现状与财政预算执行审计状况与

【摘 要】财政预算执行审计是我国政府审计的主体，18年来为规范财政管理，发挥了积极的促进作用。随着我国经济的日益发展和财政体制改革的不断推进，财政预算执行审计监督存在的问题逐渐显现。本文从财政预算执行审计的指导思想、审计机关的独立性、预算执行审计的规范性制度建设、审计风险防范措施等几个方面入手分析了现阶段我国预算执行审计存在的问题；从加强思想建设，调整突出预算执行审计监督重点，坚持和改进审计方法，加强“人、法、技”建设，深化审计体制改革、加强制度建设等几个方面阐述了构建财政预算执行审计监督体系的对策。
【关键词】财政预算执行审计；审计监督；效益审计
财政预算执行审计，是审计署和地方各级审计机关分别在国务院和本级政府的领导下，对本级财政预算执行情况实施的审计，是我国政府审计的主体。这项工作在各级审计机关试点、运行了18年，积累了很多操作的经验，也为规范财政预算管理做出了大量工作，发挥了积极的促进作用。但距财政预算执行审计“摸清家底、揭露问题、规范管理，促进改革，制约权力，提高效益”的目标尚有一定差距。本文从财政预算执行审计现状存在的问题、对策及预算执行审计的发展方向三个方面进行分析、阐述。

一、现阶段地方财政预算执行审计监督存在的问题

(一)财政预算执行审计缺乏整体性、宏观性、前瞻性

当前我国的的财政预算执行审计，基本上还是对预算执行结果的事后监督，没有真正做到对预算从编制、批复、调整、执行、效益整个过程的全面审计监督。总体上还没有跳出原来财政财务收支审计的框框，预算执行审计的指导思想、目标定位、职能作用和力度还远远没有到位，没有真正确立起核实收支，摸清家底，促进财政管理公开、透明、规范、科学的思想理念；没有真正确立起统筹规划，分步实施，突出重点的思想理念；没有确立运用审计监督，规范财政管理，推动财政体制改革，促进防范和控制财政风险，为政府的宏观决策怎么写作的思想理念。

(二)审计机关缺乏独立性，不能严格审计执法

依法审计，严肃审计执法，做到有法必依，执法必严，违法必究，是审计工作的本质要求。但在实际工作中，地方审计机关很难做到依法审计和处理，执法力度没有完全到位。因为财政预算执行审计工作直接受本级政府领导和控制，这就使得预算执行审计的实际功效和辅助人大预算监督的功能大大受到限制。政府对财政预算的确定和调整拥有实际控制权和操作权，审计财政预算实际上就是审计政府，这样一来，作为政府组成部门的审计机关对预算执行问题的审查、处理就难免受到限制。

(三)财政预算执行审计规范性制度建设滞后

目前，我国的财政预算在编制和执行中还存在：编制内容简单，缺乏科学依据、程序不规范，透明度不高，执行不严等问题，还无法做到像一些西方发达国家那样，预算一经批准，即使一张纸、一瓶墨水都不得随意增加。财政预算编制执行的不规范、不到位，也决定了预算执行审计的制度规定不可能一步到位，跟不上财政改革的步伐：一是财政预算执行审计规范性制度建设滞后。近几年，财政部门先后进行了会计集中核算、政府采购、部门预算、国库集中支付等一系列的围绕建立公共财政为中心的改革措施，但政府并未出台与之相配套的审计监督办法。二是《审计法》规定的本级预算执行审计和实际操作存在矛盾。从法理上讲，预算执行审计应包括本级财政的收入和支出两方面，但在实际操作中由于审计管辖的强制划分，往往收入方面资料不全面。如增值税属和地方财政共享收入，其征收管理由国税部门负责，地方审计机关却不能对同级国税部门进行审计。这就使地方预算

