简谈地方政府性债务对地方财政运转风险和对策

摘要：目前各县乡地方政府债务数额巨大，包袱沉重，财政风险进一步扩大，也然影响到县乡政府行政的正常运转。加强政府性债务的管理和化解对建设诚信社会、诚信政府具有重要的基础性作用。本文从县乡地方政府性债务规模巨大带来的财政运行风险出发，分析了地方政府性债务产生的原因，继而提出债务管理和化解的对策。
关键词：地方政府性债务 财政运行风险 债务管理 债务化解
近年来，县乡地方政府充分利用国家金融信贷政策，大力开辟融资渠道，广泛吸纳各类社会资金，为企业发展提供融资担保，利用非政府资金进行基础设施建设项目建设（BT模式），争取利用上级政策性转贷资金和项目资金，极大地缓解了地方经济和社会事业发展资金不足的矛盾，对加快地方基础设施建设、促进经济和社会各项事业的快速发展发挥了积极作用。但同时也形成了相当规模政府性债务，再加上历史上清理农村合作基金会借款、教育部门“普六”、“普九”及危改建设拖欠的工程款、乡镇企业发展和改制形成的债务、拖欠农田水利工程款等，造成地方政府性债务的规模越滚越大。

一、地方政府性债务规模影响地方财政运行

随着地方政府债务规模的不断加大，债务管理中的问题逐步显现，财政运行的压力和风险也逐步显现。债务风险逐渐向财政转移。由于各种原因，债务人很少主动偿还债务，偿债意识差，采取认账加赖账的做法处理债务，有的干脆直接把责任推向财政部门，认为是财政投入不够才导致负债，把偿债压力全部向财政转移，导致化解债务工作进展缓慢。在处理和解决债务的过程中，部分原来以财政无关的债务全部转嫁为财政负担，到期政府债务不能及时归还，上级财政采取强制扣款，财政潜伏着赤字的风险。
地方政府性债务的偿还压力巨大，县乡财政有限的财力既要保运转、又要搞建设、还要归还社会经济发展过程中形成的各种债务，“吃饭”与“建设”的矛盾非常突出，财政收支平衡的压力非常大，防范和化解财政风险的任务较为艰巨。地方政府债务余额占地方一般预算收入和地方可用财力的比重高，地方政府财政风险初现。如果要保证政府债务的偿还，就没有资金安排项目建设资金，甚至会影响机关业单位的工资发放和机构正常运转。近年来由于各种涉及民生的社会保障、教育投入标准提标扩面，为了确保钢性支出所需资金，地方财政沦为“吃饭”财政，地方公共财政预算财力可承受偿债资金的极限极其低下，如果要保证政府债务的偿还，就没有资金安排项目建设资金，因此每年有相当大部分的偿债资金从基金预算中安排，如果基金预算中的国有土地

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出让收入不能按预算实现，就无法归还到期债务本息。
到期债务不能按时偿还，地方政府的形象受到影响。，拖垮了工程老板，导致农民工工资不能及时兑现，政府部门成为被告的情况时有发生，伤害了人民的感情，损害了政府部门的形象，诚信社会、诚信政府的建设任重道远。这些债务的背负，形成心理压力，挫伤了基层干部的积极性，由于不能按照约定的期限归还债务，债主上门讨债无果而谩骂政府，政府被告上法庭的情况时有发生，损坏了政府的形象，败坏了政府的声誉。另外给财政造成巨大压力。如果一些向上级财政的借款不能如期偿还，势必造成上级财政部门强行扣款，将影响工资发放，给财政平衡造成巨大压力。按时偿债，是打造诚信社会、诚信政府的起点。

二、初探地方政府性债务产生的原因

地方政府性债务数额巨大，有历史形成的、有政策形成的、也有人为因素形成的，形成原因复杂多样。

(一)地区社会经济发展的需要

地方政府为促进地方经济发展，改善落后的基础设施状况，解决中小企业融资难，在财政无力投入的情况下，只有通过各种形式的举借债务来筹措经济和社会事业发展所需的资金。地区要发展，在财力有限的情况下，欠债建设有时也是无奈之举。发展与欠债形成新的矛盾。

(二)地方政府对选择发展的项目缺乏科学的评估论证

建设项目无法达到预期效果，造成无力归还贷款，形成债务。如用于扶持乡镇企业和农业产业发展方面的债务，由于扶持项目没有效益或者扶持项目失败，已经没有收回的可能。勉强投入生产的企业，也由于经济效益不好，90%以上的贷款由政府兜底偿还。有的为企业提供融资担保产生的担保债务，由于借款人失踪，一直由政府偿还本息。

(三)地方政府财权事权不对称

在财力有限的情况下，县乡两级被赋于应由国家承担的教育、卫生、兴修水利、修筑道路等事权，为完成上级任务，只有负债建设，如教育项目上的欠款，基本与此有关。另外上级部门制定项目时，大多是“钓鱼”项目，不考虑地方财力可能，都要求地方政府配套、部门自筹，县乡两级政府为多争取项目谋求发展，只有借债配套，形成项目上马越多，借债越多。

