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“十一五”时期是我国慈善事业发展取得重大进展的五年，党的十七大明确了慈善事业在社会保障体系中的补充作用，提出要不断加大对慈善事业发展的指导扶持力度，慈善事业组织体系要进一步发展、怎么写作能力要进一步提升、发展环境要进一步改善，社会公众的慈善意识要不断增强，初步形成中国特色慈善事业发展格局。因此今后的五年也是加快发展慈善事业，增强全社会慈善意识，积极培育公益慈善组织的大好时期。如何营造最佳的环境是发展慈善事业至关重要的因素。
2004年2月11日经国务院第39次常务会议通过了《基金会管理条例》（以下简称《条例》）。 该《条例》是为了规范基金会的组织和活动，维护基金会、捐赠人和受益人的合法权益，促进社会力量参与公益事业所制定的纲领性法规，是对我国慈善公益事业捐赠财产管理和使用的最高法规。
然而，从目前的相关法规来看，还远远不能满足扶持社会办慈善事业的需求。本人现从财政财务的角度来剖析与研究《基金会管理条例》的有关条款，以供商榷。
《条例》一共七章四十八条，涉及财产的管理和使用有九条，其中有明确的数据指标只有第二十九条。
第二十九条第一款“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。”
第二款“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”
目前我国从事公益事业的公募基金组织机构几乎全部都是政府主导的行政、事业单位或下属的直属机构或代管机构，可以简称“公办”机构。“公办”的慈善公益事业组织机构除了有各级政府主管部门外，还有全国性的公募基金会和慈善组织，各省、自治区、直辖市的基金会和慈善组织，各市（地）的基金会和慈善组织，各县（市、区）的慈善组织等等。而企业和个人组织的社会公益慈善基金组织，可以简称“民办”机构，几乎都是非公募的基金。
统计显示，2008年灾害频发，捐赠资源高度集中于各级民政部门、、慈善会，上述“三位一体”的募捐主体直接、间接接收款物捐赠共计955.5亿元，占全国接收捐赠总额的89.26%。同时，北京奥组委、国家体育总局和各级地方政府接收非救灾捐赠约16亿元，这意味着政府部门和带有、半色彩的、慈善会等组织占据了90%以上的捐赠资源，其他各类公募基金会、学校、社会组织接收捐赠不足100亿元，仅占不足10%。企业和个人组织的“民办”社会公益慈善基金组织接收捐赠更是寥寥无几。
“公办”机构接收捐赠的善款拨付的流程，一般来看是，全国性的公募基金会募集到的善款拨付到各省、自治区、直辖市的基金会或慈善组织，依此类推，经过省、市、县、乡、村五级，最后分到受助对象或灾民手中。这中间如果遇到特殊情况，虽然可以加快善款的流转速度，减少流程，但全国性的公募基金善款往下拨付的流程除了遇到重大自然灾害外，一般至少要经过以上转移支付的流程。
我们把转移支付的资金（善款）流程从最上一级往下拨付直到受助对象接收到之前的这一过程叫“在途资金”，即慈善组织虽然接收到捐赠款，但还没有将善款拨付到受助人手中，善款还是在各级慈善组织之间流转，这样我们分析就会发现有以下的问题提出：
《条例》第二十九条第一款规定是针对“公办” 的公募基金会设定的，因为只有“公办” 的公募基金会才可能将“不得低于上一年总收入的70%”的公益事业支出拨付出去，只要慈善组织从本级基金会账户往下拨付出去就没有违反《条例》的规定，也不会有风险，而且《条例》在时间上也没有设定明确的具体拨付要求，只要不跨年度，能在当年12月31日以前支出就可以，不管“在途资金”在哪里，能否到达受助对象手中，都不会违反《条例》所规定，审计和检查都没有问题。
全国性的“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%” 这一规定在理论上分析和具体的实施过程都有可能难以落实到位，成为一纸空文，因为善款经过省、市、县、乡、村等多级次的拨付程序，有可能都是“在途资金”，具体什么时候有多少能够到受助对象手里还不得而知。人们往往关注大张旗鼓的宣传捐赠支出的宣传和报道，而实际上什么时候能到受助者手中却很少有人跟踪过问。
正是因为有可能出现大量的“在途资金”，多级次的转移支付流程，使各级“公办”的慈善组织无法公开说清楚捐赠财产的具体使用情况和流向，造成了捐赠资金（或财产）的使用不明朗，缺少透明度，失去社会信誉，严重伤害了捐赠人和国民的感情，影响了慈善事业的发展。
“民办”基金和“公办”基金的流程完全不一样，“民办”基金没有多级次的转移支付流程，在程序上是捐赠者和受助者直接互通，可以说是一步到位，不会有大量的“在途资金”，但同时也很难做到《条例》第二十九条第一款规定“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%”。 因为我国地域广阔，往往越边远地区和灾区越需要受救助，而要摸清和掌握这些信息是“民办”基金会所难以企及的，这就将“民办”
“公办”机构的设置和人员、财产都是由各级政府和部门资助安排，还可以从公募基金会中“支出不得超过当年总支出的10%”，这样“公办”机构就能正常开展工作。而“民办” 机构的人员和行政办公支出是没有来源的，《条例》第二十九条第二款“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%，这里只提到人员工资福利和行政办公支出，而一个能正常运转的基金会机构没有自己的财产要长期正常维持开展工作是很困难的，这也是“民办”基金会绝大多数都是由企业设立，因为企业能开支办公费用，有办公场所，而得以生存，社会上其他“民办”机构就难以为继。
