用低位阶的法规条例,甚至规范性文件;三是笼统地适用有关法律法规,而不注明具体的条款项;四是不注明适用的法律依据。

2. 从形式步骤方面来看

税务机关进行一般程序的行政处罚时,在做出行政处罚决定之前,应当告知当事人事实、理由及依据,并告知当事人享有陈述、申辩的权利;当事人要求陈述、申辩的,应在收到税务行政处罚告知事项之日起3日内向税务机关采取口头形式或书面形式进行陈述申辩。采取口头形式进行陈述申辩的,税务机关进行记录,当事人对《听取陈述申辩笔录》审核无误后签字或者盖章;税务机关应当对当事人提出的事实、理由和证据进行复核,成立者予以采纳。在听取当事人的陈述申辩并复核后,或当事人表示放弃陈述申辩权后,税务机关应当做出税务行政处罚决定,并送达当事人签收。在实际工作中,时常存在以下问题:行政处罚前未告知当事人所享有的各项权利和应知事实理由;应告知却未告知当事人应对违法行为进行申报;应审理却未审理,以及应听证未听证;应责令限改未限改;应移送的以罚代刑;适用一般程序的适用简易程序;处罚告知书与处罚决定书同时送达情况等问题。

(二)税务行政处罚主体资格不明确

行政主体,是指能以自己名义行使国家行政职权,做出影响行政相对人的行政行为,并能由其本身对外承担行政法律责任,在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。由此可见,税务行政主体是税务机关和法律、法规授权的具有税务行政管理权的组织;而税务行政处罚主体属于行政主体的范畴,加之其受到《行政处罚法》的一般规制和《征管法》的特殊规制,所以,税务行政处罚主体就是按规定享有行政处罚权的税务行政主体。在具体的实施过程中,存在税务行政处罚主体不明确的情况。
对需要进行行政处罚的单位或个人,应由县以上税务局(分局)决定;对个体工商户及未取得营业执照从事经营的单位、个人罚款额在一千元以下的,由税务所(稽查分局)决定;对纳税人采取保全措施和强制措施,如扣押、查封、拍卖商品、货物;查核纳税人的存款账户;书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构暂停支付纳税人的金额相当于应纳税款的存款及从其存款中扣缴税款等,应经县以上税务局(分局)局长批准,并由县以上税务局(分局)做出处理决定。实际操作中,存在以下几种问题:一是税务机关内设机构无执法资格,但是在实施税务行政处罚时,直接以自己的名义做出处罚决定;二是税务所对超过处罚额度的未呈报上级机关而直接做出处罚决定;三是一些税务机构对于某些无处罚权项目进行处罚。

(三)违法事实认定不清,证据不足

“以事实为根据”是行政机关对行政管理相对人违法事实认定的基本原则。《行政处罚法》第四条规定:“设定和实施行政处罚必须以事实为依据。”确认行政违法事实是指行政机关对公民、法人或其他组织违反行政法律规范的行为是否存在、何时何地发生以及情节等的查明、认定的活动。每个案件在主要证据的表现形式方面都有所不同,但对下述三方面的事实均应能够进行合法有效地证明:一是当事人是否构成违法的事实,二是如何判定违法情节轻重以及应承担怎样的法律责任的事实,三是其他有关被处理人权利义务的基本事实。如果收集的证据不能证实以上事实,就属于违法事实认定不清、主要证据不足。在实际执行过程中,主要存在以下几个方面问题:一是违法事实认定过于简单,甚至一句话进行表述,缺少必要的详细询问;二是讯问后缺少笔录证据,或笔录未现场制作,从而易造成对违法事实取证不充分,导致遗忘或记忆不准确;三是,现场笔录应有执行职务人、当事人、见证人等有关人员的签名或盖章,导致证据不充分、不能相互印证,证据缺乏有效证明力。

