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新时期政府采购监督机制

收藏本文 2023-12-24 点赞:18040 浏览:82029 作者:网友投稿原创标记本站原创

摘 要: 政府采购制度是一国公共行政制度的重要组成部分,在行政过程和社会生活中发挥着不可替代的重要作用。然而,现代化的政府采购制度并不是自然而然地就能良好地运转,而必须要有一定的制度支持才能实现其建立的初衷。因此,必须建立和完善以法制监督、内部监督、外部监督、供应商监督四位一体的、全方位的监督机制,以确保我国政府采购制度的良性发展。
关键词: 政府采购; 监督机制; 公共财政
1673-9973(2012)02-0043-04
The Supervision Mechani ofGovernment Procurement in the New Period
CUI Hong-yi
(School of Government ,Peking University, Beijing 100871,China)
Abstract: The government procurement system is an important part of the public administrative systems. It plays an important and irreplaceable role in the administrative process and social life. However, modern government procurement system can not function fluently. There must be some support system to realize its original intention. Therefore, in order to ensure that the government procurement system in our country can develop further and more healthily, it is necessary to establish and improve the four-in-one (the legal supervision, internal supervision, external supervision and the supervision of suppliers) and all-round supervision mode.
Key words: government procurement; supervision mechani; public finance
政府采购制度是公共财政的一个重要组成部分,在西方发达国家已有两百多年的历史。其对于西方国家控制公共开支规模、规范政府行为、提高本国优秀企业的市场竞争力发挥了重大的作用。我国自1995年以来,逐步推进政府采购制度的建立,到21世纪初期,各地方政府的政府采购组织机构建设已经基本完成,履行政府采购职能的管理机构与执行机构也已在各层级的地方政府建立起来。
2002年党的十六大召开之后,中国行政改革进入了一个崭新的时期。这一时期的突出特点是,通过制度创新缩减政府开支和规范政府行为。与此相一致,政府采购制度的进一步深化与完善工作也渐次展开。这突出表现为,《政府采购法》于2003年1月1日起开始实施,为我国政府采购制度提供了坚实的法律基础与制度安排框架。然而,在目前的实践中,由于相关法律制度未能完全得以贯彻、涉及的经济利益庞大、相关利益者关系错综复杂等原因,致使政府采购工作出现违规操作、甚至浮现出一些严重的腐败现象,为此,必须进一步完善和加强对政府采购的监督机制,实现全方位的监督模式,以保证政府采购工作的廉洁规范。

一、政府采购制度

(一)政府采购制度的界定

政府采购,英文里称为Government Procurement或Public Purchasing,也有学者称之为Government Purchase。实际上,虽然政府采购制度已经成型多年,且在各国社会生活中发挥着举足轻重的作用,但是,到目前为止,仍然没有形成一个统一的定义。
世界贸易组织(WTO)在《政府采购协议》中将政府采购(Government Procurement)解释为:成员国的政府、次政府在租赁、购写货物、怎么写作、工程以及公共设施方面的购写与建造。世界各国也都根据本国的实际情况,对政府采购从采购实体和资金来源两方面进行了定义。
我国在《政府采购法》第2条中规定,政府采购是指“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和怎么写作的行为”;采购指的是“以合同方式有偿取得货物、工程和怎么写作的行为,包括购写、租赁、委托、雇佣等”;而工程则是指“建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”。
有学者认为,政府采购也叫公共采购,是各级政府及其所属实体为提供社会公共产品和怎么写作以及满足自身需要,在财政监督下,以法定程序和方式从国内、国际市场上购写所需商品、工程和劳务的经常性活动。
从国内外对政府采购的定义可以将政府采购的特点归纳为以下三个方面:(1)国家各级机关、事业型单位及团体组织是我国的政府采购主体,企业、公司和个人的采购行为则不属于政府采购范畴;(2)政府采购所运用的资金只能是财政性的资金,采购主体用其他来源的资金进行的采购,不属于政府采购;(3)采购主体运用财政性资金购写不属于集中采购目录之内的,或者购写的超出限额标准的货物、怎么写作或工程,也不属于政府采购的范畴。
基于国内外对政府采购的定义和政府采购的特点,笔者将政府采购定义为:为了施行政务或为公众提供所需的公共产品与公共怎么写作,各级政府包括各个实行预算管理的单位,依照法律规定的方式、方法与程序,从市场上购写货物、工程和怎么写作的行为。而政府采购制度则是为了实施政府采购而建立的一系列制度安排

