改革开放以来对优化城乡结构

摘要：改革开放以来，积极探索优化城乡结构的途径。他在解决城乡关系问题上提出了一系列改革主张与措施，包括在农业改革中重构工农业的互动关系，推动城乡平衡发展；大力扶持乡镇企业的发展，推动我国农村地区的城市化进程；以市场为载体，推动城乡之间人口、资源的合理流动；重视城乡政策的调整，为优化城乡结构提供行为准则等。这些主张和措施对于打破城乡分割，形成合理的城乡新格局起到了关键性的推动作用。
关键词：；城乡结构；市场经济体制；乡镇企业；城乡政策
1002-7408（2012）09-0072-04
基金项目：国家社会科学基金西部项目“社会建设理论研究”（11XKS003）的阶段性成果。
作者简介：李学林（1963-），男，四川南充人，西南石油大学政治学院教授，硕士生导师，研究方向：马克思主义理论、中国社会问题；欧阳飞翔（1988-），女，四川眉山人，西南石油大学政治学院思想政治教育专业2010级硕士研究生，研究方向：思想政治教育；周泽南（1987-），男，陕西渭南人，西南石油大学政治学院马克思主义中国化研究专业2009级硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。自上世纪50年始，中国开始实行城乡分治的体制。一方面，以工业品和农产品之间的“剪刀差”为工业化积累资金，造成城乡之间的经济水平的差距进一步拉大；另一方面，城乡分离的社会经济体制与城乡户籍制度壁垒的形成，不仅导致城乡在资源配置上严重不合理，而且阻碍了农村人口的转移，导致农村的社会福利体系和公共怎么写作指标远远低于城市，使我国社会逐渐走向了城乡二元结构。
深刻地认识到打破城乡分治局面的必要性。改革开放以后，他主张通过发展生产

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力来推进农村改革，进一步调整农业政策与城市政策。他在解决城乡关系问题上提出了一系列改革主张与措施。

