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摘要：我国自1990年启行政执法变革以来，行政执法依据已从不确定到确定、从封闭走向开放。然而，运用新制度主义的组织分析视角进行解读，发现诸多制度性变革呈现出仪式化的特征而起着正当化的功能，但未能解决执法有效性问题。同时，行政主体的组织环境分析表明：垂直化的行政执法体制亦难以实现提升执法有效性的立法意图，需要探索出一条新的路径。
关键词：行政执法；新制度主义；执法有效性
1001-5981(2012)01-0060-04
就我国行政执法现状而言，执法不力和执法权滥用并存。尽管法治理念、执法制度、执法体制不断更新，但违法行为并未得到有效制止，反映出我国行政执法有效性不足。笔者认为，运用新制度主义的组织分析视角来解读我国行政执法制度变革中的正当性与有效性问题，并通过组织环境分析来探讨行政执法体制垂直化变革的现实效果及其原因，可以获得一些有益的启示。
一
1990年代以来，我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》先后颁布实施，这每一部法律均具有重大的制度革新意义。1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》，使司法权这一制度性力量介入到行政权的运作中来，行政执法从程序到实体受到监督，从而开启了行政执法制度变革的历程。1995年1月1日开始施行、2010年4月修改的《国家赔偿法》，明确了行使行政职权时侵犯他人人身权、财产权承担的国家赔偿责任。1996年10月1日施行的《行政处罚法》，规定了行政处罚的种类和设定、行政处罚的实施机关、管辖和适用、行政处罚的决定与执行，从而统一了行政执法的程序标准。1999年lO月1日施行的《行政复议法》为当事人提供了制度化的行政救济。2000年7月1日施行的《立法法》，规定了立法的权限、程序等，统一了行政执法实体依据的制定程序和解释规则。2004年7月1日施行的《行政许可法》，对行政许可的设定、实施程序、费用、法律责任等作出明确规定，将行政审批纳入法治化轨道。与此同时，各级行政主体以上述法律为依据制定了相应的行政执法程序规则，使行政执法程序走向制度实践。
分析上述变革，行政执法的实体依据从过去的个人意志到红头文件，再到不同层级的法律、行政法规和地方性法规、政府规章和部门规章，立法程序不断规范，立法内容日趋合理，使行政执法依据从不确定到确定、从封闭到开放。从执法程序来看，曾经充满神秘色彩的行政执法过程日趋透明，从案件受理、依法表明身份进行调查、处罚必须说明理由，到当事人的陈述申辩权、听证权、复议和诉讼权等，执法过程走向开放。从执法监督来看，从依靠长官意志自我纠错为主发展到行政权力的自我纠错制度化、司法救济制度化，外部制度化的权力和实在化的权利对行政执法权的制约日益法治化。
此外，从上述制度变革过程我们还可以看出，行政主体、行政相对人、社会公众的关系从单向的权力——服从模式逐步转向双向的权力——权利互动模式，整个执法过程中的决策、执行和监督体系亦不断走向开放。
虽然行政执法制度日趋完备，然而行政执法的效果似乎并没有同步提升，有效治理的目标在社会急剧转型的今天变成一种奢求。究竟是我们的上述法律制度仍然不够完备?还是现代社会的法治理念难以融入当代中国文化?在这样一个不断走向开放的执法制度变革背景下，我们有必要以新制度主义的组织理论这一视角来探析行政执法有效性不足之原因(即使不是全部原因)。
新制度主义的组织理论源于上世纪70年代，约翰·迈耶(John Meyer)、布莱恩·罗恩(Brain Rowan)等人提出了这一理论的最初主张。该理论认为，正式的组织结构不仅受技术要求以及资源依赖的影响，而且还要受到包括理性神话、通过教育系统而得以合法化的知识、专业、公众意见、法律等更为广泛的环境因素的影响。新制度主义理论的核心思想要素包括：关注如何形成高度精细的行政管理结构来应对这一冲突，关注组织的非地方环境即组织部门、组织场域，认为制度化减少了多样性而使组织趋于同质化，等等。