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的集合。

(二)政府采购制度的功能

美国芝加哥大学的学者温迪·艾德尔伯格、马丁·艾琛鲍姆和乔纳斯·D·M·费舍尔指出,“当美国政府的政府采购大幅增加时,就业、产出以及非居民投资上升,与此同时,实际的工资和居民投资以及消费支出都降低了。”可见,政府采购对于现代社会的影响,不仅仅及于政府本身,而且还深刻地影响着整体经济状况和广大民众的日常生活。
一般而言,政府采购制度在一国经济运行和社会发展中具有以下重要的功能:
1. 调节经济总量。通过政府采购的公共支出规模效应达到调节国民经济运行、保护稚嫩的民族产业和稳定物价的目的。
2. 调整经济结构。通过政府采购政策的目标指向和采购标的之分配,实现促进本国中小企业发展和产业结构调整的政策目标。
3. 协调社会发展。通过发挥政府采购的社会效应,以保护本国的自然环境、扶持欠发达地区的经济社会发展、提高就业率和鼓励企业公平竞争文化的形成等。
4. 规范政府行为。凭借政府采购一系列严密的制度、机制与程序的安排,有效地约束和规范政府采购行为,达到遏制腐败的目的。
总之,政府采购制度既是一种法律制度安排,能够有效地约束政府行为,又是达成多重政策目标的政策工具,是一国公共行政制度的重要组成部分,在行政过程和社会生活中发挥着不可替代的重要作用。因此,要建立现代化的国家公共行政制度,必须建立和完善廉洁、高效的政府采购制度。

二、政府采购监督之双重必要性分析

政府采购制度在国家的公共行政制度以及国民经济制度中具有极端重要的地位与作用,是国家行政制度现代化的重要标志之一。显然,现代化的政府采购制度并不是自然而然就能良好地运转,必须有一定的制度支持才能实现其建立的初衷。因而,建立和完善政府采购制度中的监督机制就显得十分重要和迫切。在此,笔者从理论与现实两个角度对实施和加强新时期我国政府采购制度监督的必要性进行分析。

(一)政府采购监督的理论必要性分析

1. 作为公共支出环节的政府采购需要监督。政府采购是公共支出的重要环节,在一些发达国家甚至成为最主要的公共支出途径。因而,国家计委在其编著的《招标投标政府采购理论与实务》一书中指出“完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物,与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地联系在一起。”此外,国际货币基金组织(IMF)的发展部主任A·普雷姆詹德也在《公共支出管理》中这样描述政府采购在公共支出中的地位:“从一定意义上讲,公共支出管理被看作是一个长长的价值链,起始于预算编制,经由通过政府采购和工程承包执行预算,终结于彬彬有礼地向公众提供怎么写作。”[3]从公共经济学的视角来看,在市场机制下的公共财政体系中,政府财政资源的基本支出方向主要是向那些所谓的“市场失灵”领域提供公共产品与怎么写作。这些公共产品与怎么写作的生产和提供,有的可以通过以企业和个人为对象的、以收入再分配为目的的转移支付方式来解决;有的必须借助于政府采购才能实现。而政府对这些公共产品与怎么写作的采购行为正是政府采购监督的重要内容。这是因为,首先,正如孟德斯鸠在《论法的精神》中指出的那样:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[4]此外,作为公共支出的重要环节,政府采购活动对于社会公众而言具有绝对的信息优势,出现了明显的信息不对称状态(Information Asymmetry)。因此,为了防止行政权力滥用以及对公众的欺瞒,必须从财政支出的角度对政府采购活动进行监督。
2. 政府采购中政府职能的实现需要监督。政府采购是政府部门、机构以及其他直接或间接被政府控制的企事业单位为了实现政府职能及公共利益所进行的采购行为,其主要目的之一是为了履行政府职能。这既包括维持政府自身的有效运转,也包括通过政府采购行为所带来的对市场与社会的影响达到多重的公共政策目标。一般而言,政府负有合理利用公共财政资源,以最小成本换取最大效益的责任,而且政府还负有通过政府采购扶持民族工业,促进国内就业等政府责任。因而,在政府采购的过程中必须尽快引入行之有效的监督机制,确保政府采购的目的不偏离正确的方向,从而实现政府的职能。
3. 公共利益的保护需要监督。政府采购涉及到大量公共财政资金的使用,若使用不当,必将造成公共利益的严重损失。当前,在政府采购活动中,多数采用集中采购的方法,因而,如果缺乏有力的监督机制,很容易出现权力寻租现象。比如,在政府采购的立项、计划、招标投标、签订合同、履行合同以及合同的完成并验收阶段,都有可

