建设“廉洁城市”：意义、挑战和路线图

〔摘要〕　近几年来，我国的几个发达城市先后提出建设“廉洁城市”。“廉洁城市”建设设定了明确的终极目标，反映了“中国特色道路”的基本规律，承载着我国全面现代化的希望，意义重大。当前的败形势决定了我国建设“廉洁城市”的过程将充满风险和挑战。只有把这些城市设立为“廉政特区”，并系统借鉴新加坡和香港败的成功经验，采取必要的策略，经过艰苦的努力，“廉洁城市”建设的目标才可能实现。
〔关键词〕　廉洁城市，意义，挑战，路线图
〔〕A　 〔文章编号〕1004-4175（2012）04-0045-03
近几年来，我国的杭州、深圳、广州等几个城市先后提出建设“廉洁城市”计划。其中，杭州于2008年初最早提出打造“廉洁杭州”的战略目标和任务。深圳市于2010年提出要把深圳建设为“廉洁城市”。广州市也于今年2月提出建设“廉洁城市”，出台了《广州市委、广州市人民政府关于走新型城市化发展道路建设廉洁广州的决定》。笔者以为，根据我国目前败面临的复杂尖锐形势，建设“廉洁城市”作为我国建设的创新途径，具有全局性的重要意义。

一、“廉洁城市”建设意义重大

依笔者看来，“廉洁城市”建设的意义主要表现在以下三个方面。
第一，设定了明确的终极目标。即：以建设廉洁机关、廉洁城区、廉洁单位、廉洁行业、廉洁企业、廉洁校园、廉洁家庭、廉洁公民等为载体，建成党政清廉、市场促廉、文化养廉、社会崇廉的廉洁城市。〔1 〕 这个意义非常重大。为什么这样说呢？回顾我国这些年的败工作，在不同时期直接或间接地提出过一些目标，主要有三个：一是针对腐败蔓延猖獗的形势，提出“一定要遏制腐败发展蔓延的势头”，“打击腐败猖獗的气焰”；二是“为改革开放保驾护航”或“为党的路线方针政策的贯彻起到保障作用”；三

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是曾提到的“我们要反对腐败，搞廉洁政治”。显然，这些或者不是合适的战略目标，或者比较笼统，缺乏对于败战略目标的具体阐述。而“廉洁城市”建设首次设定这样一个终极目标，就显现了这些城市背水一战、壮士断腕的决心，也使这些城市有了实现目标的动力和压力，有利于终极目标的早日实现。
那么这个终极目标的内涵是什么呢？笔者在2009年出版的专著中曾提出两个标准：“低水平”和“可持续” 〔2 〕 （P113-114 ）。后来，又补充了第三个标准，即“零容忍”。所谓“低水平”，是指成功地把腐败程度控制到一个很低的水平。“可持续”是指这个“低水平”是可以长期保持的，这便意味着跳出了腐败的“历史周期率”。与前两个客观标准相比，“零容忍”是一个主观标准，是指人们对腐败的态度或价值观，即人们普遍地不容忍腐败。这三项指标不仅可以实际测量，而且还有可作为标杆的实际数据。自1992年以来，香港廉政公署委托一个社会机构，逐年对香港的败工作进行评估。虽然在这个评估调查中没有腐败程度的直接数据，但有一个高度相关的指标，笔者把它定义为“腐败接触率”（Encountering Rate of Corruption，简称ERC）①：即在一定的时间段内，人们所能实际接触到腐败行为的比例。近些年香港的ERC在2%到3%之间。在该调查评估中，香港大众对于官员腐败行为的容忍度平均得分在1分之下（分值范围是0到10分，0是“完全不可以容忍”，10是“完全可以容忍”）。〔3 〕
第二，反映了“中国特色道路”的基本规律。对照“中国革命道路”和“中国特色社会主义建设（或改革开放）道路”，“中国特色道路”会有怎样的基本规律呢？在笔者看来，恰好类似于前两条道路，该道路也一定是曲折的，绝不可能一步到位或整体成功。用一个理论概念来表述，就是“渐进模式”。既然中国败取得成功的道路在很大程度上是渐进的，即“一部分地方先廉洁起来”，然后实现全国的廉洁。那什么地方最有可能、最有条件率先取得成功呢？从败成功的诸方面条件来看，当然是发达城市最有可能。这就是说，从全局来看，“廉洁城市”建设虽然由一个或几个发达城市提出，但却反映了“中国特色道路”的基本规律，肩负着探索该道路的重大使命。
第三，承载着我国全面现代化的希望。一个国家的现代化不仅是经济的现代化，更有政治的、社会的现代化。改革开放30多年来，我们的重点始终是经济的现代化。事实上，比经济现代化更困难、更富有挑战性的是政治和社会的现代化。政治和社会的现代化有很多标准，但一个综合性的目标就是实现廉洁。考察当今世界上那些为数不多的败成功的国家或地区，无不具有这样一些共同点：法治取代了人治，取代了君主或“官主”② ，分权取代了集权，败走向法制化等。因此，廉洁能否实现，可以作为一个国家或地区能否全面实现现代化的一个综合指标，或曰试金石。作为我国全面实现廉洁的先行者，“廉洁城市”建设无疑承载着我们的希望。