新制度主义这一命题在制度经济学、政治学、国际关系研究等不同学科背景下均有不同程度的展开，就社会学领域而言，新制度主义的组织理论将制度视为一种独立变量，并转而对制度进行认知和文化解释，重点在于考察组织和组织场域下的组织形式、结构要素和规则，进而对组织的运作提供与实践相一致的理论解释。
由于新制度主义的组织分析立足于组织，从组织的生存与发展出发考察行政执法的过程及效果，从组织内部视角来探索行政执法有效性，因而具有转换视角的重要意义。下面，笔者即试图通过这一视角，从组织及组织场域出发，探讨行政执法制度变革之实际效果以及组织环境对行政主体执法有效性之影响。
二
行政执法面临着正当性与有效性的双重要求，而我国行政执法制度变革回应了在行政权扩张的现实背景下的正当化问题，以新制度主义组织理论对这一变革进行分析表明，“脱耦”成为行政主体回应执法有效性不足的行为选择。
近现代以来，社会事务急剧发展，行政主体行使行政权不可能只发挥“一个纯粹的传送带”的作用，要对社会进行有效的行政管理，行政自由裁量权的兴起和行政立法权的扩张成为必然，这就使得传统行政面临正当性危机，形成一种“有效性匮乏”的秩序。现代行政权的行使抑或行政执法要获得正当性，就面临着新的挑战。
从现有执法制度的立法预期来看，行政执法制度变革不仅要解决其从实体到程序的可接受性即正当性问题，还要解决有效治理即行政执法有效性问题。行政执法有效性，即行政执法是否实际有效，涵括效率、效果、质量等多个维度，重在考察行政执法是否能够依法有效遏制违法行为，进而实现社会有效治理。从近年来的执法制度变革与执法有效性来看，二者似乎没有明显的正相关性，日趋完备的行政执法制度并未明显提升行政执法有效性，那么，这些制度变革之价值在哪里?为何未能提升执法有效性?
下面，笔者从新制度主义的视角，结合沃伦的社区模型来解读行政执法制度的组织环境。沃伦认为，大多数的社会单元(包括组织)都处于水平和垂直的关系中。对于水平——垂直关系的划分，与众所周知的维持生存——绩效任务(或者感情性——工具性)之问的划分有关。“为了完成绩效任务，总体上会把他们与非地方性的系统垂直地联系起来；而组织的整合和维持功能的实现，通常需要利用把同一区中的单元水平地联系在一起的关系”。分析这一理论的基本观点，并结合上述行政执法体制垂直管理变革的历史可以看出，第一，实行垂直管理的初衷是绩效考虑，即提高行政执法有效性；第
行政执法体制垂直化的立法期待落空，其原因还在于：第一，一般制度与具体情势的冲突。作为和省以下垂直管理，形成的执法机制和组织结构必然具有一致性，由此带来的制度和政策性规定均具有一致性。这种普遍性的制度在面临我国巨大的地方情势差异时，必然会发生普遍性与具体性之间的矛盾，普遍性的制度具有较高的合法性，但在处理不同问题时缺乏针对性，从而发生冲突。第二，垂直管理体制下设置在各地的执法机构，为组织的生存和发展获得更好的条件，必然要与同一地域的其他组织展开获取资源的竞争，其执法的独立性必然让步于组织生存与发展。第三，组织结构面临着来自纵向和横向的双重“制度性同形”之压力。一方面，执法机构的结构必须面临(或省)政府的出于控制而统一设置的机构，这一结构是其向上获取资源的基本保证，从整个执法系统来看，这种结构往往也是出于国际国内环境的需要、对外部制度环境的回应而设立的、具有正当性意义的。另一方面，为了保障有效执法的开展，维持一定程度的执法绩效(有效性为零的执法机构必将失去其存在的根据)，执法机构必须与地方的制度环境维持某种呼应，其执法工作须依赖地方政府而展开。
