城市公共安全政府内部治理结构问题探究

摘要：当前，城市公共安全治理问题研究普遍倾向于将政府视为一个整体，而对城市政府内部治理结构及各政府行为主体间的关系问题重视不够，这在很大程度上影响了城市公共安全治理的绩效。基于此，有必要厘清城市公共安全治理中的“府际关系”，分析城市公共安全治理中阻碍“府际合作”的客观因素，进而建构一套行之有效的伙伴型“府际合作”新机制。
关键词：城市公共安全；治理结构；“府际关系”；伙伴型“府际合作”机制
1002-7408（2012）09-0008-04
基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“‘双维度、多线性’：弹性化城市公共安全管理体系研究——以天津市为例”（TJZZ11-009）的阶段性研究成果。
作者简介：王雪丽（1978-），女，辽宁海城人，天津商业大学公共管理学院行政管理系副教授,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，主要从事政府间关系、地方政府与政治等研究。

一、问题的提出

道萨迪亚斯(C.A.Doxiadis)指出：“一个城市必须在保证自由、安全的条件下，为每个人提供最好的发展机会，这是人类城市的一个目标。”城市作为人类政治、经济、文化交流的集中地和社会生产、生活的中心枢纽，其公共安全状况既是经济社会正常运行和可持续发展的重要基础，也是城市竞争力和城市形象的重要表现。当前，随着城市化步伐的加快和城市经济的快速发展，各种社会矛盾开始凸显，各类公共安全事件屡屡发生，城市公共安全问题已经成为妨碍城市和谐发展的重要因素。与此同时，学界对城市公共安全问题的研究也开始呈现蓬勃兴起之势。总体来看，学界对城市公共安全问题的研究主要集中于三个角度：第一类，重点在于抛出问题，旨在描述性地对城市公共安全问题进行全景式的呈现，如《中国城市安全警告》《城市突发公共事件的内涵、类型与风险识别研究》和《社会转型期的城市公共安全分析》等；第二类，从国际比较的视角，旨在介绍西方发达国家在城市公共安全治理方面的经验，并力求通过对比发掘有益借鉴，如《国外大城市危机管理模式研究》和《美国公共安全管理模式及其启示》等；第三类，着眼于对策研究，具体研究视角各不相同，早期有“政府中心论”，认为政府是提供城市公共安全的唯一主体。后来，政府在城市公共安全领域的管理“失灵”，促使一些学者开始反思传统城市公共安全管理模式的弊端，越来越多的学者开始从多元治理的视角出发，探寻城市公共安全治理的新模式，如《转型社会的公共安全治理———从公民社会的维度分析》和《城市公共安全怎么写作供给的合作网络》等。从目前已有研究来看，在构建城市公共安全治理机制时，绝大部分的文献倾向于将政府视为一个整体，而忽视了其内部的复杂结构，因而其研究多注重政府与公众、媒体、非政府组织、私人部门之间的关系协调问题，而对政府系统内部的“府际合作”问题关注和研究不够。然而，毋庸置疑的是，政府在城市公共安全治理结构中始终处于核心地位，政府系统内部各个行为主体间的关系运行情况，必然会影响到城市公共安全治理的绩效。基于此，本研究试图厘清中国城市公共安全治理中涉及到的各种“府际关系”，挖掘阻碍各个政府行为主体在城市公共安全治理中深度合作的各种因素，并在此基础上，提出在城市公共安全治理中构建伙伴型“府际合作”机制的设想。

二、城市公共安全治理中的“府际关系”