二、“廉洁城市”建设目标的实现过程充满挑战

“廉洁城市”建设意义虽然如此重大，但是客观地看，目标的实现具有高度的、空前的复杂性、艰巨性和危险性，这是由“廉洁城市”建设计划出台所面临的败形势决定的。
回顾我国香港地区自上世纪70年代中期到80年代中期大约10年的大规模败历程，就可以充分说明“廉洁城市”建设的复杂性、困难性和危险性。在启动大规模进程之前，香港经历了数十年的严重腐败过程，也呈现出越反越腐的恶性循环。1973年的葛柏腐败大案终于触发了香港社会的动乱。该危机也带来了转机，随着高度独立的败机构——廉政公署的成立，全新的“三管齐下”的败综合战略的出台，使香港具备了取得败成功的条件，败开始走向成功。岂料，败到了1977年却触发了大规模的“警廉冲突”，导致香港社会更大的政治和社会动乱。该动乱差点酿成港督下令军队镇压的悲剧。万幸的是，在颁布“特赦令”和修订《条例》之下，危机终于被平息。〔4 〕 （Ｐ10 ）
新加坡的败之所以平稳地取得成功，在于其启动败的时机不同。香港的时机是：腐败严重，败包袱沉重。而新加坡的时机则要有利得多。新加坡的败成功历程正式开始于1965年新加坡建国之初。那时，虽然新加坡的政府和社会同样严重腐败，但人民行动党组成的新政权是十分廉洁的，败包袱就比较轻。检测设我们的“廉洁城市”建设计划不是现在才开始，而是在改革开放初期，那将是十分有利的。显然，历史是不能检测设的。我们所能做的，必然是从腐败严重的现实出发，更多地从情形更为相似的香港那里，借鉴其取得成功过程中的主要经验和教训。只有这样，我们才能最大可能地规避风险，以更小的代价、更高的效率，实现败的成功，实现廉洁目标。

三、 “廉洁城市”建设计划取得成功的路线图

笔者认为，“廉洁城市”建设要想真正成功，把这些城市设为“廉政特区”③是唯一有效的路线图。本部分的讨论主要从案例比较的视角来进行。一个核心的问题是：香港和新加坡的成功经验能不能移植到中国内地？少数人认为可以把香港和新加坡的成功经验复制过来，主要理由是：三者都是华人为主的社会，文化相同，腐败和败的情况也比较类似。内地的个别地方还在持续不断地借鉴新加坡和香港的经验，例如，1989年8月18日，内地成立的第一家反贪局——广东省人民检察院反贪污贿赂工作局，就是借鉴香港廉政公署模式的直接成果。2010年前后，广东省又进行了一波借鉴新加坡和香港败经验的尝试。时任广东省纪委书记朱明国亲自带队考察香港和新加坡败经验，也曾试图在佛山组建一个类似于香港廉政公署或新加坡贪污调查局那样的职能高度整合的败机构。而多数人认为香港和新加坡的经验不足以解决中国的问题。他们的理由通常是：香港和新加坡都是城市地区，弹丸之地，情况比较简单。相比而言，中国内地有着广阔的地域，地区间差异巨大，情况十分复杂，香港和新加坡的成功经验远不足以解决中国内地的问题。
那么，如果说广大的中国内地作为一个整体，不能移植新加坡和香港的成功经验，那中国内地的一个或一些发达城市地区，特别是已经提出了建设“廉洁城市”计划的杭州、深圳、广州，可不可以被政府正式设立为“廉政特区”，用5到10年时间，复制新加坡和香港的成功？其实，这种设想并非异想天开，而完全是有可能的。特别是中国内地的改革从一开始就