(四)执行税务行政罚的随意性较大

行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。在行政执法中,自由裁量权的使用确实有效增强了执法办性和灵活性。常涉及的处罚概念中,免予处罚必须同时具备三个条件:一是违法行为轻微;二是行为人有及时纠正违法行为的事实;三是没有造成危害后果;不予处罚是指行为人的行为不构成违法或者行为人虽实施了违法行为,但由于法定原因而免除处罚。执行中的问题体现在:一是执法人员对理解法律概念上的“不予”和“免予”的界限存在混淆不清的现象;二是存在畸重或畸轻的处罚情节;三是罚款执行率不高,没有充分运用行政处罚法和征管法规定的清缴税款和罚款的强制手段,罚款没有清缴入库,就草草结案。

(五)税务行政处罚文书制作不完整、不规范

税务执法文书,是指税务行政机关依法制作的处理各类税务行政管理事务,具有法律效力或法律意义的一系列文书总称。其主要包含了以下四层含义:一是执法文书制作主体是拥有法定执行权的执法部门,二是执法文书适用范围是具体行政执法活动,它和执法活动是同步进行的;三是执法文书制作必须遵守法律法规规定,不能脱离法律法规的规定自己创设文书种类、形式和内容;四是执法文书必须具有法律效力和法律意义。执法文书一旦制作完成行政机关必须遵守。但在实际使用中,常常出现以下几种情形:

1.税务文书使用错误

易出现误用《限期缴纳税款通知书》与《催缴税款通知书》,集体讨论结果无记录以及记录无实质内容等。实践中,还存在未制作报告审批文书和文书未经审查的情况。

2.不符合规定实施证据登记保存

《行政处罚法》明确规定,必须是在特殊、紧急的情况下,如证据有可能灭失、时过境迁后难以取得等,税务行政执法机关才能实施证据先行登记保存。实践中存在不需要现行保存证据的却采取这项措施。

3.载明事项不准、违法事实描述不清、文书用语表述不规范

执法文书应载明事项,表述规范。但实践中存在文书事项描述过于简单、使用过于结论化言论、对违法事实记载不周、描述事项词不达意、出现错字别字以及送达回证签名不符合条件等问题。

4.《处罚决定书》处罚内容不明确、证据反应不充分

做出处罚决定应内容明确、充分。但存在收集证据过程反应不清、无具体的处罚金额、无行政处罚履行方式和期限、无当事人具体身份的基本情况等。

(六)税务行政执法案件管理不规范

税务行政处罚资料属于行政执法案卷。是指行政执法主体在行政执法过程中,按照法律规定所形成的与案件有关的法律文书和证据材料的总和。目前,税务执法案卷管理中存在的主要问题体现在以下几个方面:一是案卷归档不够及时,延期拖期;二是案卷装订不规范,使用金属钉、抽杆夹以及无格式化的封皮;三是归档顺序颠倒,部分按照正副卷装订,部分按时间顺序装订,部分按效力等级装订;四是内容材料缺失,如无封面、封底、目录、备考表等;五是案卷保管期限不统

一、无案卷目录、资料排列无序、缺少页码、字迹不清和未按照规定的日期进行归档等。

二、问题形成的主要原因

(一)法律法规规定不明晰

现行税收征管法确立了各种专业化的局、分局,还有诸如纳税大厅、稽查所等名目繁多的机构,到底哪些机构拥有行政执法权和行政处罚权,法律上不是太明确的,易引起执法人员理解上的不一致,给行政处罚带来争议。

(二)执法人员履职不尽责

有些执法人员规范执法意识不强,未充分认识到规范执法的重要性,对违规执法的危害性认识不足;有些执法人员的执法能力有待提高,不适应现代规范执法的需要;有些执法人员工作欠细致,办事欠严谨,易产生行政处罚上的瑕疵。

