联邦主义：大国繁荣政治抉择

在国家建设的历史上，大国权力安排的制度设计大致上出现过两种截然相反的政治选择，一种是单一制，另一种则是联邦主义制度。这种制度选择对大国甚至全球来说至关重要，因为不断深化的全球化进程拓展与加深了国家与国家之间的经济、政治和文化联系，国家的利益常常超出了传统的主权意义而成为一个国际化的问题。在这种背景之下，大国如何在人类进步过程中发挥重要的促进作用，不仅繁荣本国而且惠泽全球，政治制度的选择是一个关键的选项。
单一制的政治逻辑
规模问题是大国制度设计所面临的共同情境。无论是联邦主义大国还是单一制大国，其政治设计的出发点，都是为了规避和解决规模障碍。规模障碍不仅仅是地理上的，在单一制大国看来，社会的巨型结构才是危机产生的真正根源，它们被看作是阻碍大国繁荣的“罪魁祸首”。基于此，大国所构想的制度必须能够消弭多元因素导致的社会冲突和危机。因此，崇尚权威的大国试图建立一套自上而下的单一制度，以应对来自社会的挑战。在这套制度中，只有一个权威，地方依附于，个人服从于国家，抑制社会多样化的发展，通过制造中心权威，维持全国表面上的政治与社会和谐。
单一制的制度结构建立在以下六个基本定理之上：一、整体利益是政治设计的基本单位；二、政府或少数精英人物是所有人利益的最好判断者

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；三、精英人物既适合当法官又可以同时是当事人；四、政治领袖是人类善的践行者，具有天生的救世主气质，即使有权力欲，也可以通过良心来自我遏制；五、社会冲突是政治统治的大敌，国家能力的重要表现是看它能否有效地通过强力控制冲突的发生，进而保持一个和谐一致的社会秩序；六、权威必须集中配置。根据上述六大定理，大国安排了一套自上而下的统治制度，希望通过这种单一中心权威制造大国繁荣。

一、“大拇指”政治

林德布洛姆曾经指出，大国政治制度的特征是存在着一个发育良好的“大拇指”，通过这只有力的“大拇指”自上而下地引导社会发展，可以对社会施加高度集中的压力。“大拇指”政治的目的是希望政治和社会更像一个整体，而不是存在着若干个与中心权威相抗衡的分散的权威。在政治精英们看来，如果大国能够实现政治和社会的一体化目标，规模问题就不会成为影响大国发展的障碍。但是，“大拇指”良好发育的结果是其他“手指”的弱小甚至不发育。尽管表面上看来，政治和社会的整体性特征明显，然而，其他“手指”的政治功能由于“大拇指”的过度发育而基本上被扼杀或替代了，当大国面临危机时，实际上它只能依靠那只粗壮的“大拇指”。
大国的规模现状使得“大拇指”尽管粗壮却难以有效地引导社会发展，甚至统治者和民众所期望的政治秩序也难以实现。从处理信息这个角度观之，不难发现“大拇指”政治的局限性。大国政治信息的处理主要依靠两个系统来完成：一是作为政治系统组成部分的地方政治子系统，二是政治系统之外的社会系统。在“大拇指”发育粗壮的情况下，作为其他“手指”的地方政治系统和社会系统不具备处理信息的基本能力，因为这些“手指”缺少敏感性，对信息反应迟钝，它们向政治中心输入的信息既迟缓又不准确。这给大国处理问题带来了极大的困难。大国的许多危机事件通常是这类原因引起的。因此，在社会复杂化、分化程度和信息化程度越来越高的情况下，大国需要大大增加政治感受器的敏感性。从决策的角度而言，信息失真在单一制大国里是一个普遍现象。这种单一中心的决策模式制度性地、同时也是人为地制造问题，那些在多中心制度决策模式中不成为问题的问题，在单一中心决策模式下就是一个问题，而且通常会演变为一个全局性的问题。