一、在农业改革中重构工农业的互动关系，推动城乡平衡发展

改革开放之前，中国现代工业体系的建立在很大程度上是得益于自1953年起实行的农产品统购统销政策。这种以工农业产品“剪刀差”为核心的政策，在让农民失去对农产品等资源的定价与支配等权利的情况下，通过人为压低农产品、抬高工业品的做法，使农产品的一部分价值事实上转移到工业利润中，保证了农村能从多方面支持高投资、高速度的工业化计划。于是，我国农业实际上充当了为工业化提供资金的中坚力量。资源配置高度集中的工业化浪潮，在工业化实现了高速发展的同时，却使农业遭受了前所未有的打击。与1957年相比较，1977年“劳均粮食产量由1030公斤降低到962公斤”，“劳均净产值由355元下降为317元”。
工业生产与农业生产之间的关系，构成了城乡互动关系的经济基础。历来反对孤立地发展工业或农业，他主张建立良性的城乡互动关系，期望通过农业和工业之间建立紧密的联系来发挥城市对乡村的反哺与带动作用，达到城乡协调发展的目的。早在1950年1月，在重庆市第一届各界人民代表会议上所作的《团结起来，战胜困难》的报告中就明确指出，落后的农村不可能为工业开辟一条广阔的发展道路。“农业是根本，不要忘掉。”在看来，农业为人们提供最基本的生活资料，靠单纯地发展工业来改善城镇与乡村人民的生活水平是完全不可能的。他多次指出：“农业问题要始终抓得很紧”，“中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展。”
强调，城市的工业不能仅仅关心自身的发展，还要充分发挥对农业的带动作用，帮助农民摆脱贫困。1975年8月，明确提出：“工业支援农业，促进农业现代化，是工业的重大任务。”[3]而工业对农业的促进作用，不仅表现为工业能够通过提供人们日常生活所需要的工业产品来改善农民的生活状况，而且还应该表现为它能帮助农村发展自己的小型工业，从而发展农业生产。只有加大工业反哺农业的力度，才能进一步发展城乡物质文明。
在看来，发展农业生产，增加农民收入，增强农村经济实力，对于工业的发展具有直接的支撑作用。他在西南主政期间就说过：“农民生活改善了，购写力增加了，工业的出路也就解决了。”[4]在看来，农业和工业是相互影响、相互促进的。1975年8月，在国务院讨论国家计委起草的《关于加快工业发展的若干问题》时，他就强调说，“工业支援农业，农业反过来又支援工业，这是个加强工农联盟的问题。”[3]1962年，在谈到恢复农业生产的重要性时明确指出：“农业搞不好，工业就没有希望，吃、穿、用的问题也解决不了。”[5]1992年，在南巡时总结了改革开放初期我国工农业之间出现的良性互动关系，认为那时的基本情况是：“农副产品的增加，农村市场的扩大，农村剩余劳动力的转移，又强有力地推动了工业的发展。”
在看来，要实现增加农民收入的目标，不能回避给广大农民造成重大利益损失的工业品与农产品之间存在的“剪刀差”问题。1977年11月，在与等国家领导人一起听取国家计委关于经济计划问题的汇报时，他提出了一个重要设想：“从长远来讲，要注意农村问题，随着工业生产的发展，要逐步缩小剪刀差。”[6]他当时考虑的解决“剪刀差”问题的措施，就是提高粮价，改变粮价过低的状况，增加农民收入。
改革开放以后，积极推动农村改革，以解决城乡发展不平衡的问题。1985年4月15日，他向坦桑尼亚客人解释我国的改革为什么首先从农村开始这一问题时指出，这是因为“工业的发展，商业的和其他的经济活动，不能建立在百分之八十的人口贫困的基础之上”。不解决农村人口的生活问题，社会就不安定，城市也不可能发展起来。1986年11月9日，在会见日本首相中曾根康弘时，他明确指出：“这些年来搞改革的一条经验，就是首先调动农民的积极性，把生产经营的自主权力下放给农民。”农村改革的权力下放，就是让农民拥有更多的支配资源的权力，改变过去在农业问题上统得过多过死的弊病，为农村经济发展注入新的活力。在农村改革思想的指导下，为平衡农业和工业的发展，从1982年至1986年，连续五年发出旨在解决有关农业、农村、农民发展问题的一号文件，采取了一系列措施推动农村改革，在全国掀起农业经济体制改革的浪潮。据统计，1978年到1984年间，“农业总产值增长了554%”，“农民人均纯收入由1336元上升到3553元”。[7]我国农村经济状况在较短时间内就得到了较大的改变。
农业的发展极大地拉动了工业生产，促进了城市经济的繁荣。首先，农民收入增加后，用于非食品消费的支出增加，农村对日用工业品消费需求大幅度上升，为消费品工业提供了一个广阔的市场，为增加城市居民的经济收入开拓了新的领域。其次，农业的发展，农村剩余劳动力的出现，刺激了越来越多的农民向非农产业转移，为发展城市经济增添了生力军。
农业与工业之间的良性互动，极大地增强了工农业间的协调能力。在改革开放初期，我国的工农业之间的发展比例一改过去忽高忽低的状态，基本稳定在双方比较接近的比例关系上。农业与工业的发展比例由1978年的1:17变为1984年的1:13。