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能出现不正当地使用公共资金去“购写”工程与怎么写作的行为。因此,必须要加强政府采购的监督力度,建立完善且有效的监督制度。

(二)对政府采购进行监督的现实必要性分析

自1995年以来,经过政府和社会各界的努力,我国的政府采购制度有了突飞猛进的发展。但与此同时,我国的政府采购制度也存在着一些不容回避的问题。
1. 委托链条过长导致的委托写作技巧问题(Principal-agent Problem)。按照我国目前的政府采购制度,实践中必然会形成从公民到政府,由政府到财政机关,再由财政机关到政府采购部门,最后由政府采购部门到采购官员这样一条五级的委托写作技巧链条。如此之长的委托写作技巧链条所带来的后果是,对于采购活动的监督与约束力随着写作技巧关系的转移而逐渐衰减,以致最后公民难以对由采购官员主导的政府采购活动实施有效的监督。而根据布坎南为代表的公共选择学派的观点,政府官员同样是拥有理性价值观的普通人,他们在公务活动中追求自身利益最大化的冲动不容忽视。而漫长的委托写作技巧链条对于这些追求自身利益最大化的采购官员又缺乏约束力,由此,产生了我国政府采购制度的委托方与写作技巧方不对称的问题。
2. 政府采购法仍然存在不足。2003年出台了政府采购法,应该说,这是我国政府采购制度得以真正确立的标志。然而,政府采购法虽然借鉴和吸收了许多国际上通行的政府采购规则,但从进一步完善政府采购制度的角度来看,仍然存在一些缺陷和不足。例如,关于政府采购法所确立的基本原则的条文具体化问题、关于政府采购的方式与模式、关于如何建立有效的政府采购的申诉制度等具体问题的规定,仍然有待进一步的细化和完善。
3. 各种不规范的政府采购行为较为突出。虽然我国采购制度通过实践探索,已经初步建立了具有自身特色的制度框架和较为规范的程序安排。但是,在实践中一些地方政府往往不严格遵守政府采购制度的相关规定,大量进行不规范的采购活动。这主要表现在,一是政府采购计划的制定和执行随意性比较大。政府采购目录和政府采购计划的权威性、规范性和稳定性未能得到尊重,对实际的采购行为缺乏足够的约束力;其次,政府采购过程存在一些违规操作的现象,往往由于政府采购部门与特定的供应商存在利益输送的关系,而导致未能向所有潜在的供应商提供公平竞争机会,由此所带来的政府采购失当给公共财政资金造成了较大的浪费,也使政府形象受损。
4. 政府采购中的地方保护主义比较严重。我国的政府采购实践中还存在地方保护比较严重的现象。一些地方政府为了保护本地企业的利益,提高自己的政绩,而在政府采购过程中竭尽全力地推销本地产品或设立特殊的门槛,以限制外地供应商进入。这种行为会造成严重的后果,一方面使政府耗费巨资而采购不到合适、经济的物品与怎么写作;另一方面,助长了本地企业不思进取的心态,从而导致其长远竞争力的衰退,最终不利于本地经济的发展。
5. 政府采购人员素质有待提高。由于我国政府采购制度建立的时间尚短,而且,对于从事政府采购工作相关人员的培训工作并不是很到位,因此,具有现代政府理念、采购意识和技巧的政府采购人员并不多。出现有的政府采购人员不懂如何甑别厂商信誉和商品质量,甚至因为个别人员素质不高,而与厂商共谋以获得不当利益。因此,如何尽快提高政府采购人员的专业素质已成为我国政府采购制度进一步完善所必须解决的问题。
6. 商业贿赂问题比较突出。当前,我国商业领域的商业贿赂问题非常严重,已经成为扰乱社会主义市场经济、败坏社会风气的一大社会问题。党和国家的领导人对此十分重视,近年来总书记和温家宝总理都曾针对这一问题作过重要的论述。具体到纪检监察系统,纪委的领导同志也在全国纪检监察大会上提出,全国纪检监察工作今年的重点就是大力整治商业贿赂。事实上,我国政府采购领域同样存在突出的商业贿赂问题,供应商向政府领导、政府采购机构以及政府采购人员等进行商业贿赂的案例频频发生,严重影响了我国政府采购的规范化运作。