二、权力—责任政府

—联邦主义政府是围绕公民权利来构建的，政府的责任是建立在对公民负责的基础之上的，而专制—单一制政府主要是围绕权力来配置它的政治要素和制度。这种制度的中心任务是如何保证政治精英永久性地垄断政治权力；它的责任机制依靠严密的等级制来维护和推动，通过下级对上级的政治忠诚来实现；下级精英的政治责任就是绝对地服从于上级精英；地方精英的政治责任就是绝对地服从于精英。单一中心的制度只建立起一套封闭的、系统内的单向责任机制，它不受制度外特别是社会的监督和制约。整个官僚等级机构不必向权利主体负责，而只需对上一级的权力主体负责。政府不仅是一种对公民负责任的政府，而且是一个对公民选择能够做出持久回应的政府，在罗伯特·达尔（Robert A. Dahl）看来，这是的一个关键性特征。[3]
责任政府是的一个重要特征，但不是的全部，真正的政府不仅是一个责任政府，而且是一个回应性政府，当公民参与政治活动试图影响政治的时候，公民能够被平等地对待，并且政府必须对公民的行动做出反应。相反，专制政府也许是一个负责任的政府，但却不是一个回应性政府。由于专制政府的责任机制是封闭的、单向的，从根本上讲，它只对其授权的上级存在义务，而公民的参与则形不成使政府做出回应的压力。多数情况下，专制政府取消公民的组织化的参与活动，将公民公开要求政府做出回应的压力降至最低点，以自下而上的责任机制替代由政府到公民的回应机制，神话般地制造出一幅幅“对人民负责”的虚幻图景。
由于政府取消公民自由结社权，社会无法形成制约政府的力量，因此，也就被剥夺了分享政治权力的机会，大国的政治逐步演变为少数精英的独唱。麦迪逊断言，权力集中在同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，都将导致暴政。[4]大国问题从根本上讲是由于这种寡头政治造成的：由于缺少责任，决策者可以凭个人意志行事，决策失误同时又没有纠错机制来弥补失误，因此，危机不期而至；由于政府压制多元社会的利益表达，原子化的公民缺少赖以与政府讨价还价的组织的保护，因此，少数人的利益或一方的利益经常侵害另一方的利益，当社会冲突累积到一定程度的时候，局部危机和问题就会发展为整体性危机和问题。
三、多头利维坦大国的制度设计者们的初衷并非希望在一个中心之外再存在若干个权威中心，因为在他们看来，多中心制度一方面效率低下，另一方面这种制度会人为地制造分裂，不利于大国的一体化统治。但是，正是由于单一中心的权威结构导致了非制度性的多中心权威的存在，而这种多中心权威既然是非制度性的，因此，它的表现形态也就不同于制度性的多中心权威结构。其最大特征是，地方权威既缺少来自最高权威的有效制约，又缺少来自下级权威的有效制约，是一个事实上的、权力不受制约的利维坦。大国最担心的问题是多头利维坦现象的出现，并且希望能够以单一中心制度来解决这个问题，但是制度设计的失败最终不仅没有带来一个有效的单一中心权威，相反，由于多头利维坦的存在，大国问题被进一步地恶化了。
任何一个国家都不希望政治上的四分五裂，大国尤其如此。多头利维坦现象是现代政治的倒退，它不是单一中心权威的补充，相反，它在很大程度上消解了权威的有效统治。多头利维坦之所以能够削弱权威、制造大国问题，根源不在于地方权力主体，而是权威中心赖以控制边缘权威的那套单一中心制度，正是这套制度促使了多头利维坦现象的发生。当多头利维坦出现在大国政治生活中的时候，单一权威中心那套自上而下的控制机制就失去了它的效力，对地方、上级对下级的命令系统被一种非正式的制度所替代，在这些大国里，它主要表现为少数政治精英的个人魅力。对大国而言，多头利维坦现象意味着：一是单一权威中心形同虚设，二是地方政治缺少制度性的制约因素，三是无政府主义与地方主义并存，最后引发大国危机。
像联邦主义大国一样，单一制大国的制度设计者希望建立强力控制制度，来应对大国问题，但是，他们对单一中心制度的理解是建立在几个错误的预设之上的：一个权威中心比多中心权威的体制效率高；单一权威中心政府比多中心权威政府强大；单一权威中心政府制定政策比多中心政府合理；单一政府比多中心政府存在更少社会冲突或能够有效控制冲突。据此，单一制大国的制度设计者们天真地以为，单一中心制度能够为大国带来幸福和繁荣，然而，恰恰是这种制度却加剧了大国问题的复杂性。实际上，无论是“大拇指”政治、权力—责任型政府，还是多头利维坦，单一中心制度的核心都是强调以牺牲自由和权利为代价，取消政治竞争，用权力来获取想象中的“一致和稳定”。建立在强力基础上的政治，不可能获得持久而有效的治理能力。相反，联邦主义政府却能够做得到。它通过保护自由、强调竞争，安排一套权力相互制约的联邦主义制度，使得大国免于经常性的危机而趋向持久的幸福和繁荣。
联邦主义的政治目标
联邦主义与大国之间存在着一种内在关联性。只要大国以差异性来表现规模问题，联邦主义就是一个解决大国问题的唯一政治选择。它既可以抵御外来力量，又可以自己维持下去而不致内部分化，它能够防止一切麻烦。[5]国之所以选择联邦主义，是因为规模问题容易导致大国的寡头倾向，并最终产生大国问题，而联邦主义则通过权力的分散配置有效地遏止寡头政治，使得大国的政治决策始终处于深思熟虑的理性选择状态。
与单一制相对应，联邦主义的权力结构要素体现了以下几个定理：在政治制度设计中，个人是最基本的考虑单位，政府的行为派生于个人的利益，如果要有效果，政府行为必须与个人的行为相联系；所有人是自身利益的最好判断者；没有人适于审理自己涉及他人利益的案件；没有人适合既当法官同时又是当事人；野心必须以野心来对抗；权威必须分散配置；联邦主义的目的是按照彼此相互牵制的方式来划分和安排某些公职。[6]
从联邦主义者的论述中，我们不难发现，联邦主义是为了解决历史上大国所无法解决的问题，这些定理都来源于一个基本的事实，即大国规模。联邦主义的目的笼统地讲是为了保护公民的自由权利，而具体地讲主要有以下四个方面。
其