二、大力扶持乡镇企业的发展，推动农村的城市化进程

从1958年起，国家在农村实行人民公社化运动，社队企业随着人民公社体制的建立而出现，它是从社会主义改造后的手工业合作社和农业合作社中的副业组发展而来的，是乡镇体制重建后的乡镇企业的前身，是农村集体经济的重要组成部分。但是，在长期提倡“以粮为纲”的农业指导方针下，农村的工业生产无法获得较大的发展空间。在社队企业中，生产者也没有独立的生产经营自主权，不能自由地获得生产资料，社队企业的一切活动和要素都纳入了国家的计划之中，这就使社队企业始终处于小规模经营状态，也无法吸纳较多的农村人口转业到工业生产领域，不能推动农村的现代化城市化进程。
1975年主持日常工作期间，十分关心在农村发展工业生产的问题。他指出：“中国农村的发展道路不仅是农、林、牧、副、渔，还要搞工业。”他认为，在农村搞工业生产，才能增加农民收入，才能适应农业机械化的需要。他还把这一问题提到了缩小城乡差别和走社会主义道路的政治高度。他说：“真正的社会主义道路就是要逐步缩小城乡差别，只知道种粮食、搞副业是不够的。”[6]改革开放初期，由于政府在资源控制方面出现松动，乡镇企业在我国不少农村地区迅速发展起来。乡镇企业的崛起得到了的高度重视和肯定。1990年，在同几位负责同志谈话时，他明确指出：“乡镇企业很重要，要发展，要提高。”认为，充分发展乡镇企业，不仅能够很好地就地解决转移农村剩余劳动力的问题，而且可以走出一条新型城市化道路来。1987年8月29日，在会见意大利领导人约蒂和赞盖里时，谈道：“乡镇企业容纳了百分之五十的农村剩余劳动力。”充分肯定了乡镇企业在解决农村人口就业问题上的贡献。1987年6月12日，在会见南斯拉夫客人时，他说：乡镇企业发展起来以后，“农民不往城市跑，而是建设大批小型新型乡镇”。与此同时，还全面地评价乡镇企业的发展在优化城乡关系结构上所具备的其他方面的功能，肯定了乡镇企业在发展农村经济、提高农民生活水平和改变农村经济落后状况等方面所起到的积极作用。他说：“乡镇企业反过来对农业又有很大的帮助，促进了农业的发展。”“乡镇企业异军突起，广大农民购写力增加了。”
为了使乡镇企业健康发展，提出了指导乡镇企业发展的方针。他的指导原则就是乡镇企业特别要注意

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效益和质量，要以质取胜，不能盲目追求数量的增长。在1985年7月曾谈到：“乡镇企业也要抓质量。”强调在扶持效益好的乡镇企业的同时，对于那些严重浪费能源和原材料的企业，则应该关闭掉。
在的坚决支持下，十一届三中全会之后，我国乡镇企业逐渐发展成为农村经济中的重要支柱型产业。“到1992年底，乡镇企业共创产值176855亿元，占农村社会总产值的664%”，“乡镇企业的总产值占全社会总产值的322%。”[8]
乡镇企业的迅猛发展，缩小了城乡差距，为农村实现现代化奠定了坚实的基础。首先，乡镇企业的发展解决了农村剩余劳动力的就业问题。到1993年，“在乡镇企业就业的农民达到1亿多人，超过了城市国有企业职工的总和。”[9]其次，乡镇企业为农村经济的发展提供了广阔空间。乡镇企业为在农村开展多种经营开了好头，有力地推动了农村经济的发展，缩小了城乡间的差距。最后，乡镇企业推动了我国城镇化的进程。在乡镇企业的带动下，农民积极建设了大批小型新型的乡镇，据统计，“到1992年中国建制镇达14135个，比1985年增长777%，平均每年新增5527个。”[10]乡镇的发展又带动了对公共怎么写作设施、信息怎么写作体系的需求，推动了城乡现代化建设不断上台阶。

