新时期新时期农村信用社进展转变和对策信

摘 要：2003年起，我国对农村信用社进行了全面的改革，将持续的激励机制和改革的既定目标结合在一起，取得了显著的成果。但随着银行票据兑换工作的逐步结束，农村信用社经营中出现的一些新问题也受到了理论界和实务界的广泛关注，本文通过对麻城市联社的调研分析试图对这些行为异化现象的原因进行分析，并给出相应的政策建议以供参考。
关键词：农村信用社；改革；激励机制
1003-9031（2013）02-0045-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-903

1.2013.02.10

一、农村信用社改革：思路与成效

2002年末，按照“一逾两呆”的统计口径，我国农村信用社的总体不良贷款率达到了37%，按五级分类统计达到60%以上，年亏损额为58亿元，而资本充足率为-8.5%，大量农村信用社早已处于资不抵债的状况。为了将农村信用社改革为拥有良好公司治理机制商业性金融机构的定位，并通过市场发挥其配置其资源的作用，人民银行会同各部委从2003年以《深化农村信用社改革试点方案》为标志开始了农村信用社改革，在2004年8月这一改革推广到除海南省以外的29个省区市。
此次改革的过程围绕着银行票据的兑换工作展开，由人民银行设计的这一扶持方案充分考虑了对县级信用社正向激励的持续性和覆盖面，有较强的操作性，并且与改革目标有机结合在一起。具体来看，银行可以利用专项票据置换信用社的不良资产，同时向农村信用社支付专项票据利息，使这种银行票据成为农村信用社的优良资产，而获得专项票据的农村信用社，财务结构得到了很大程度的改善。但银行专项票据并不是，不能用于发放贷款，短期内也不允许在市场上流通，要实现先进兑付，需要信用社在规定期限内满足银行规定的资本充足率、公司治理和不良资产消化的对应指标。事实证明，票据兑换和改革目标挂钩的方式，持续地激励农村信用社利益相关者不得不想尽办法加强资本约束，提高资本充足率，降低不良贷款比例，完善法人制度，并加强内部管理的成效。
麻城市联社在改革过程中得到了长足的发展，无论是经营管理、盈利能力、三农怎么写作水平进一步提升。从2002年至2010年票据兑换工作结束，县联社的历史遗留问题得到了解决，资本也得到了充实，资产负债表的健康程度有了显著改善。
财务上对于过去遗留问题的公正核销，彻底暴露遗留问题，是在改革中能够吸引新资本前提要求。如果账面上的资本已经无法起到吸收损失的作用，那么在未来构建以资本为核心的风险管理框架将成为一纸空文，同时，投资者和管理者也会怀疑今后一旦出现资产损失，是否会另寻吸收损失的渠道。从2005年湖北省正式加入改革试点以来，通过政府扶持和信用社自身的努力麻城市县联社的历史遗留问题得到了很大改善，到2010年末超过1个亿的历史挂账得到了全部的消化，其融资环境得到了极大的改善。伴随历史挂账的消化，麻城市农村信用社的经营管理水平也有显著提高，内部控制制度也得到改善，利润总额从亏损2000多万变为盈利超过1000万。问卷调查结果显示，吸引外部法人和自然人投资最重要的因素就是农村信用社的盈利能力和成长性，甚至超过其对于管理职能的诉求。
历史遗留问题的解决，以及利润水平的攀升使得农村信用社的增资扩股工作更加容易，在改革期间，随着票据兑换工作的展开麻城市联社社员的投资热情显著提高，其股本金额和所有者权益数值不断攀升。这种资产负债表的优化不但保证了农信社经营的健康性和持续性，也给了以资本监管为核心的现代银行风险管理体系以基础。
从表1中可以看出，麻城市农村信用社的资本充足率逐年提高，从最初的严重资不抵债到票据兑换后满足现代商业银行资本充足要求，短短5年时间实现了巨大的突破。而不良贷款水平的显著下降也证明了这一点，虽然其中有政府扶持的作用，但不可否认的是县级联社的风险管理，尤其是信用风险的管理能力得到了很大改善。另一方面，其存贷款规模也逐年提升，说明改革后的信用社发展已步入正轨，但怎么写作“三农”的职能并没有被忽视，从2007年重新统计涉农贷款数据以来，麻城市联社的涉农贷款提升超过一倍，2010年票据兑换结束时已经达到13个亿，占整个贷款余额的97%。
事实证明，麻城市农村信用社在自身发展的同时，也促进了麻城市经济社会的发展，始终坚持立足县域、怎么写作三农的宗旨，为薄弱的农村金融市场提供了相对完善的融资平台。农村信用社在麻城市金融市场占据了很大的市场份额，是麻城市中小企业、农户融资的主要正规金融渠道，有利地推动了麻城市汽配、旅游、餐饮、养殖等支柱产业的发展。