(三)审核人员把关不到位

少数审理人员和政策法规员未认真履行审核把关职责,对涉税行政处罚案件分析研究不深不透;有些行政处罚文书签发人未仔细审阅相关文书,就随手签发,未能把好最后关口。

(四)执法过程监督不及时

目前税收征管软件行政执法模块功能相对简单,仅通过软件处理基本文书制作,相关的证据资料还保持手工流转方式,导致执法管理软件在线监控范围较窄,行政处罚中一些问题只有靠实地检查才能发现,不能及时纠正,使常发多发问题得到有效解决。

三、完善税务行政处罚的相关建议

(一)完善税收法律法规

1.将政策的执行情况及时反馈

全面推进依法行政,要建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度,行政机关应当确定机构和人员,定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈,并适时调整和完善有

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关决策。该机制是促进税收政策和管理科学化、精细化,提高税收决策化的制度保障;有利于把握税制运行和税收政策执行状况,及时反映税收执法过程中暴露出来的突出问题,准确把握宏观经济对税收提出的客观要求;为国家改革税制、完善政策提供合理建议,从而促进税制改革与时俱进,增强税收政策的科学性、合理性和可操作性。

2.构建税收自由裁量权体系

实践证明,税务行政执法过程中自由裁量权的合理适度运用,将有利于提高税务行政效率,保护国家、社会和纳税人的合法权益。同时,税收自由裁量权也是一柄双刃剑,如果对它不加以控制,就会侵蚀纳税人的合法权益,给国家、社会带来损害,为此我们需要构建和完善相关的制度控制体系。按照相关规定,应以规范税务行政处罚裁量权为突破口,在法定的裁量权限内,针对不同的违法情形分解为相应的处罚档次,细化、量化税务行政处罚标准,做到同类问题在同一区域内的处罚标准统

一、进一步规范税务机关的处罚裁量空间,推动行政权力规范、透明、廉洁、高效运行。

(二)强化执法人员的业务培训

通过举办培训班、以会代训等形式,组织相关执法人员尤其是一线执法人员进行相关法律法规及政策性规定等培训,熟悉执法标准和相关制度要求。把握实效性原则,以熟知执法标准为重点,采取务实、高效的方法,提高培训效率、增强培训效果、提高执法水平。要按照相关法律、法规、规章、文件的要求,搭建税务案例评议教育平台,着力提高税务执法人员对法律法规理解运用能力、调查取证和分析判断能力、文书制作能力以及对执法依据准确适用的能力。帮助相关岗位工作人员从具体的个案入手,理清办案思路,掌握办案技巧,增强税务行政执法实际操作能力,并提高工作的效率。具体方面如下:提高业务技能,突出培训内容的实用性、针对性和可操作性。着重讲解调查取证技巧、法律法规适用和案卷文书制作等业务技能,并在交流探讨中提高升华,促进执法效率的提高。.

(三)提高执法工作的透明度,建立制约机制和责任制

通过报纸、电视、宣传栏、网站等媒体将处罚标准、处罚依据、处罚对象、处罚过程对外公开,提高全民遵守税收法律规范的意识,减少因纳税人不懂税法而导致的行政处罚。建议如下:一是建立办案时限监管、催办机制,依法快速审理案件。在遵循法定程序和期限、确保办案质量的前提下,简化工作流程、缩短办案期限。对符合简易、简化的税务处理案件,应积极建议适用简易程序;二是强化质量管理机制。适时开展实行案件复查制度,着力加强税务执法责任体系、考评体系和监督体系建设,建立健全执法责任制、错案追究制。坚持行政处罚的法律效果、社会效果、政治效果的辩证统一;三是建立事中监督与事后监督相结合的制约制度。在事中应坚持实行调查、审理和执行的分离,事后可以采取内部执法监督与外部监督相结合机制;四是深入推行税收执法责任制,加大执法过错责任追究。对于在执法监督过程中发现的税务人员过错行为,要依法追究相关经济和行政责任;对屡犯、多发的过错,要从严加大惩戒力度;对特别重大处罚过错,要依规采取责令待岗、取消执法资格追究责任,促进依法办事、依法行政。

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