三、以市场为载体，实现城乡人口、资源的流动

我国自1956年社会主义改造完成以后，为了有效地解决物资短缺和公平问题，建立了高度集中的计划经济体制，国家掌握和控制着全社会一切经济活动的信息，城乡之间的交换渠道被国家以统购统销的政策统一起来。其结果就是，一方面，部分产品大量积压或浪费；另一方面，各类资源不能自由地流动，社会的总体资源供给处于严重短缺的状态。与此同时，政府通过严格的户籍制度以及与之相配套的控制粮油等生活必需品的政策，控制了城乡之间的人口流动。在这种情况下，农业户口与非农户口标志着两种不同的权利与待遇，没有非农户口的人就无法在城市里立足，农村与城市之间人口和资源自由流动的渠道被人为地堵塞了，城乡之间处于二元分割的状态。
清晰地看到了计划经济体制的弊端，指出建立社会主义市场经济体制是统筹城乡发展的必由之路。1985年在会见外宾时，明确肯定了市场经济的作用：“只搞计划经济会束缚生产力的发展。把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。”在传统的经济理论体系中，社会主义与市场经济是水火不容的。为了使市场经济在社会主义制度中获得合法性，大胆地突破了把社会主义与市场经济对立起来的传统观点，指出市场经济并不等于资本主义。1979年11月，首次提出社会主义也可以发展市场经济的观点：“市场经济，在封建社会时期就有了萌芽。社会主义也可以搞市场经济。”在“社会主义只能搞计划经济”的观念体系上打开了一个缺口。他强调社会主义和市场经济具有相容性，指出“社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾”。1990年底，在驳斥一些人把市场经济等同于资本主义的观点时指出：“资本主义与社会主义的区分不在于是计划还是市场这样的问题。”1991年初在视察上海时，又谈到这个问题，他说：“不要以为，一说计划经济就是社会主义，一说市场经济就是资本主义，不是那么回事，两者都是手段，市场也可以为社会主义怎么写作。”的论述有力地打破了那种把实行计划经济还是市场经济看成是社会主义与资本主义的根本区别的观念。1992年南巡时，总结道：“计划多一点，还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”关于社会主义可以搞市场经济的论述，为以市场为载体实现城乡人口与资源的自由流动奠定了理论基础。从20世纪50年始实行的统购统销政策，严重影响了农民的生产积极性。的社会主义市场经济理论为取消这一政策提供了理论依据，为活跃农产品市场开辟了道路。80年代，、国务院制定了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。其中第一条政策就提出，要改变农产品的统购派购任务，代之以合同定购和市场收购的方式。1984年12月30日，在这一文件的送审稿上作出批示：“我看十条都好。”[6]随着农业生产力水平的提高，农民有了更多的剩余农产品拿出来交易，农产品市场逐渐扩大。到90年代初，我国已经摆脱了农业品紧缺的状态，非农户口所享受的副食品与布匹等物质配给待遇完全可以从市场交易中得到解决。于是，国家取消了统购统销政策，废除了长期存在的解决城市居民生活必需品供应的粮票、油票、布票、肉票等各类票证。城乡资源配置中的行政因素逐渐减少，市场因素增多，在行政命令下的农村资源无偿或低偿地转移到城市的现象逐渐消除，配置方式更趋合理。以市场为载体的交换渠道还促进了商品交换，优化了城乡间的资源配置。
我国社会主义市场经济体制的建立和发展，促进了城乡之间人口、资源的自由流动。大量农村剩余劳动力流入城市，成为私企、外企员工，从事制造业、建筑业、怎么写作业等行业的工作，极大地冲击了城乡分割的就业体制，有效解决了城市部分行业劳动力紧缺的问题，为城市经济的发展提供了充足的人力资源。那些具有经营能力的农村居民，携带一定资金，进入城市从事餐饮、建筑、物流、商业等领域的生产经营活动，成为个体经营者或民营企业家。他们不仅实现了从农村向城市的流动，而且为城市经济的繁荣做出了重要贡献。在农产品通过市场机制极大地满足城市消费的同时，农村居民的购写力也迅速增强。在国家逐渐放开各类物品进入市场的情况下，农村的物质供应状况得到了改善，农村居民的工业品消费量出现了较大增长。正如1992年南方谈话中在总结1984年至1988年我国城乡关系时所说的，“农业和工业，农村和城市，就是这样相互影响、相互促进。这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”