二、新时期农村信用社：目标与行为异化

围绕银行专项票据兑换的改革政策在短短几年的时间内取得了很大的成功，大量农村信用社资本状况得到明显改善，能够扭亏为盈，整个经营管理也走上了良性的轨道，同时在各地区经济发展中发挥了重要作用。但在票据兑现要求基本被满足的后改革时期，不同利益方对农信社的法人治理目标再次出现了较大程度的定位差异，并造成行为异化。根据问卷调查和访谈结果，本文主要从以下四个方面探讨县级联社在票据兑换工作结束后存在的目标不明和行为异化问题。

(一)资本质量

对于银行来说，资本作为其经营所需资金的来源，是银行不断发展的前提和基础。从监管的角度来说，银行资本的关键作为却在于其可以吸收业务损失，承担风险，以维持自身的最终偿付能力，进而保护存款人和其他债权人免遭损失，具有重要的社会意义。在这次改革中，通过银行和地方政府的资金支持，及其自身的增资扩股，全国范围内绝大多数农村信用社的资本充足率以及核心资本充足率水平已经达到了监管部门要求的范围。资本质量绝不仅仅是针对这样一些考核指标，其本身的核心问题是，资本是否可以在发生风险时吸收业务损失、承担风险并保证法人能持续稳定的经营。从这个角度来看，我国农村信用社的资本表面上得到了充实，但实质上并不是真正的普通股，例如明为股实为债的资本，允许随时退股的资本

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以及广泛存在的资格股，其中相当一部分是难以吸收损失的债务资本。相当数量的农村信用社在制定招股说明时承诺了盈利分红和贷款优惠，而且部分农村信用社宣传持股人享有贷款优先、额度放宽利率优惠政策。这种错误的宣传和引导使得农信社实际资本充足率远远低于账面上的水平，一旦出现偿付风险，这些内部人持有的资格股不仅不能起到稳定经营的作用，反而可能造成风险的迅速传染和扩大。另外，这种异化行为也实际上影响了农村信用社正常的财务体系，例如为了满足当初承诺的固定分红，实际亏损的农村信用社也进行了股金红利的分配，并列入成本项目中。虽然在改革初期的这种扩张型的思路为农村信用社的发展起到了至关重要的作用，但较低的资本质量会成为吸引真正价值投资者的障碍。

(二)风险管理

通过前期的改革，农村信用社的贷款质量有很大提高，不良贷款比例逐步下降到一个可以接受的范围内，但这种变化有很大一部分是建立在政府的资产置换帮助下实现的。以麻城市农村信用社为例，2010年末从账面看不良贷款只有4041万元，占比2.98%，但这一数据背后是政府对其30861万元不良资产的置换。农村信用社改革确实显著降低不良贷款比例，但这并不能充分说明现在农村信用社的风险管理机制非常完善，管理水平有了很大提高。
根据调查问卷统计的结果，目前我国农村信用社的风险评价与防范体系依然还存在较大问题，主要以下几个方面：第一，风险管理的观念滞后，实际上有很多县级联社的管理者和基层员工还不能理解风险管理对农村信用社持续经营的意义，将其与业务拓展工作对立起来；第二，信贷政策还有待完善，在调查中发现许多关于信贷的规定和流程也浮于形式，这一点在支农贷款的操作中最为明显；第三，风险识别机制不够健全，据麻城市联社相关人员介绍，大多数农村信用社没有建立起适用小额农业贷款特点的信用评级制度，授信行为具有较强的主观性；第四，风险管理的框架还有待完善，具体表现为风险控制部门独立性较弱，往往依附于业务部门，这也造成了审批机制约束不强，风险责任并不明确；第

五、信贷和审批人员的素质还很难适应现代风险管理的需要。

(三)治理架构

改革中，为了满足银行票据的兑换要求，农村信用社县级联社建立了“三会一层”的治理架构，但其各自的工作任务和权责还不甚明确。造成这种结果有主观也有客观原因，主观原因是大量持有资格股的社员本身并没有参与管理的动力，天然地降低了其作为权力机构的能力，客观方面是上级联社有较强的管理职能和管理动机，他们所拥有的财政补贴分配以及人事任免等权力也进一步弱化了县级法人“三会一层”的职能。
调查显示，目前的社员代表绝大部分是内部职工，持有投资股的社员相对较少，而且在社员代表大会上也发挥不了其治理作用。另外，由于大量入股社员的实际动机并不是参政议政，而是获得固定红利和贷款倾斜，社员大会的管理也浮于形式，其权力机构的作用得不到保证。问卷调查结果显示在目前的情况下，农村信用社的内部改革方案、战略规划以及激励机制都是由上级部门逐级确定下达，县级法人只能无条件接受和执行。从这个角度来说，存在逆向治理现象的“三会一层”架构只能当成一个规模较大的经理层，负责农村信用社的日常经营管理而没有战略决策权，这也是县级法人整个管理层对于农村信用社未来发展方向迷茫的主要原因之一。

