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摘 要：县知事是北洋政府时期的县级行政长官。县知事的选用、职权、薪俸等制度与传统县官相比有较大的变化。这种变化正是从传统体制向近代体制的转变过程中在基层政权的反映。可惜的是这种转变却因北洋政府时期的军人当政、穷兵黩武而受到了很大的破坏。不过在革命过程中产生的一些新的因素毕竟还在增长，北洋政府时期的县知事毕竟已跨出了中世纪的门槛，这也正是历史的价值功能所在。
关键词：北洋政府；县知事；人事选用；行政执掌
1002-2589（2013）18-0176-02
县在封建王朝国家政权体制中是最低一级的基层政权。在从封建王朝国家体制向近代国家体制的转变过程中，基层政权也不可避免地因上层体制的剧变而发生改观。1913年1月8日，北京政府规定把凡有直辖地方的府、直隶厅、直隶州和厅、州等地方，一律改称县，并明确规定，“县置知事，隶属道尹，为县行政长官”。自此以后的整个北洋政府时期，“县知事”就成为县的行政长官。
考试选官是中国传统知县选拔的“正途”。北洋政府时期，考试依然是选拔官吏的有效手段，考试的资格要具备下列条件之一：“（一）国内外大专学校学习法律、政治、经济毕业，或修业一年半以上并历办行政事务满三年以上；（二）曾任简任或荐人文官满三年以上，或具有同上相当资格并在前项学校修业一年半，曾办行政事务满二年以上；（三）具有上项文官的相当资格并在前项学校修业一年半，曾办行政事务满一年以上；（四）无上述各项资格，由国务总理、各部总长、各地方最高行政长官特选的”[4]302。考试由县知事试验委员会主持，县知事试验委员会由委员长一人、主试委员若干人、监视委员二至四人组成。考试分甑录试、第一试、第二试、口试四个程序。甑录试论文一篇，不及格的不再应第一试。第一试的考试科目有现行法令解释、国际条约大要等。第二试的科目有地方行政的策问、设案判断、草拟文牍等。口试的主要内容是就当地的民情风俗、行政经验设问[5]。
保荐是北洋政府选用县知事的另一条途径。保荐的资格为：“须有政事学识的著述，或有政事经验的成绩”。由保荐到任用，有一定的程序。凡“各部总长或各地方最高行政长官认为富有政事学识经验的，可将事实列举，连同品行才具的考语出具保荐文，送由内务部交于知事试验委员会审核。审核合格的，交内务部注册后，分发任用。”[6]事实上，通过保荐选官在帝政时代就存在着，但在北洋政府时期，由于吏治腐败，政治黑暗，所谓的保荐其实并不能达到真正的选贤荐能的目的。大官僚所保荐的依然是“贤能老吏”居多。而且所荐之人大多是通过行贿或者其他不正当手段才能如愿以偿。这也可以说是整个北洋府时期基层官员失范的一个表征。到后来的军阀混战的年代里，保荐更成为大小军阀用来奖赏或赠送朋友的礼品。
此外，北洋政府在分发任用县长时，要求注意籍贯回避。回避制度是为防止亲属关系被引进政治领域拉亲结派、以权谋私、激化统治阶级与人民大众的矛盾而采取的一种任官限制制度。早在秦汉时期，中国的吏治就有地方各级官员回避本籍的规定。其后历代相沿。到北洋政府时期，依然要求实行地方官员的籍贯回避。
北洋政府规定，地方各级官员必须回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所500里之外，在任用时要求省级行政长官转送铨叙局审核后，在呈请任命，以防打破地方官员回避的规定。1920年1月13日，大总统徐世昌通令要求“所有任用知事，其籍隶本省人员，应照章回你，亦经内务部呈请通行。”[4]307-308实际上回避治制度是利弊相因的。而北洋政府要求实施回避制度，更多的是考虑为了较好地控制基层政权。