因此，垂直管理的行政主体经常通过各种协作机制、临时领导小组、联席会议、联合执法等诸多横向联合的方式来推动行政执法的开展，一方面可以因其采取了适应地方情势的针对性措施从而提高行政执法有效性，另一方面可以因其加强了与地方性环境的互动而增加获取资源的能力和机会。
我国行政执法制度从封闭走向开放的变革，更多体现的是对行政执法正当化的关注，而行政主体对自身存续与发展的关注与其执法有效的绩效要求之间具有一定的张力，垂直化的执法体制变革难以达到提
关键词：行政执法；新制度主义；执法有效性
1001-5981(2012)01-0060-04
就我国行政执法现状而言，执法不力和执法权滥用并存。尽管法治理念、执法制度、执法体制不断更新，但违法行为并未得到有效制止，反映出我国行政执法有效性不足。笔者认为，运用新制度主义的组织分析视角来解读我国行政执法制度变革中的正当性与有效性问题，并通过组织环境分析来探讨行政执法体制垂直化变革的现实效果及其原因，可以获得一些有益的启示。
一
1990年代以来，我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》先后颁布实施，这每一部法律均具有重大的制度革新意义。1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》，使司法权这一制度性力量介入到行政权的运作中来，行政执法从程序到实体受到监督，从而开启了行政执法制度变革的历程。1995年1月1日开始施行、2010年4月修改的《国家赔偿法》，明确了行使行政职权时侵犯他人人身权、财产权承担的国家赔偿责任。1996年10月1日施行的《行政处罚法》，规定了行政处罚的种类和设定、行政处罚的实施机关、管辖和适用、行政处罚的决定与执行，从而统一了行政执法的程序标准。1999年lO月1日施行的《行政复议法》为当事人提供了制度化的行政救济。2000年7月1日施行的《立法法》，规定了立法的权限、程序等，统一了行政执法实体依据的制定程序和解释规则。2004年7月1日施行的《行政许可法》，对行政许可的设定、实施程序、费用、法律责任等作出明确规定，将行政审批纳入法治化轨道。与此同时，各级行政主体以上述法律为依据制定了相应的行政执法程序规则，使行政执法程序走向制度实践。
分析上述变革，行政执法的实体依据从过去的个人意志到红头文件，再到不同层级的法律、行政法规和地方性法规、政府规章和部门规章，立法程序不断规范，立法内容日趋合理，使行政执法依据从不确定到确定、从封闭到开放。从执法程序来看，曾经充满神秘色彩的行政执法过程日趋透明，从案件受理、依法表明身份进行调查、处罚必须说明理由，到当事人的陈述申辩权、听证权、复议和诉讼权等，执法过程走向开放。从执法监督来看，从依靠长官意志自我纠错为主发展到行政权力的自我纠错制度化、司法救济制度化，外部制度化的权力和实在化的权利对行政执法权的制约日益法治化。
此外，从上述制度变革过程我们还可以看出，行政主体、行政相对人、社会公众的关系从单向的权力——服从模式逐步转向双向的权力——权利互动模式，整个执法过程中的决策、执行和监督体系亦不断走向开放。
虽然行政执法制度日趋完备，然而行政执法的效果似乎并没有同步提升，有效治理的目标在社会急剧转型的今天变成一种奢求。究竟是我们的上述法律制度仍然不够完备?还是现代社会的法治理念难以融入当代中国文化?在这样一个不断走向开放的执法制度变革背景下，我们有必要以新制度主义的组织理论这一视角来探析行政执法有效性不足之原因(即使不是全部原因)。
新制度主义的组织理论源于上世纪70年代，约翰·迈耶(John Meyer)、布莱恩·罗恩(Brain Rowan)等人提出了这一理论的最初主张。该理论认为，正式的组织结构不仅受技术要求以及资源依赖的影响，而且还要受到包括理性神话、通过教育系统而得以合法化的知识、专业、公众意见、法律等更为广泛的环境因素的影响。新制度主义理论的核心思想要素包括：关注如何形成高度精细的行政管理结构来应对这一冲突，关注组织的非地方环境即组织部门、组织场域，认为制度化减少了多样性而使组织趋于同质化，等等。