(四)信息披露

从实际效果来看，尤其是银行票据兑换的工作完成之后信息披露的工作的效果还有很大的改进空间。具体来看，主要有以下几个方面的现象：农村信用社的管理者对于信息披露意义的理解还停留在应付相关考核的基础上，并不能理解其对于解决信息不对称，改善信贷环境并提升自身价值的重要意义。外部监管没有起到有效的引导作用，调研问卷结果显示银监部门对农村信用社信息披露真实性的审核力度在票据兑换任务完成后有所降低。这种差异化的管理进一步误导了农村信用社对于信息披露工作的定位。信息披露意识的缺失就导致了在实际的工作中相关制度的执行被大打折扣。从公开的财务信息来看，信息披露还不完全，信息管理方式也比较落后。在县级区域，农村信用社的信息披露也缺乏相应的载体，调查表明大多数法人的关键财务信息披露形式都只是短时间张贴于各营业网点门前，却很少选择公开媒体、网站等方式。这也进一步降低了各利益相关者及时了解、监督其经营状况的可能性。社员大会对农村信用社的监督也缺乏动力，这其中有股权结构过于分散的问题，也有整个社会公众缺乏信息披露意识有关。
总体来看，随着银行票据兑换工作的基本结束，农村信用社的发展进入后改革时期。但调查显示，与之前围绕票据兑换要求展开的治理结构和风险管理改善工作相比，当前县级联社的实际经营发展思路还比较模糊，由于外部干预和内部控制机制的问题，造成了许多行为异化的现象。

三、进一步的发展：权衡与对策

农村信用社改革包含两个方面的内容，第一是产权结构，第二是对于短期目标的权衡。虽然国家有关部门对于农村信用社向股份制改革的方向比较明确，但省级联社这一特殊体制使得农村信用社的产权形式复杂化，这就要求国家必须在形式和实质的股份

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制之间进一步明确方向。第二个问题就是农村信用社发展面临多个短期目标的权衡，包括盈利发展，风险管理和支持“三农”三个方面。具体来看，盈利性和风险管理之间本身就存在天然的矛盾，如果对于长期经营的发展目标不明确就会导致两者之间的意识对立，将风险管理变为应付有关检查的临时性工作，另外，支持“三农”金融怎么写作是农村信用社立社的基础，但由于农业生产的特殊性，提高支农力度会降低盈利水平同时增加其经营风险。这些目标都关系到农村信用社职能和发展的理念和思路，但在农村信用社并没有完全走上发展正轨的后改革时期，这些短期目标之间确实需要监管部门、地方政府和农村信用社高管们进行一定的权衡。
从理论上来说，如果能明确第一个问题，即农村信用社“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”，那么第二个问题也可以得到自然的解决。从这个角度来看，观念上的权衡比具体对于治理机制的对策在后改革时期可能更为重要。省级联社作为改革试点方案中的核心部门在统一分配财政扶持资金、需要整体调度改革进程的时期确实非常必要，但在后改革时期过多的行政干预显然不利于建立可持续发展的激励约束机制。调查显示，省级联社通过人事任免和资源配置的职能，实现了经营和利润索取的权利，但并没有承担经营中相应的风险责任。这种逆向治理的状态是造成上文提到的当前农村信用社行为异化最主要的原因。
本文认为在后改革时期必须真正明确农村信用社的产权结构，按照国务院在深化改革试点方案中要求的那样要求省级联社只承担对辖内信用社管理、指导、协调和怎么写作的职能，降低其对下级农信社法人的干预能力。另一方面，不放松对于风险控制和怎么写作“三农”目标的考核，但这要求监管部门和地方政府承担相应的责任，通过合理的约束和激励制度设计来使这两个目标的推进成为常态。■
参考文献：
周小川.深化农村金融改革进一步提升农村信用社资本及其质量[J].投资研究，2012（1）：4-14.
张荔，王晓研.中国农村信用社法人治理的异化与回归[J].金融理论与实践，2011（10）：15-19.
（特约编辑：罗洋）