尽管北洋政府一再通令要求坚持籍贯回避，但是回避制度还是首先从省级行政机构打开了缺口。由于民国初年政府的权威渐趋衰落，地方自治成为当时流行的口号，于是大多数本省籍的人开始成为省级行政长官。当然大多数县级政权来讲，基本上还能坚持籍贯回避，但已不是绝对化了。如保安县（今延安志丹）知事大多为陕北籍人，甚至还有本县人任本县知事的情形。如大荔人张星汉在1916年5月曾任大荔县知事。由此可见，在北洋政府时期，回避制度已成为一种治标不治本的形式了，绵延两千多年的回避制度在北洋政府时期走到了他的尽头。
第一，行政方面的职权。行政之权是县知事的本职。根据北洋政府的官吏制度，县知事属于行政官员。县知事除要本县行政事项外，还要完成国家与省所委托的任务，同时还须兼办同邻县的某些事项。具体来讲，县知事的行政职权有以下四项：“（一）发布命令权。县知事在不抵触和省法令的前提下，可以发布县令和县单行章程；（二）任命权。县知事以下之科长、科员、技士等皆由县知事自己任命委派。（三）监督权。县知事对于所辖人员的行政处分认为违背法令、妨害公益或逾越权限时，可以停止或撤销其处分。（四）军事权。县知事在维持治安认为有必要时，可调用地方武力。若与非常事变，可转请邻近驻军派兵处理。”[7]100
第二，立法方面的职权。在北洋政府时期，县知事所享有的立法职权较大，主要有下列几项：“（一）提议权。县知事有向县议事会或县参议会提出议案的权力。县议事会或县参事会开会时，县知事均得亲自或派员到会陈述意见，但不得参加表决。（二）编制预算、决算权。县知事必须将第二年的收支编成预算，提交县议事会议决，然后再向上级呈报。（三）请求复议权。对于县议事会或县参事会的决议认为违法时，可请求复议。如果县议事会或参事会仍执前议时，县知事有权撤销议案。[4]307但在1914年，袁世凯下令停止举办各级地方自治，县级立法机关也就相应撤销，县知事的上述职权也就随之取缔了。
关键词：北洋政府；县知事；人事选用；行政执掌
1002-2589（2013）18-0176-02
县在封建王朝国家政权体制中是最低一级的基层政权。在从封建王朝国家体制向近代国家体制的转变过程中，基层政权也不可避免地因上层体制的剧变而发生改观。1913年1月8日，北京政府规定把凡有直辖地方的府、直隶厅、直隶州和厅、州等地方，一律改称县，并明确规定，“县置知事，隶属道尹，为县行政长官”。自此以后的整个北洋政府时期，“县知事”就成为县的行政长官。
一、县知事的选拔与任用
县官乃吏治之基，故此，历代王朝都十分重视对县官的选用。在北洋政府时期，对县官的选用也颇为重视，要求严格“统一用人行政之权，荡涤地方滥用私人之弊”。特别在袁世凯当政时期，曾多次命令各省巡按使严格考核所属县知事，对“劣员”要“立时撤换，勿稍瞻徇”[3]。县知事的任用资格，一般有两种方式：一种是考试，另一种是保荐。考试选官是中国传统知县选拔的“正途”。北洋政府时期，考试依然是选拔官吏的有效手段，考试的资格要具备下列条件之一：“（一）国内外大专学校学习法律、政治、经济毕业，或修业一年半以上并历办行政事务满三年以上；（二）曾任简任或荐人文官满三年以上，或具有同上相当资格并在前项学校修业一年半，曾办行政事务满二年以上；（三）具有上项文官的相当资格并在前项学校修业一年半，曾办行政事务满一年以上；（四）无上述各项资格，由国务总理、各部总长、各地方最高行政长官特选的”[4]302。考试由县知事试验委员会主持，县知事试验委员会由委员长一人、主试委员若干人、监视委员二至四人组成。考试分甑录试、第一试、第二试、口试四个程序。甑录试论文一篇，不及格的不再应第一试。第一试的考试科目有现行法令解释、国际条约大要等。第二试的科目有地方行政的策问、设案判断、草拟文牍等。口试的主要内容是就当地的民情风俗、行政经验设问[5]。