新制度主义这一命题在制度经济学、政治学、国际关系研究等不同学科背景下均有不同程度的展开，就社会学领域而言，新制度主义的组织理论将制度视为一种独立变量，并转而对制度进行认知和文化解释，重点在于考察组织和组织场域下的组织形式、结构要素和规则，进而对组织的运作提供与实践相一致的理论解释。
由于新制度主义的组织分析立足于组织，从组织的生存与发展出发考察行政执法的过程及效果，从组织内部视角来探索行政执法有效性，因而具有转换视角的重要意义。下面，笔者即试图通过这一视角，从组织及组织场域出发，探讨行政执法制度变革之实际效果以及组织环境对行政主体执法有效性之影响。
二
行政执法面临着正当性与有效性的双重要求，而我国行政执法制度变革回应了在行政权扩张的现实背景下的正当化问题，以新制度主义组织理论对这一变革进行分析表明，“脱耦”成为行政主体回应执法有效性不足的行为选择。
(一)行政执法的正当性与有效性
行政执法的正当性依赖于行政的正当性。传统行政的正当性源自无法律即无行政这一形式法治的要求。而“行政法的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。无论如何，这是此学科的核心。”所以，传统行政的正当性在于行政权的行使必须获得立法机关的授权或者按照立法机构制定的规则运作，在于行政官员行源于：期刊论文www.udooo.com
使权力符合代表民意的立法机构所制定的法律的形式要求，从而使行政权具有了基础。行政机关的组建和行政官员的任命均直接或间接源自于代表民意的立法机构，进一步保障了行政权力行使的正当性。近现代以来，社会事务急剧发展，行政主体行使行政权不可能只发挥“一个纯粹的传送带”的作用，要对社会进行有效的行政管理，行政自由裁量权的兴起和行政立法权的扩张成为必然，这就使得传统行政面临正当性危机，形成一种“有效性匮乏”的秩序。现代行政权的行使抑或行政执法要获得正当性，就面临着新的挑战。
从现有执法制度的立法预期来看，行政执法制度变革不仅要解决其从实体到程序的可接受性即正当性问题，还要解决有效治理即行政执法有效性问题。行政执法有效性，即行政执法是否实际有效，涵括效率、效果、质量等多个维度，重在考察行政执法是否能够依法有效遏制违法行为，进而实现社会有效治理。从近年来的执法制度变革与执法有效性来看，二者似乎没有明显的正相关性，日趋完备的行政执法制度并未明显提升行政执法有效性，那么，这些制度变革之价值在哪里?为何未能提升执法有效性?
(二)制度变革的正当化价值
传统的制度主义理论认为组织及其结构存在和发展的关键在于其专业的技术性活动，科层制的核心价值也是为了组织实现有效率的技术性活动。这一理论检测设对技术性活动进行协调和控制，是正式组织在现代社会获得成功的关键源于：查抄袭率硕士毕业论文www.udooo.com
区分割、各自为政，地方政府对行政执法事项产生干扰，法律实施因时、因地、因人、因事各异，行政执法效率低下，全国统一的法律法规得不到全国统一实施。实行行政执法垂直管理的部门主要涉及到一些重要的宏观调控部门、市场执法和监管部门，这些部门的统一执法有利于打破地方分割和市场划分、建设全国统一的大市场。行政执法体制垂直化趋势实际上反映了立法者对双重管理的行政执法绩效不满意，因而这一执法体制变革承载着提升行政执法有效性的立法期待。(二)垂直化管理的实际效果及其组织环境分析