城市公共安全治理过程中，始终伴随着“府际关系”因素的影响。从某种程度上说，由政府内部复杂结构引致的“府际合作”状况会深刻影响城市公共安全治理的绩效。因此，厘清城市公共安全治理中的各种“府际关系”，对于提升整个城市公共安全治理水平不仅非常必要，而且有着重大意义。具体来说，城市公共安全治理中涉及到的“府际关系”包括如下三个方面的内容：
1.市、区两级政府间的纵向“府际关系”。除县级市及少数辖区范围较小的地级市外，目前中国绝大多数城市都设置有市辖区建制。市辖区是设置在城市中的一级行政建制，与城市中的市政府之间具有上下级的行政隶属关系，在市与区的职责划分中处于从属地位。从一般意义上说，由于城市管理强调整体性，市辖区政府在城市管理过程中，通常要绝对服从市政府的统一安排和调配。然而，由于城市公共安全治理有其特殊性，因此，

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市、区两级政府在公共安全治理中的职责划分和权力配置等方面也应该具有一些特殊性。特别是在公共安全事件突发的非常状态下，市政府向区政府授权的限度和原则如何把握，市、区两级政府之间的职权运行如何实现无缝隙的有机对接，市、区两级政府在城市公共安全治理中的责任如何动态认定等，都是需要重点关注的问题。
2.城市政府内部各职能部门间的横向“府际关系”。无论是日常管理，还是危机状态下，规范化的部门间合作机制，都有助于提升城市政府公共安全治理的绩效。目前城市公共安全仍然是以分部门、分灾种的分散式管理为主，各种类型的灾害与突发事件都有各自对应的专业职能部门来处理。在这种体制下，横向职能部门之间的职责分工并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调，极易演绎成“有组织的不负责任”局面。当前，尽管多数城市政府都组建有专门的应急管理办公室，但该机构无论从行政级别，还是职权规定上来看，都难以承担起统筹城市公共安全事务和协调部门间关系的重任。一方面，由于缺乏实质性的制度保障机制，各专业部门在政策制定、信息共享、资源调配等方面都很难实现真正意义上的合作，无法形成畅通的常态工作联动机制；另一方面，专业部门在面对突发公共安全事件时，往往各自为战，甚至是相互掣肘，不仅造成了公共安全资源的严重浪费，而且，由于各部门间的职权交叉，还很容易出现推诿、扯皮和责任难以认定等问题。
3.区域内平行政府间的横向“府际关系”。重大公共安全事件通常具有跨行政区域性，其引发的危害性后果很容易扩散到周边的行政区域，有时甚至需要整个社会共同承担。公共安全事件的扩散效应使得一个城市政府内部的公共安全治理问题，有可能延伸到周边其他城市。国外发达城市的经验表明，加强与周边城市的合作，对于有效预防和联合控制潜在公共安全事件的负面影响具有十分重要的战略意义。因此，如何协调好区域内平行政府间在公共安全治理方面的关系显得尤为必要。当前，城市政府间的合作关系多体现在经济领域，公共安全领域的政府间合作并不多见。即便有，与发达国家和地区相比较，其规范化程度也比较低，往往是出了问题，临时抱佛脚，危机排除后，又恢复各自为战的状态，尤其缺乏公共安全治理的常态化合作机制。究其原因，在于城市政府之间缺乏一个有效的“府际合作”平台和制度化的区域公共安全协同治理机制。