三、政府采购的全方位监督模式

1995年,英国政府发布了关于政府采购的白皮书,对政府采购的外延作了更为广泛的延伸,并对政府采购在英国商务活动以及政府由此而获得的谈判地位做了新的定位。他们认为,在政府采购过程中,应该建立授权型的政府(Enabling Authority),而商业化的运作则是授权型政府的核心竞争力,这包括:(1)风险管理(Risk Management),保护公共投资和政府的职员;(2)质量管理(Managing for Quality),关注成就;(3)伙伴关系(Partnerships),与那些议程与政府议程不同的人们进行合作;(4)政治需要(Political Imperatives),递送政策成就;(5)配给(Rationing),用较少的资源做更多的事。
与上述内容相对应,必须对政府采购的以下方面实施全面而到位的监督:

1. 政府采购机构及其官员是否采取措施控制了政府采购活动可能带来的风险;

2. 政府采购机构及其官员有否运用必要的手段保证政府采购的产品与怎么写作达到适宜的质量要求;

3. 政府采购机构及其官员有否在伙伴关系中获取私人或小集团利益;

4. 政府采购机构及其官员是否足够称职以满足不同利益团体对于采购活动的信息公开性的政治要求;

5. 政府采购机构及其官员是否根据经济性的原则开展采购活动。

由此可见,西方发达国家非常重视政府采购制度监督机制的建立与完善,并且已经建立了它们自己的原则、规范和目标模式。这种对监督机制的重视与强化,显然是保障这些国家政府采购制度健康发展的重要条件。
反观我国,虽然目前还不具备英国等发达国家那样成熟的制度条件和经济基础,但是出于现实问题的紧迫性,仍然需要尽快建立适应我国

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政府采购现状的全方位的监督机制。否则,不但无法充分发挥政府采购制度在公共财政体系和国民经济生活当中的重要作用,甚至可能导致现有的制度沦为虚置的制度,变成不良商人和官员牟利的工具。
新时期我国政府采购制度的全方位监督机制(LEIS监督机制)主要由以下几个模块构成:法制监督(Legal Surveillance)、外部监督(External Surveillance)、内部监督(Inner Surveillance)、供应商监督(Supplier Surveillance)。

(一)法制监督

适应现实需要而且较为完善的政府采购法律体系是政府采购制度得以顺利运行的法律保障和行为依据。法制监督是所有监督模块中层级最高,也是最有权威性和约束力的监督模块。具体来说,为了促进廉政建设,遏制政府采购市场的腐败行为,应该尽快建立和完善与政府采购相配套的各项监督法规,并规范政府采购计划、采购预算的编制以及政府采购全过程的监督程序和监督规制法律体系。实际上,我国2003年1月1日正式生效的《政府采购法》对政府采购相关基本事项有所规定,且财政部以及各级地方政府也都有一些行政法规和管理办法。但是,如前所述,目前的政府采购法律仍然存在不足。因此有必要依据《政府采购法》的精神和规定,进一步制定更为具体的配套法规,从而使《政府采购法》的原则性规定更加具有操作性。