一、联邦主义的首要目的是要根除党争引起的冲突

联邦主义者与单一制的倡导者一样，在制度设计的时候，都把规模问题作为制度选择的首要因素加以考虑，但是，联邦主义者却从一个相反的逻辑来构建解决规模问题的制度方案。在联邦主义者看来，大国的规模问题在社会生活中，其表现必然是利益的差异性和各种各样的社会冲突，大国的制度设计是遏制这些差异性和冲突，还是保护差异性、释放社会冲突？麦迪逊明确地告诉后来人，利益之争根植于人性之中，消除冲突就是取消自由，取消自由也就等于消除人类自己，因此，明智而妥善的办法是“给予每个公民同样的主张、同样的热情和同样的利益”。[7]联邦主义就是这种办法的一种制度表现形式。它以保护自由为终极目标，主张释放社会冲突，以冲突来对抗冲突，最终实现和谐。联邦主义是一种切合人类本性的制度，它竭力将人性自我毁坏的能量最小化，保存人类群体生活所必需的秩序和安全。正如文森特·奥斯特罗姆所断言，如果人类事务的整个制度能够根据多中心而不是一个中心的原理组织起来，那么我们能够建构不再依赖一种单一权力实现和谐的社会。[8]
其

二、联邦主义是寡头政治的天敌

任何一个国家如果通过由一个作为主权代表的单个机构行使的统一权力来实现法律的统一，那么这个机构就处于一种决定专断的价值分配及对合法的暴力工具发布命令的地位。它不可能对社会中的任何人负责，在这种体制中，不可能实现人民的统治。[9]大国问题从根本上讲是因为这种不当的制度造成的，它导致了寡头政治，寡头统治则最终恶化了自然因素，而联邦主义在医治大国寡头病方面显示出更多的优势。为了使权力能够被控制同时又能够具备效力，和

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地方政府之间既有独享的权力，又有共同行使的权力，它将权力分散于不同的政府组织之间，和地方政府是地位平等的权力主体，彼此不存在相互负责的问题，各自只对产生自己的选民负责，政府由于地方政府和选民的制约作用，无法形成以寡头为中心的单一权威，地方政府由于政府和选民的制约同样无法形成多头利维坦格局。联邦主义的大国通过这种权力制约，避免了因规模问题而导致的寡头倾向，从而实现大国的安宁与繁荣。其

三、联邦主义是要根除多数暴政的统治

共和制的确是赋予公民自由的制度，但是，人们在享有自由权利的同时，如何避免多数人支配少数人的问题？如何避免强势集团支配弱小集团？单一制大国解决这个问题的办法之一是增加代表的总数，扩大力量相对弱小的地方政府在政府中的代表比例。然而，单一制大国事实上无法根除多数暴政现象。一方面，单一制大国在增加力量相对弱小的地方政府在政府中的代表总数的时候，并未改变强势地方政府支配其他地方政府的格局，它们在政府的特殊利益并未因此而受到制约，因为政府的统治正是建立在依赖强势地方政府支持的基础之上的，削弱强势地方政府既得利益的同时就等于削弱政府的统治根基；另一方面，从理论上讲，增加代表总数并不一定能够保证决策的有效性和公正性。在麦迪逊看来，当代表总数非常小时，规模的增加有利于深思熟虑的提高，并且其提高的幅度要大于平均水平。然而，当规模增加到某一点时，每增加一个决策者，就会导致决策质量下降，为了安全、当地情况和对整个社会的普遍同情等目的而达到足够人数以后，每增加他们的议员就会阻碍他们自己的目的，政府的外貌可能变得更加，但是使它得以活动的精神将是更多的寡头政治，因此，数量方面的安全超过了一定的界限，就是一个错误的预设。[10]
与单一制相反，联邦主义的安排既能够避免少数集团支配多数集团的寡头政治，又能够克服多数集团支配少数集团的弊端。联邦主义大国通过运用许多共存的、相互交叉的政府单位来解决规模问题所提出的悖论，通过扩大共和制的范围，就可以包容种类更多的党派和利益集团，全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机的可能性就减少了。如果多数派盗用一个特定政府的公共权威去损害其公民的利益，这些公民就可以合法地诉诸可选择的政府单位，以及可选择的决策结构来提出自己的主张、解决自己的不满。[11]
其