三、城市公共安全治理中阻碍“府际合作”的因素分析

如前所述，“府际关系”是影响城市公共安全治理绩效的一个重要基点，良好的“府际合作”是城市公共安全的重要保障。所谓“府际合作”是指一个调和不同利益主体之间的矛盾和利益，并促使其联合行动的持续过程。目前，“府际合作”机制不完善、“府际合作”程度不高是我国城市公共安全治理中普遍存在的问题。归纳一下，在城市公共安全治理中，阻碍“府际合作”的因素主要包括如下几个方面：
1.城市公共安全治理中存在政府自利性。从传统政治学观点来看，人们习惯于将公共性作为政府的唯一属性,认为政府产生与存在的目的是为了实现公共利益、提供公共怎么写作和创造公共价值。然而，在理性选择理论看来，在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”检测设,追求自身利益最大化。在城市公共安全治理中，不同的政府行为主体，基于自身利益，以不同身份参与其中，很有可能产生行为策略选择上的差异。以区域性突发安全事件为例，初发地政府在危机出现后，倾向于低调处理，尽量减少该事件对本地区发展可能产生的负外部效应。但是，区域内的相邻政府为了有效遏制危险蔓延到本地区，常常会要求对事件做出高调反应。在这种情况下，初发地政府与相邻政府之间的利益是有冲突的，而利益的冲突最终必然反映为不同的行动策略。
2.分散型的城市公共安全管理体制。当前，城市公共安全治理中的每一种潜在的风险因素预防几乎都被对应于一个主管部门。从理论上讲，这种一一对应式的分散型管理体制有助于发挥专业部门的技术优势，但在实践中，却并不完美。事实上，公共安全事件引致原因的长期性和综合性，公共安全事件表现形式的多元性和复杂性，使得任何完美或者说精准的分工制度体系都是不可能完全存在的。首先，在职权设定过程中，可能存在分工漏洞，从而无法实现对公共安全管理责任的精确配置，极易形成“责任”盲区；其次，部门间的职权界限难以在实践中完全厘清，必然存在交叉环节，其最终结果要么是单一部门无力独自应对公共危机，要么是“多龙治水”，相互推诿，责任不明确等；最后，在官僚层面，中国行政等级的至关重要性，妨碍了官僚层面的协调整合，[3]这在很大程度上阻碍了城市政府内部各个职能部门在公共安全治理中的有效合作。
3.城市公共安全治理中政府行为主体间缺乏合作动力。在城市公共安全治理领域普遍存在的“搭便车”、“踢皮球”等现象，都程度不同地反映出政府行为主体间合作动力的严重缺失。“府际合作”的关键取决于合作各方的主观意愿程度。如果缺乏合作动力，“府际合作”往往难以自行启动。在通常情况下，合作动力的大小取决于合作各方在共同治理过程中可能产生的正向收益率，即收益大于成本。因此，只有通过制度设计出一套有效的合作激励机制，从多方面提升合作主体间的正向收益率，才有可能促进城市公共安全治理中的“府际合作”。在进行具体制度设计时，最为关键的一点就是要充分考虑如何使合作各方都能够从合作中受益，并且尽可能使各方受益相对均等化。
4.城市公共安全治理中缺乏行之有效的合作规则。城市公共安全事件大多属于复合型安全问题，具有群发性和链状性的特点，往往牵一发而动全身，不是单一部门，甚至某一个城市政府能够独立面对和处理的。因此，制定一套行之有效的“合作规则”，对于提升城市公共安全治理绩效是很有必要的。当前，在城市公共安全治理中，无论是市区两级政府间，还是城市政府内部各职能部门间，抑或是区域内平行政府间，普遍缺乏一套比较成型且行之有效的“游戏规则”，出现突发事件时，临时商议的应急策略仍然占据主导。

四、城市公共安全治理中伙伴型“府际合作”机制的建构思路与对策

政治学与行政学视域中的伙伴关系（Partnership）概念，源于西方政治与公共管理学界中的城市治理学说，最早是指城市政府与私营部门在公共怎么写作提供上的合作伙伴关系。目前在政治建设较为成熟的国家中，伙伴关系一词已经被运用到政府间关系的具体工作方式中，成为政府间关系模式变迁的趋向之一。[4]把“伙伴关系”的概念引入到城市公共安全治理中，用以协调其中的“府际关系”，能够