(四)政策性造成的债务转为政府性债务

如清理农村合作基金会借款所形成的专项借款，基本上由政府兜底偿还。有政策因素也有管理失误的因素。

(五)地方政府从官本位出发

不顾财力的可能，搞政绩工程、形象工程，新任领导对前任领导留下的债务缺乏偿还意识。现行的干部业绩只考核干部新成绩而不考核债务的偿还，只考核财政收入而不考核欠账，使得“新官”不理“旧帐”，债务越码越大，导致债务不断增加。另外依靠行政手段发展经济也付出了巨大的代价，发展乡镇企业一阵风，一些乡镇不惜以政府名义贷款或担保匆忙投资，结果大多成为呆帐。从市场经济、公共财政的角度来分析，可以说有的地方政府在发展的决策上，还没有解决好“缺位“和”越位“的问题。

三、对地方政府性债务管理和偿还的一点思考

政府性债务问题已经成为我国地方政府经济社会发展中亟待解决的现实问题，现就上述政府性债务产生的原因，探讨地方政府性债务的管理和化解巨额存量债务的思路。
地方各级政府要充分认识加强政府债务管理的重要性和紧迫性。加强地方政府性债务管理，是保持地方经济平稳发展和财政收支平衡的重要内容，事关全局和长远发展，关系到政府信用和经济社会稳定。地方各级政府要真正树立科学发展观和正确政绩观，正确处理发展速度与财力配比、债务规模与偿债能力之间的关系，树立“偿债也是政绩”的观念，进一步强化政府信用观念，将政府债务管理纳入规范化、制度化的轨道，努力防范和化解地方政府过高负债的风险。要认真贯彻落实债务管理的有关规定。一方面坚决制止新债务的产生，另一方面积极化解到期债务。要进一步规范政府债务借、用、还行为，明确政府债务管理职能部门，规范举借债务的审批程序，确定债务资金的使用范围，明确债务资金管理责任，完善债务管理相关配套制度。新增的大额政府性债务，都要置于人大等部门的审批和监督下方可举借。各级组织人事部门要进一步完善各级领导干部履职考核任用制度，认真考核领导干部任期内的政府债务偿还情况，提拔领导干部不能只看政绩，更要看其任期内的举债情况，坚持“谁举债、谁偿还”，“债不清、不提拔”的原则。将债务偿还成效考核情况作为提拔任用的重要依据。
地方各级财政部门要成立政府债务管理机构，专门负责地方政府债务管理工作，按会计基础工作规范要求，建立政府性债务会计核算制度明确地方政府债务会计核算程序、会计核算科目和报表，加强对地方政府债务原始凭证和资料，确保地方政府性债务核算和统计数据真实、准确、完整。根据政府债务会计信息，分析政府债务的财务状况、债务收支等信息，为债务管理工作提供决策依据。地方政府债务资金的投向应体现政府职能，只能用于基础性和公益性项目建设，不得用于经常性支出和竞争性项目建设。政府债务资金应当专款专用，不得截留、挪用。地方各级财政部门或政府债务管理机构，要及时、准确地掌握政府债务资金的使用情况，会同有关部门加强债务资金使用的社会效益、经济效益、功能作用进行绩效评价。建立政府性债务统计制度，将债务管理列为日常业务工作，锁定债务余额，为管理债务提供科学决策。不断创新政府性债务管理模式，努力提高债务资金的使用效益，切实降低财政运行风险。
构建政府债务风险预警机制，根据各地财政收支状况、社会经济和人口变动等因素，采用债务依存度、债务负担率和偿债率等指标设立具体的政府债务风险评价标准，建立政府债务报告制度和债务风险评价预警系统，适时监控地方政府债务风险，及时进行风险预警，提高债务风险管理效率。对于债务风险超过警戒线的地区，上级财政通过扣减转移支付等方式进行惩戒。
地方各级政府要建立偿债准备金制度，将部分偿债资金列入财政预算，多渠道筹集偿债准备金，在考虑地方财政平衡的前提下，适当安排还债资金，对一些急需偿还而又无还款来源的债务进行偿还，每年有计划地从地方一般预算和基金预算（国有土地出让收入）中按确定的偿债准备金率，安排相应的偿债准备金，用于清偿地方政府债务。
上级部门在安排项目时，要科学合理确定项目配套政策，要充分考虑县乡政府财力可能，尽量减少配套，以防止因配套资金不足而举借新的债务。
加大财政转移支付力度，当前，地方级政府（县乡政府）在财权与事权不对称，建议上级财政加大转移支付力度，增加县乡政府可用财力，为化解债务打下坚实基础。如从2007年起，国家加大农村义务教育债务转移支付资金补助，地方财政也安排一部份资金，并相应整合一部份资金用于化解普

六、普九债务，成功化解农村义务教育债务。

按照地方政府性债务的来源、用途、和性质的不同，采取多种方法对存量债务进行化解。属于政策性的原因产生的债务，建议给予豁免或由上级政府负责化解，如农村合作基金会借款，基金会当时是由农业部门根据国家有关政策成立的，但到清理农村合作基金会时，为社会稳定，基金会的债务却全部转移由地方财政承担，建议上级对此债务给予豁

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免。对要求地方政府配套项目资金、达标升级而产生的债务，有上级政府化解。
坚决制止各类融资担保行为，除政府融资平台公司外，地方政府各部门不得提供任何债务担保，切实防止将市场主体经营性债务风险转嫁为地方政府性债务风险。