四、联邦主义是避免分裂、实现政治一体化的理想形式

在单一制国家看来，大国由于规模的原因必须以单一权威中心来防止可能出现的政治分裂，但是，单一权威中心不仅是一种糟糕的解决分裂问题的办法，而且是导致政治、社会分裂的原因。这些国家久而不决的民族分裂问题就能够证明这一点，政府以不妥协的方式处理民族问题，不是缓解矛盾而是加剧了文化冲突的裂痕。联邦主义之所以被鄙弃，正是因为其形式上在单一制大国看来的不可适性，结构的松散被认为是政治一体化的致命缺陷，它只会带来分裂与解体，而不是统一与和谐。然而，联邦主义的精妙之处恰恰是在于其结构上的松散性。这种松散性特征所表达的是地方自治、公民自由和政府分权等共和价值，因此，蕴涵其中的是实质上的统一性。也就是

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说，联邦主义不是“分裂”的代名词，相反，它能够实现单一制大国所要达到的政治一体化目标。托克维尔指出，表面上的混乱或许在进一步的调查后发现存在和谐的秩序模式，相反，表面上的秩序井然也许是严重误导。[12]联邦主义的“形散而神不散”特性来源于两个方面：一是这种制度尊重人和社会的基本定律，强调以释放冲突来解决对抗；二是将这种基本定律以宪政的方式固定下来，保证各个公民和公民集合体不可剥夺的权利，明确各级政府的权力范围。宪法一方面将联邦的权力限制在联邦政府的狭小范围之内，同时又能够使联邦政府具有全国政府的外貌，而且在有些方面具有全国政府的权力。[13]
联邦主义为大国提供了一套解决规模困境的制度，这套制度之所以可能，完全取决于蕴藏其中的政治活力，它能够在宪政的制度结构中通过制约而形成一种持久、有效的能量，从而保证大国具备足够的能力面对大国问题。联邦主义与国家能力之间存在着一种因果关系。
联邦主义是否导致政治脆弱
为了克服规模困境以及由规模困境引起的大国问题，强有力的政府是必要的，但是，究竟是选择单一制还是联邦制，才能够保证一个强有力的政府进而解决大国问题？麦迪逊认为，只有联邦主义才能够既保证自由和共和，又能够保证政府能力。[14]在他看来，单一制政府容易被少数人或多数人控制，容易导致寡头统治；而联邦主义由于引入了一套制衡制度，它能够保护自由的存在，政府能力并未因相互制约的制度而弱小，相反，联邦主义在治理大国的时候，政府既能够控制大国的内乱，又能够促进大国的社会发展。
斯蒂文·霍尔姆斯（Stephen Holmes）表达了基本相似的看法。他断言：“有限政府也许比无限政府更强有力。制约可能是力量之渊源，这并非自相矛盾，而是一种充满悖论的洞见。这一见解是自由主义宪政的核心。人们经常对政府无力解决国内或国际的重大问题而沮丧，批评者更倾向于将自由主义的制度，诸如分权制度，视为阻碍解决问题的过时的制度。但是，责备自由主义导致政治无能是一种缺乏历史感的表现。一部自由主义宪法通过限制政府官员的专断权力，可能在适当条件下增加国家解决特定问题以及为了解决共同目标而动员集体资源的能力。”[15]
与单一制相反，联邦主义的制度制约结构是在政府之外建立多个独立的地方政府，与地方政府之间相互制约，彼此地位平等而非隶属与从属关系，权力由和地方政府共同分享，而不是由政府独自享有。在此情况下，政府能力才会得到整体性提高。联邦主义表明，政府能力等于甚至大于地方政府能力之和，也就是说，政府的能力取决于各个地方政府的能力大小；剥夺地方政府的自主权，实际上等于削弱政府的整体能力。美国制宪会议的代表迪金森很直白地指出了地方政府的能力对于国家能力的重要性。他认为：“保留各邦政府，让他们具备一定的能力，这点势在必行。这样做，会在各邦政府与联邦政府之间产生摩擦，正好产生我们所期望的相互制约。完全废止各邦政府的企图，会降低我国政府的水平，实际不可取，会导致毁灭。”[16]联邦主义强调以地方政府能力促进国家能力的提高，这丝毫不会导致单一制大国出现的多头利维坦现象，因为如权力制衡的原理，政治均衡只有在权力相互制约的情况下才能形成，政府与地方政府、地方政府与地方政府之间是一种利益冲突的关系，通过冲突或“摩擦”实现制约和平衡。

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