行政执法体制垂直化总体上有利于贯彻宏观调控政策、排除地方干扰，统一法律实施，形成全国统一的大市场。但在实践中有诸多弊端，例如，并不能真正排除地方对行政执法的干扰，监督部门减少更容易滋生腐败；对地方政府权力的架空，影响到地方积极性和行政职能的发挥；从地方性利益转移为部门利益，从而出现了部门权力化、权力利益化、利益政策化的问题；各自为政、互相推诿、效率低下。由此看来，行政执法体制垂直化的改革思路并没有实现提升执法有效性的立法期待，其原因为何?下面，笔者从新制度主义的视角，结合沃伦的社区模型来解读行政执法制度的组织环境。沃伦认为，大多数的社会单元(包括组织)都处于水平和垂直的关系中。对于水平——垂直关系的划分，与众所周知的维持生存——绩效任务(或者感情性——工具性)之问的划分有关。“为了完成绩效任务，总体上会把他们与非地方性的系统垂直地联系起来；而组织的整合和维持功能的实现，通常需要利用把同一区中的单元水平地联系在一起的关系”。分析这一理论的基本观点，并结合上述行政执法体制垂直管理变革的历史可以看出，第一，实行垂直管理的初衷是绩效考虑，即提高行政执法有效性；第
二、将行政主体置于地方政府领导之下，有利于组织自身的整合和维持。
从组织和组织场域的角度来看，作为组织的行政主体会对自身的组织环境作出反映，一方面要实现一定程度的技术绩效即行政执法有效性，另一方面要考虑组织自身的整合和维持。甚至从某种程度上讲，组织自身整合和维持之考量的权重要大于技术业绩之考量。而垂直管理的改革模式忽视了组织自身对其整合和维持的内在要求，单纯考虑绩效问题，结果在行政执法活动过程中，出现了一系列制度功能变异：必须依赖于地方才能得以生存和发展的执法机构并不能摆脱地方干扰而有效执法；由于不再是地方政府的组成部门，其所受制约更为有限，腐败因此高发；部门利益和地方利益通过交换，地方获得豁免的好处，部门获得交易来的利益维持组织的存在和发展。这样，本来是为了提高绩效而设置的垂直管理制度，面临着执法效率低下的困境。行政执法体制垂直化的立法期待落空，其原因还在于：第一，一般制度与具体情势的冲突。作为和省以下垂直管理，形成的执法机制和组织结构必然具有一致性，由此带来的制度和政策性规定均具有一致性。这种普遍性的制度在面临我国巨大的地方情势差异时，必然会发生普遍性与具体性之间的矛盾，普遍性的制度具有较高的合法性，但在处理不同问题时缺乏针对性，从而发生冲突。第二，垂直管理体制下设置在各地的执法机构，为组织的生存和发展获得更好的条件，必然要与同一地域的其他组织展开获取资源的竞争，其执法的独立性必然让步于组织生存与发展。第三，组织结构面临着来自纵向和横向的双重“制度性同形”之压力。一方面，执法机构的结构必须面临(或省)政府的出于控制而统一设置的机构，这一结构是其向上获取资源的基本保证，从整个执法系统来看，这种结构往往也是出于国际国内环境的需要、对外部制度环境的回应而设立的、具有正当性意义的。另一方面，为了保障有效执法的开展，维持一定程度的执法绩效(有效性为零的执法机构必将失去其存在的根据)，执法机构必须与地方的制度环境维持某种呼应，其执法工作须依赖地方政府而展开。
因此，垂直管理的行政主体经常通过各种协作机制、临时领导小组、联席会议、联合执法等诸多横向联合的方式来推动行政执法的开展，一方面可以因其采取了适应地方情势的针对性措施从而提高行政执法有效性，另一方面可以因其加强了与地方性环境的互动而增加获取资源的能力和机会。
我国行政执法制度从封闭走向开放的变革，更多体现的是对行政执法正当化的关注，而行政主体对自身存续与发展的关注与其执法有效的绩效要求之间具有一定的张力，垂直化的执法体制变革难以达到提
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升执法有效性的立法期待。当前应对我国行政执法有效性不足的主要对策是不断建构各种新制度，然而这些制度构建主要是因为行政执法的合法性危机而满足其正当化的需求，执法有效性的需求往往被遮蔽而得不到满足。因此，探索提高行政执法有效性的新路径，必须引起理论和实践上的高度重视。