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选择了渐进模式，从一部分地区先开始经济体制改革的探索，即开辟经济特区试验。同样的，如果经由政府正式授权，把一些发达城市设立为“廉政特区” 是完全可行的。当然在实践中，“廉政特区”取得败成果的难度依然是很大的。因为这些城市处于广大的中国内地之中，它们很难不受统一的基本制度、体制以及总体文化环境的影响。这恰恰说明，把一个或一些发达城市设立为“廉政特区”是必须的。只有这样，才能尽可能地隔离影响，才能让他们有更大的改革空间，最大限度地、系统地移植新加坡和香港的成功经验。反之，几乎是不可能的。这正是为什么1989年的广东只能局部地、形式上地借鉴香港廉政公署的模式，20年后的佛山依然不能实施廉政公署的模式；杭州提出建设“廉洁城市”4年多了，但少有实质性变化的根本原因。因为但凡涉及到实质性制度、体制和机制改革，都会遭遇巨大的阻力和抗拒，结果就只能是做一些表面文章，不能触及深层次问题，最后不了了之。
需要说明的是，所谓移植新加坡和香港的成功经验，主要是从规律层面进行学习和借鉴，学习和借鉴他们取得败成功的基本经验，然后根据中国内地的实际情况进行实践。例如，新加坡和香港在改革败机构上的一个基本经验就是：一定要建成一个高度独立的、职业化的、职能高度综合的反贪机构。我们的败机构改革是不是也要遵从这些规律呢？这是关键，而不是机构叫什么名字，挂靠在哪里。
新加坡和香港取得败成功的实践到底创造了哪些经验呢？笔者曾在一个针对新加坡、香港的案例研究中，提炼出了他们的基本经验，或曰在国家层面取得败成功需要具备的五个前提条件：领导人的政治决心，败法律，败体制，败战略，群众的支持 〔5 〕。相比而言，第三个条件是我们现在的“短板”，因此需要格外予以重视。考虑到内地城市和新加坡、香港的环境差异，就必须要把开辟“廉政特区”作为一个或一些内地发达城市建设“廉洁城市”试验的一个基本条件。否则，“廉洁城市”建设计划必然难以成功。考虑到“廉政特区”属于“政治特区”，比“经济特区”试验更复杂、更困难、更危险，必须要有上下两个积极性。首先，试点城市要真有决心；其次，政府要正式地授权，赋予更大的试点权限并予以更大力度的、更加坚定的支持。这是其成功的基本条件。我们盼望着哪怕只有一个地方的“廉洁城市”建设计划能具备所有这些基本条件，早日启动试验，并在一个不太长的时间内传来成功的好消息。这是中国特色道路的基本规律使然，是我国取得败成功的希望所在。一个地方建设“廉洁城市”计划的成功，虽不等于整个中国败的成功，但却是具有实质性意义的一步。
注　释：
① 美国内布拉斯加大学的Andrew Wedeman教授曾给出一个腐败程度的操作化定义，即：实际腐败率（Actual Rate of Corruption， ARC）。ARC难以直接测量。笔者定义的ERC和ARC正相关，且在0，1两个数值点上相等，因此，从逻辑上来看，可以用ERC来间接测量ARC。有关ARC的定义可参见“Andrew Wedeman（2008），Win， Lose， or Draw China’s Quarter Century War on Corruption，Crime， Law and Social Change，49:7-26.”
②“官主”是笔者对当代中国发展现状的一个抽象概括，即：在“官本位”思想下，基于“权力过分集中的体制”，官员成为一个难以受到有效监督的特权阶层，他们实际上成为这个国土上的主人。
③“廉政特区”是笔者经反复思考提出的一个可能的、在我国深化败改革或取得廉政建设成功的战略计划。“廉政特区”类似于我国在30年前设立的“经济特区”，所不同的是，经济特区的使命是进行经济体制改革，最终实现由计划经济向市场经济转轨的探索，而廉政特区的使命是进行败改革试验，实现从败不成功到成功的探索。有关倡议与建议可参见“孙道祥、任建明等所著《中国特色理论研究》一书，中国方正出版社，2011年版第256-258页。”
参考文献：
〔1〕廉洁广州理论研讨会召开〔EB/OL〕.中国新闻网，2012-03-22.
〔2〕任建明，杜治洲.腐败与败：理论、模型与方法〔M〕.北京：清华大学出版社，2009．
〔3〕2011年廉政公署民意调查报告摘要〔EB/OL〕.香港廉政公署网，2012-07-04.
〔4〕段龙飞，任建明.香港廉政制度体系研究〔M〕.北京：中国方正出版社，2010.
〔5〕任建明.我国未来败制度改革的关键：败机构与体制〔J〕.廉政文化研究，2010，（1）．
责任编辑　孟永华