调查地方行政立法公开征求意见实施情况调查

摘要：地方行政立法是省、自治区、直辖市以及较大市的人民政府依照宪法、法律的规写作定人民政府规章的活动。立法公开征求意见是法案提出与审议阶段的重要内容，也是贯彻我国立法的与科学原则的重要措施。通过对山东省青岛市人民政府行政立法公开征求意见的实施状况调查，分析我国地方行政立法存在的问题并提出了改进的措施。
关键词：地方行政立法征求意见现状存在问题改进措施

一、地方行政立法公开征求意见的内涵

行政立法也就是行政机关作为立法主体依法进行的制定、修改、补充和废止规范性法律文件的活动。作为立法主体的行政机关主要包括国务院，国务院各部委、直属机构，省、自治区、直辖市以及较大市的人民政府。其中省、自治区、直辖市以及较大市的人民政府是地方行政立法的主体。地方行政立法即省、自治区、直辖市以及较大市的人民政府依照宪法、法律的规写作定的人民政府规章。
立法公开征求意见是我国立法程序的重要环节。我国《立法法》第5条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义，保障人民通过多种途径参与立法活动”。根据我国《立法法》、《全国人民代表大会组织法》和《全国人民代表大会议事规则》的有关规定，我国立法的基本程序主要包括：法案的提出、法案的审议、法案的表决和通过以及法律的公布。立法公开征求意见是法案提出与审议阶段的重要内容，也是贯彻我国立法的与科学原则的重要措施。目前我国立法公开征求意见法定的基本方式主要有立法听证会、座谈会和论证会等。同时在立法实践过程中还有来电来信、旁听会议、网络、报纸、电视、电台、社区走访调研等相对灵活的方式和渠道。

二、青岛市行政立法公开征求意见的基本情况

山东省青岛市是国务院批准的我国“较大的市”之一，根据我国《立法法》的规定享有地方立法权。作为行政立法的主体，青岛市人民政府每年制定的政府规章有5至20部，除早期的少数规章外，其余政府规章的制定均实行公开征求意见。以下是青岛市人民政府行政立法公开征求意见的基本情况：
首先，在政府规章起草阶段引入公众参与机制。政府规章的制定过程始于法案的提出，终于规章的公布。青岛市在法案的起草阶段引入公众参与机制，公开征求意见，为立法的性和科学性提供了重要保障，有利于从源头上避免部门利益倾向的影响。青岛市人民政府在法案起草过程中引入了非的第三方参与，委托当地知名律师事务所和中国海洋大学起草有关政府规章的代拟稿，为法案的最终确定提供参考[李林、李正斌等.立法过程中的公众参与[M].北京：中国社会科学出版社. 2009年版.134-135页]。实现了法案起草政府法制部门、法学专家、实际工作者的“三结合”，达到了行政立法起草阶段的“最佳的组合”[ 杨建顺. 行政立法过程的参与和利益表达[J]. 法商研究. 2004年03期. 9-10页]。为有效开展立法调研和法案起草工作提供了重要保障。
其次，建立政府规章法案的公开制度。青岛市人民政府将制定的政府规章法案通过两种主要方式向社会公布，公开征求意见。第一，通过当地报纸如《青岛日报》公布法案公开征求意见稿。第二，在政府的网站公布。比如青岛市人民政府在“青岛政务网”和“青岛市政府法制网”分别开设了“政民互动参政议政”专栏和“公告通知”专栏，将法案的征求意见稿及相关背景资料公布，并同时公布了参与意见征集的起止时间（通常为一周）和通讯地址、电子信箱、和传真，通过多种渠道面向全社会公开征求意见。
第三，举办座谈会、听证会和论证会等。立法座谈会、听证会和论证会是我国法定的立法公开征求意见的基本方式，青岛市人民政府根据规章草案的内容和社会关注程度的不同分别采取相应的方式公开征求意见，其中，立法座谈会和论证会是主要途径。立法座谈会广泛邀请立法相对人、利害关系人、人大代表、专家学者、实际工作者和广大市民参与其中，听取意见和建议并组织专门人员整理备案。在立法专家论证会中，青岛市人民政府与中国海洋大学法政学院合作，邀请专家、学者对相关法案的立项问题进行论证，就立法的合理性、合法性和可行性，以及立法技术等问题提出意见和建议。另外，作为一种更为正式的征求意见方式，青岛市人民政府定期举办立法听证会。听证会前政府在网站和报纸上公布参加者的报名条件和报名方式（符合条件的市民可通过传真、信函、电子邮件等方式自愿报名）等内容，并根据区、市的市民分类，在符合条件的报名者中随机抽取确定正式代表和候选代表。同时还规定市民可自愿报名参与会议的旁听。

三、地方行政立法公开征求意见实施状况存在的问题与完善措施

在对青岛市地方行政立法公开征求意见实施状况的调研过程中，笔者看到了一些我国地方行政立法公开征求意见实施过程中具有代表性的共性问题和不足之处，并在此提出改进这一工作的建议。
首先，社会公众参与征求意见的积极性不高。虽然地方行政立法的性和科学性程度有了很大的提高，公众参与立法过程的途径也越来越多，但是公众的立法参与意识并没有得到大幅度提高。另外，公众在法案征求意见过程中的建议和自身的诉求多数情况下如“石沉大海”，没有得到立法机关的回应和重视，这在很大程度上伤害了公众的参与热情。对此，要通过网络、报纸、电视等媒体加强立法宣传教育，提高社会公众的立法参与意识和权利意识，并建立意见征求回应机制，对所采纳的建议进行奖励；未被采纳的意见也要通过电话、信件等方式及时回馈，说明理由，增强公众立法参与的主动性和积极性。
其次，公开征求意见缺乏制度保障。我国《立法法》规定了行政立法公开征求意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，然而这种规定比较笼统，缺乏具体的操作程序，并且“没有课以行政机关将行政法规草案公之于众的义务”[ 汪全胜. 制度设计与立法公正[M]. 济南：山东人民出版社. 2005年版. 70-71页]。这使得地方行政立法是否公开以及如何公开征求意见全凭立法机关的自由裁量，公众在整个过程中完全处于被动状态。对此问题应当通过立法手段解决，全国人大、国务院和地方立法机关应尽快制定公众参与立法的法律法规和规章，明确规定公众参与意见征集的程序、参与途径、权利和义务，立法主体的对应义务、奖励机制、回应机制等。同时，应当赋予公众立法建议权，使其可以主动要求立法机关启动相应的立法程

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序，对规范性法律文件进行制定、修改、补充和废止，从而改变公众在立法参与中的被动地位。
作者简介：董辰（1988.10～），男，山东临朐人，山东大学威海校区201法学理论专业硕士研究生。
注释：