(二)外部监督

所谓外部监督,就是来自政府采购部门之外的监督。首先是指各级纪检、监察和审计等部门的监督。纪检监察机关主要监督采购活动中是否存在利益输送、商业贿赂、贪污腐败的情况;而审计机关应当严把政府采购预算的审计关,通过审计,检查采购的资金来源是否合法和足额,政府采购的物品是否属于采购单位所必需,配置标准是否超过国家规定的配置标准,是否将应该实行政府采购的项目全部纳入采购计划,审核采购填报项目是否符合适用节约的原则,有无重复购写或购写数量偏多,规模是否偏高,从而在源头上保证政府采购预算的合法性和有效性。[5]其次是指社会监督。社会监督机制主要是借助于社会舆论的力量来监督政府采购行为。因为,“公开是限制行政的一种手段,阳光是最好的消毒剂,一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来。”[6]只有公开政府采购各个环节,接受社会监督,使政府采购公开化、透明化、廉洁化,才能有效地规范政府采购行为。这一点,在处理政府采购存在的商业贿赂问题上尤为突出。

(三)内部监督

内部监督就是要加强政府采购部门甚至是整个政府内部的部门规制。我国在《政府采购法》中明确指出:“各级人民政府财政部门是负责各级政府采购工作的监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”财政部门作为政府采购环节的一个管理部门,不能直接参与政府的采购活动。因此,其对采购工作的监督,首先体现在对采购预算资金的管理和控制上,应当建立政府采购预算制度,从总体上把握采购预算资金。此外,财政部门在编制采购程序以及审批采购项目的过程中,都应该谨慎考虑采购预算的全面性、合理性和有效性。并在实践中严格遵循程序,包括对于项目的审核,的报销以及对违纪单位的责任追究。

(四)供应商监督

供应商是政府采购的工程、货物、怎么写作的提供者,供应商是否具有合格的资质,其竞标行为是否合乎规范,对于政府采购制度的运行具有重要的意义。因此,在各国政府采购制度的监督机制中,非常重要的就是对供应商行为进行监督。譬如,德国政府采购管理体系的主要内容就是对供应商的监督和检查,并针对供应商的违纪行为制定了严厉的制裁措施。就我国而言,今后应该建立供应商的资格审查和评价制度,对供应商的资格条件进行审查、评价、惩戒;还应该建立对供应商情况的预警机制,通过不定期的突击访问,获取供应商生产条件变化的信息,以供采购决策使用。
事实上,除了上述四个监督模块之外,还应当建立一些更为具体的配套制度。例如,可以建立政府采购的定期报告制度。财政机关应当向采购部门发放统计表,要求它们如实填写采购情况的统计结果,以此作为基础性的资料。还可以建立政府采购制度。事实上,“在政府采购中,无论哪一方受到不公正的待遇,在政府采购过程中的任何阶段都可以提出投诉。”最后,必须建立政府采购官员的财产申报制度,旨在防止采购官员牟取私利。
总之,新时期我国政府采购制度应建立与实现法制监督、内部监督、外部监督、供应商监督四位一体的、全方位的监督模式。唯有如此,才能更好地推动我国政府采购制度的良性健康发展,并为健全我国的公共财政体系以及进一步推进政府行政改革奠定良好的基础。
参考文献:
倪东生.政府采购的有效运作[M].北京:中国物质出版社,2003:8.
曹富国,何景成.政府采购管理国际规范与实务[M].北京:企业 管理出版社,1988:12.
[3]马海涛,陈福超,李学考.政府采购手册[M].北京:与建设 出版社,2002:36.
[4]〔法〕孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深,译.北京:商务印书馆, 1963:15.
[5]彭志武.对政府采购加强审计监督的思考[J].事业财会,2003,(2): 46-48.
[6]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1997:960.
[责任编辑、校对:任山庆]

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