2004年2月11日经国务院第39次常务会议通过了《基金会管理条例》（以下简称《条例》）。 该《条例》是为了规范基金会的组织和活动，维护基金会、捐赠人和受益人的合法权益，促进社会力量参与公益事业所制定的纲领性法规，是对我国慈善公益事业捐赠财产管理和使用的最高法规。
然而，从目前的相关法规来看，还远远不能满足扶持社会办慈善事业的需求。本人现从财政财务的角度来剖析与研究《基金会管理条例》的有关条款，以供商榷。
《条例》一共七章四十八条，涉及财产的管理和使用有九条，其中有明确的数据指标只有第二十九条。
第二十九条第一款“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。”
第二款“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”
目前我国从事公益事业的公募基金组织机构几乎全部都是政府主导的行政、事业单位或下属的直属机构或代管机构，可以简称“公办”机构。“公办”的慈善公益事业组织机构除了有各级政府主管部门外，还有全国性的公募基金会和慈善组织，各省、自治区、直辖市的基金会和慈善组织，各市（地）的基金会和慈善组织，各县（市、区）的慈善组织等等。而企业和个人组织的社会公益慈善基金组织，可以简称“民办”机构，几乎都是非公募的基金。
统计显示，2008年灾害频发，捐赠资源高度集中于各级民政部门、、慈善会，上述“三位一体”的募捐主体直接、间接接收款物捐赠共计955.5亿元，占全国接收捐赠总额的89.26%。同时，北京奥组委、国家体育总局和各级地方政府接收非救灾捐赠约16亿元，这意味着政府部门和带有、半色彩的、慈善会等组织占据了90%以上的捐赠资源，其他各类公募基金会、学校、社会组织接收捐赠不足100亿元，仅占不足10%。企业和个人组织的“民办”社会公益慈善基金组织接收捐赠更是寥寥无几。
“公办”机构接收捐赠的善款拨付的流程，一般来看是，全国性的公募基金会募集到的善款拨付到各省、自治区、直辖市的基金会或慈善组织，依此类推，经过省、市、县、乡、村五级，最后分到受助对象或灾民手中。这中间如果遇到特殊情况，虽然可以加快善款的流转速度，减少流程，但全国性的公募基金善款往下拨付的流程除了遇到重大自然灾害外，一般至少要经过以上转移支付的流程。
我们把转移支付的资金（善款）流程从最上一级往下拨付直到受助对象接收到之前的这一过程叫“在途资金”，即慈善组织虽然接收到捐赠款，但还没有将善款拨付到受助人手中，善款还是在各级慈善组织之间流转，这样我们分析就会发现有以下的问题提出：
《条例》第二十九条第一款规定是针对“公办” 的公募基金会设定的，因为只有“公办” 的公募基金会才可能将“不得低于上一年总收入的70%”的公益事业支出拨付出去，只要慈善组织从本级基金会账户往下拨付出去就没有违反《条例》的规定，也不会有风险，而且《条例》在时间上也没有设定明确的具体拨付要求，只要不跨年度，能在当年12月31日以前支出就可以，不管“在途资金”在哪里，能否到达受助对象手中，都不会违反《条例》所规定，审计和检查都没有问题。
全国性的“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%” 这一规定在理论上分析和具体的实施过程都有可能难以落实到位，成为一纸空文，因为善款经过省、市、县、乡、村等多级次的拨付程序，有可能都是“在途资金”，具体什么时候有多少能够到受助对象手里还不得而知。人们往往关注大张旗鼓的宣传捐赠支出的宣传和报道，而实际上什么时候能到受助者手中却很少有人跟踪过问。
正是因为有可能出现大量的“在途资金”，多级次的转移支付流程，使各级“公办”的慈善组织无法公开说清楚捐赠财产的具体使用情况和流向，造成了捐赠资金（或财产）的使用不明朗，缺少透明度，失去社会信誉，严重伤害了捐赠人和国民的感情，影响了慈善事业的发展。
“民办”基金和“公办”基金的流程完全不一样，“民办”基金没有多级次的转移支付流程，在程序上是捐赠者和受助者直接互通，可以说是一步到位，不会有大量的“在途资金”，但同时也很难做到《条例》第二十九条第一款规定“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%”。 因为我国地域广阔，往往越边远地区和灾区越需要受救助，而要摸清和掌握这些信息是“民办”基金会所难以企及的，这就将“民办”
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慈善组织推到了“二难”的尴尬境地，要么违反《条例》规定，要么就不可能做到与受助者直接互通，这样就很难说清楚资金使用用途，不可能给捐赠者有满意的回复，从而会失去社会信誉，这就迫使“民办” 慈善组织选择设立非公募基金的重要原因之一。“公办”机构的设置和人员、财产都是由各级政府和部门资助安排，还可以从公募基金会中“支出不得超过当年总支出的10%”，这样“公办”机构就能正常开展工作。而“民办” 机构的人员和行政办公支出是没有来源的，《条例》第二十九条第二款“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%，这里只提到人员工资福利和行政办公支出，而一个能正常运转的基金会机构没有自己的财产要长期正常维持开展工作是很困难的，这也是“民办”基金会绝大多数都是由企业设立，因为企业能开支办公费用，有办公场所，而得以生存，社会上其他“民办”机构就难以为继。
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