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加强政府系统内部纵、横两个维度上的衔接和互动，对于解开当前城市公共安全治理中的“府际关系”困境，是既现实又理想的政策工具选择。城市公共安全治理中的伙伴型“府际合作”机制是指针对影响城市公共安全的各种潜在的风险因素，或已然发生的公共危机事件，市区两级政府之间、城市政府内部的横向职能部门之间，以及区域内平行政府之间通过协商、强制等途径设计出一套关于行动各方在城市公共安全治理中如何合作的“游戏规则”，并按此规则，调和不同政府行为主体之间的矛盾和利益，促使其联合行动，以此提升城市公共安全治理水平。值得注意的是，构建伙伴型“府际合作”机制并不是要取代上下级政府间政治上的等级关系，也不是要否定横向职能部门之间的职责分工和平行政府间的行政界限，而是在职责、权限分明的上下级政府间、政府职能部门间以及平行政府间建立起一种相互合作、有机衔接、资源共享、运转高效的伙伴型合作机制。具体来说，在城市公共安全治理中，建构伙伴型“府际合作”机制，需要从如下几个方面着手：
1.强化属地管理与纵向联动的有机统一。从实践上看，城市中的各种突发公共事件的起源大都出自于下层政府（主要是指市辖区政府的管辖范围）。也就是说，越是临近基层的政府，越是能够在第一时间洞悉影响城市公共安全的各种潜在风险和即将发生的公共危机。因此，在强调城市公共安全管理整体规划的基础上，特别是在面临突发事件的紧急状态下，适当把城市公共安全管理的权力重心下移，强化市辖区的“就地消化”能力，有限度地赋予市辖区以一定的现场指挥权和灵活处置权，是很有必要的。但是，一旦突发事件的发展速度和范围超出市辖区政府的处置能力，则要立即启动市、区两级政府间的纵向联动机制，管理重心迅速上移至市级政府，由市政府进行及时和必要的介入和干预。在“权力下放”的过程中，要注意两个关键问题：其一，要明确市辖区政府现场决策权的权力边界；其二，要对市、区两级政府在公共安全治理中的绩效实行动态评估。2.重塑城市公共安全治理工作流程。建立在传统官僚制体制基础上的城市公共安全管理体制，强调在政府内部各职能部门间进行详细的权力划分和职能分工，从而形成一一对应的职责配置关系。不可否认，这种管理模式有助于充分发挥专业职能部门的技术优势，但与此同时，也会在管理实践中表现出诸如低水平重复建设、资源闲置、效率低下、部门间协调困难等现实问题。基于此，有学者提出通过构建公共安全管理的大部门体制来解决上述问题。[5]然而，大部门体制如果仅仅是把原来分散的各个职能部门整合起来组成一个超级的城市公共安全管理机构，而没有关注工作流程再造问题，其结果只能是把原来外部化的矛盾转化为内部化矛盾，并不能从根本上解决部门间协调难的问题。基于此，需要通过重塑城市公共安全管理工作流程，改变业务部门间相互隔绝的状态，由“职能导向”转变为“流程导向”。通过优化工作程序，建立健全有效的聚合离散的途径和通道，在涉及城市公共安全工作的各个职能部门之间形成“职责分工、业务整合”的伙伴型工作联动机制，以此解决多头共管、衔接不力、运转低效等城市公共安全治理中的现实问题。其中，关注的重点在于如何科学设置任务以及如何将之分配到各个合作主体，并促进彼此间的协同治理。这种流程导向型的工作机制，既不是临时应景式的权宜之计，也不是简单地施行“1+1”式的部门整合，而是通过重塑城市公共安全治理的工作流程，“打破鸡蛋做蛋糕”，在城市政府各职能部门间构建一种紧密的、稳定的和经常性的合作伙伴关系。具体措施包括建构部门间的定期联席会议制度、公共安全治理的动态评估机制、资源流转与科学配置机制、信息共享与有效沟通平台等。
3.建构区域城市政府间的合作治理机制。公共安全事件具有较强的外部扩散性，其影响范围往往会超出一个城市政府的管辖范围。因此，从某种程度上说，保障城市公共安全，也不能忽视与周边城市的积极合作。区域内不同政府间的有效合作，不仅指各个城市政府之间可以经常性地进行沟通和分工，还意味着这些行为都是在一个有效、正规、长期互动的制度性框架下展开的。换言之，区域内平行政府间的合作，需要有一个相对比较固定的运作模式和制度化的合作框架。一旦公共危机出现苗头，区域内平行城市政府间的“府际合作”机制将自行启动，以便尽快控制公共危机。具体措施包括：完善“府际合作”的法律制度和权责体系，明确区域内不同政府在公共安全治理方面的职责权限和合作规则；组建区域公共安全治理委员会，其机构组成成员可由区域内各城市政府指派，主要负责整合区域内各个政府的公共安全治理能力，形成“1+1>2”的合作治理效应；通过定期的、常态化的协调议事机制，打破区域内各个政