四、重视城乡政策的调整，为优化城乡结构提供行为准则

改革开放以前，我国执行的是城乡分治政策。在农村实行人民公社体制，搞单一的公有制，在分配上推行平均主义，集中管理模式对生产经营统得过死，严重地挫伤了广大农民的积极性。城市虽然获得了较多的公共资源，但在计划经济体制下，城市无权决定这些资源如何使用的问题。在高积累低消费政策指导下，城市基础设施与公共怎么写作建设严重滞后，吸纳劳动力就业的能力较弱，城市化进程十分缓慢。这种城乡政策，使城市与农村的发展都受到了极大的限制，人民生活水平不能得到较大提高。
十分清楚地意识到了这一点。改革开放之初，十分关心制定科学合理的农村政策的问题。1978年9月16日，他在听取王恩茂等人汇报时明确指出：“全国调整农业经济政策，好多地方要恢复小自由。”[6]在他看来，调整农村政策的目标，就是扩大自主权。这一时期，我国农村还处于人民公社体制的时代，制定扩大农村自主权的政策，就涉及到如何认识与对待人民公社问题。当时，一些地方已经取消人民公社。很快意识到了重新认识人民公社的性质与作用在解决我国农业发展困境上的重要意义，要求按照解放思想、实事求是的精神，从体现按劳分配原则的角度，来看待人民公社问题。他说：“我们现在正在研究公社制度问题，这还是一个探索的问题。现在的中心问题就是解放思想、实事求是、因地制宜，调动人民的积极性，概括起来就是建立责任制，在建立责任制的基础上真正体现按劳分配。”[6]经过较长时间的思考，从生产力与生产关系的辩证关系的高度,对人民公社问题得出了深刻的认识结论。1983年5月22日，他明确指出：人民公社的试验并不理想，“人民公社‘一大二公'的特点与我国农村目前很低的生产水平不相适应”。[6]他的精辟论述，对于我国在1984年全面废止人民公社体制起到了关键性作用。废止人民公社体制从根本上消除了影响农业经济发展的体制性障碍。
改革开放之初，虽然农村公共资源缺乏，基础十分薄弱，但当时国家也无力在农业经济发展方面投入大量的资金。面对这一难题，向人们阐述了政策与投资的辩证关系，认为好的政策可以弥补投资不足。他指出：“政策为农民欢迎了，即使没有多少农业投资，只要群众的积极性发挥了，各种形式的经济、副业发展了，农业增产的潜力大得很，发展余地大得很。”[6]改革开放以来我国农业政策为什么会有如此神奇的威力？他的回答是：“这几年并没有增加机器，也没有增加投资，但政策对头，农民收入确实成倍增加。”[6]“农业政策的见效，主要是把权力下放，使生产队有自主权。”[6]
十分重视调整城市建设政策的问题。1978年3月28日，针对因城市不能容纳更多的劳动力而导致知识青年回城就业难以解决的问题，他明确指出：“这里有一个城市结构的问题，有一个在城市里开辟新的领域的问题。”[6]他认为，这个问题实际上就出在管理上，解决就业不能只单纯考虑增加人，搞得机构臃肿。他提出的解决办法就是开辟新的就业领域。[6]1980年5月12日，他再次明确指出：“我们现在劳动力过剩的问题在城市已经出现，要开辟各种途径，扩大就业。”此后，随着改革开放的发展，我国城市兴办了大量街道集体企业，出现了个体经营者，兴起了多种怎么写作业，就业渠道迅速增加。
为了推动我国城市化进程，健全城市功能，要求人们转变思路，抛弃过去不重视城市建设投资的观念，调整城市建设政策，增加对城市基础设施与公共怎么写作建设的投资。1980年10月9日，他明确指出：“过去我们的计划中积累率太高，有百分之三十几，带来了不平衡、不协调，住宅、城市建设、教育等方面的投资少了。”[6]鉴于当时资金缺乏的现实，考虑将社会效益与经济效益结合起来，提出了将旅游与城市建设相配套的设想，明确指出：“发展旅游要和城市建设综合起来考虑，开始时国家要给城市建设投些资，旅游赚了钱可以拿出一些来搞城市建设。”[6]
计划经济体制下，国家采取了将城市居民住房包起来的政策。但由于受重积累轻消费观念影响及资金短缺的制约，城市建筑住宅投入十分有限，导致城市民居简陋，居民住房十分紧张。为了改善城市居民的生活条件，1980年4月2日，提出：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。”[6]他还提出了出台城镇居民购写房屋、自建房屋、分期购房等一系列新的住房政策的构想。对城市住房问题的新探索，为后来的住房改革工作和城市建设的发展提供了重要指导。
综上，改革开放以来，积极探索优化城乡结构的途径，提出了一系列改革主张与措施，对于打破城乡分割、形成合理的城乡新格局起到了关键性的推动作用。
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【责任编辑：孙巍】