保荐是北洋政府选用县知事的另一条途径。保荐的资格为：“须有政事学识的著述，或有政事经验的成绩”。由保荐到任用，有一定的程序。凡“各部总长或各地方最高行政长官认为富有政事学识经验的，可将事实列举，连同品行才具的考语出具保荐文，送由内务部交于知事试验委员会审核。审核合格的，交内务部注册后，分发任用。”[6]事实上，通过保荐选官在帝政时代就存在着，但在北洋政府时期，由于吏治腐败，政治黑暗，所谓的保荐其实并不能达到真正的选贤荐能的目的。大官僚所保荐的依然是“贤能老吏”居多。而且所荐之人大多是通过行贿或者其他不正当手段才能如愿以偿。这也可以说是整个北洋府时期基层官员失范的一个表征。到后来的军阀混战的年代里，保荐更成为大小军阀用来奖赏或赠送朋友的礼品。
此外，北洋政府在分发任用县长时，要求注意籍贯回避。回避制度是为防止亲属关系被引进政治领域拉亲结派、以权谋私、激化统治阶级与人民大众的矛盾而采取的一种任官限制制度。早在秦汉时期，中国的吏治就有地方各级官员回避本籍的规定。其后历代相沿。到北洋政府时期，依然要求实行地方官员的籍贯回避。
北洋政府规定，地方各级官员必须回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所500里之外，在任用时要求省级行政长官转送铨叙局审核后，在呈请任命，以防打破地方官员回避的规定。1920年1月13日，大总统徐世昌通令要求“所有任用知事，其籍隶本省人员，应照章回你，亦经内务部呈请通行。”[4]307-308实际上回避治制度是利弊相因的。而北洋政府要求实施回避制度，更多的是考虑为了较好地控制基层政权。
尽管北洋政府一再通令要求坚持籍贯回避，但是回避制度还是首先从省级行政机构打开了缺口。由于民国初年政府的权威渐趋衰落，地方自治成为当时流行的口号，于是大多数本省籍的人开始成为省级行政长官。当然大多数县级政权来讲，基本上还能坚持籍贯回避，但已不是绝对化了。如保安县（今延安志丹）知事大多为陕北籍人，甚至还有本县人任本县知事的情形。如大荔人张星汉在1916年5月曾任大荔县知事。由此可见，在北洋政府时期，回避制度已成为一种治标不治本的形式了，绵延两千多年的回避制度在北洋政府时期走到了他的尽头。
二、县知事的职责与权限
在北洋政府时期，县知事的任务较为繁重，职权也较为广泛。关于北洋政府时期的职责与权限，大体包括以下几方面的内容。第一，行政方面的职权。行政之权是县知事的本职。根据北洋政府的官吏制度，县知事属于行政官员。县知事除要本县行政事项外，还要完成国家与省所委托的任务，同时还须兼办同邻县的某些事项。具体来讲，县知事的行政职权有以下四项：“（一）发布命令权。县知事在不抵触和省法令的前提下，可以发布县令和县单行章程；（二）任命权。县知事以下之科长、科员、技士等皆由县知事自己任命委派。（三）监督权。县知事对于所辖人员的行政处分认为违背法令、妨害公益或逾越权限时，可以停止或撤销其处分。（四）军事权。县知事在维持治安认为有必要时，可调用地方武力。若与非常事变，可转请邻近驻军派兵处理。”[7]100
第二，立法方面的职权。在北洋政府时期，县知事所享有的立法职权较大，主要有下列几项：“（一）提议权。县知事有向县议事会或县参议会提出议案的权力。县议事会或县参事会开会时，县知事均得亲自或派员到会陈述意见，但不得参加表决。（二）编制预算、决算权。县知事必须将第二年的收支编成预算，提交县议事会议决，然后再向上级呈报。（三）请求复议权。对于县议事会或县参事会的决议认为违法时，可请求复议。如果县议事会或参事会仍执前议时，县知事有权撤销议案。[4]307但在1914年，袁世凯下令停止举办各级地方自治，县级立法机关也就相应撤销，县知事的上述职权也就随之取缔了。
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