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府彼此间的“信息隔离”，实现“信息共享”；通过“府际磋商”机制协调不同城市主体间在利益结构上的差异，以此促进区域内各个政府在公共安全治理上的“集体行动”；通过构建动态绩效考核机制和与之配套的奖惩机制，对区域内不同政府在公共安全治理中的行为进行约束，进而维系相对稳定的城市政府间合作治理机制。
4.建立健全“府际合作”的各项配套保障机制。城市公共安全治理中的“府际合作”，还有赖于一系列配套保障措施的健全和完善。（1）搭建信息沟通平台。任何性质的合作都需要以信息沟通为基础。由于城市公共安全事件的应急处理时间紧迫，任何错误的信息都可能造成错误的决策，任何错误的决策都可能造成巨大的损失。因此，加强“府际合作”主体之间在城市公共安全治理中的信息沟通，显得尤为重要。基于此，有必要在各个“府际合作”主体间搭建一个信息共享平台和资源调配平台，以保障不同信息渠道传递的信息都能够第一时间被合作各方所共享。（2）完善资金保障机制。无论是城市政府内部的“府际合作”，还是区域内不同政府间的外部“府际合作”，其核心和焦点都在于如何解决好“府际合作”的成本分担问题。如果能够建立一种“谁牵头，谁受益”的资金保障机制，将会有助于从根本上消解“府际合作”的困境。具体可以考虑在纵向和横向政府间建立公共安全治理专项资金转移支付制度，即“以谁为主，向谁倾斜”的资金流向机制，以此有效规避“府际合作”中的“搭便车”情况，进而保障市和区两级政府间、城市政府内部各职能部门间、区域内平行政府间有效合作的积极性和主动性。（3）培育“府际合作”的社会资本。社会资本是社会学家首先使用过的一个概念，不同的学者从其学科范畴与研究范式出发，对社会资本概念作出了不同的界定。真正从政治学角度研究社会资本概念的是哈佛大学教授罗伯特·普特南。他将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。”[6]由此看来，培育和累积社会资本，可以增强合作各方之间的相互信任，降低合作的交易成本，有助于通过横向的合作纽带形成规范化的“府际合作”机制。基于此，有必要在城市公共安全治理中，通过“府际关系”再造，在“府际合作”的各个主体间培育更为优质的社会资本。具体可以采取事前沟通与共同规划的方式，在“府际合作”的各主体间，营造实现城市公共安全的共同愿景和共享性利益。同时，通过在“府际合作”各主体间让渡部分权力和狭隘利益，促使市与区两级政府、城市政府内部各职能部门以及区域内平行政府间在一定规范与游戏规则中，寻求互赖互补的可能性与可行性。
参考文献：
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[3]郑永年.中国内部环境的变迁及其对外交的影响[EB/OL],/yl/yl120221_00

3.shtml,联合早报网，2012-2-21.

[4]张志红,周望.伙伴型府际关系：政府间关系模式变迁的新理念[C]//府际关系与怎么写作型政府建设学术研讨会论文集.2009：118.
[5]胡象明,魏庆友.非常态治理：关于建立“准大部门制”应急管理体制的思考——来自烟台市的调研报告[J].北京行政学院学报，2010，(3）.
[6]李惠斌,杨雪冬.社会资本与社会发展[M].北京:社会科学文献出版社,2000:155.
【责任编辑：张亚茹】