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执行审计的资料不完整、不全面。

(四)审计风险防范措施没有完全到位

目前，社会各界对审计的期望值及审计结论的依赖程度越来越高，审计结论的怎么写作对象也日趋广泛。特别是随着审计环境的变化，市场经济的深化，科学技术日新月异的发展，审计监督对象的违法违纪手段和工具更加隐蔽和先进，这无疑加大了审计风险。从审计情况来看，审计机关和审计人员对财政预算执行审计风险防范的重要性认识不足，采取的措施也没有到位。一是对被审计单位所提供资料的真实性、完整性基本上没有保障措施，即便推行审计承诺制度，对被审计单位不愿签字认证的行为，无法制裁。二是审计的深度、广度不够。由于受审计时间、力量、权限及管辖范围的制约，审计往往只重视财政资金的静态审计，忽略动态审计，没有把财政资金的配置使用状况与相关事业的发展联系起来，做到审计监督“横向到边，纵向到底”。三是审计手段落后，增加了风险隐患。

二、构建财政预算执行审计监督体系的对策

(一)把“国家审计免疫系统论”，作为审计事业的理论指导不断更新长效机制。

刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上提出的“国家审计免疫系统理论”揭示了审计的本质就是国家经济社会运行的免疫系统，审计是国家政治制度的重要组成部分，是法治的产物，也是推进法制的工具。审计免疫系统揭示了中国审计的根本性质，就是保护和防御，为审计机关落实科学发展观指明了方向。科学发展观的理论思想要求审计事业在坚持“免疫系统论”的同时，要不断更新长效机制。就好像人体的各类病毒在经过针对性地治疗后，或者被消灭掉，或者产生变异，又生成了新的病毒种类，具备了更强的耐药性和杀伤力。此时，如果继续采用原来的药物和治疗方法，往往起不到作用，甚至会延误病情。同理，随着社会经济的不断发展，各种经济形式和经济现象不断涌现，随之而来的是经济社会运行中的各种新问题、新情况。维护经济社会平稳运行的国家审计机关，要继续发挥“免疫功能”，就需要不断地更新和发展，创新审计理念、审计方法和手段。

(二)调整和突出财政预算执行审计监督的重点

由于财政职能的变化，财政资金的投向和支出方式都发生了变化，所以财政审计的内容和重点也应做出相应的调整。要从管理的本质出发，从制度、体制、法制、机制上入手，来揭示预算执行中存在问题的全貌。改变过去审计问题单一、不完整，深度不够，理性研究和分析层次低，宏观作用薄弱的问题，从财政本质和改革发展上研究财政问题。强化审计监督职能，发挥财政审计宏观监督管理的作用。一是部门预算执行审计应成为预算执行审计的重要组成部分。财政预算是以部门预算为基础，财政预算的执行是通过部门预算的执行来完成，细化部门预算，也丰富了预算执行审计的内容。开展部门预算执行审计，是深化预算执行审计的新要求，部门预算的编制不仅是本级预算执行审计的内容，而且经批准的部门预算是部门预算执行审计及部门决算审计的主要依据。因此，部门预算执行审计应成为预算执行审计的重要组成部分。二是转移支付资金审计应作为预算执行审计的重要内容。要加大对每一笔转移支付资金的跟踪及追审力度，审查转移支付资金拨付和使用的合法、合规性，审计转移支付的依据、支付的合理性以及支付的公平性和透明度。还要审查财政体制的运行结果是否正常、合理。三是国库支付资金流向应成为预算执行审计的重要目标。审计工作应把监督的目光转到“集中收付”上来，要审查财政专户管理是否有死角，是否有预算外资金未纳入财政专户管理以及私设“小金库”等违纪违规问题，各部门、单位是否贯彻实施了“收支两条线”管理，专项建设资金是否由财政直接拨付到项目单位，有无挤占挪用专项资金的问题。要实现上述审计监督目标，审计机关应注意财政预算收支审计与政府及部门预算外资金收支审计相结合。四是政府采购审计也应成为预算执行审计的重要内容。实行政府采购是预算制度改革的一项重要内容，政府采购审计是加强预算管理，提高财政资金使用效益，从源头上预防和治理腐败的一项根本措施。

(三)坚持和改进财政预算执行审计监督的方法

根据不同时期审计的目标和目的，恰当地运用各种科学的审计方法是指导审计实践，促进审计制度规范化和提高审计质量的客观需要。我们要在巩固原有的审计方法的同时，紧紧围绕财政改革，创新审计方式和方法。如原有的坚持账户入手，下审一级的方法；财政审计与专业审计相结合的方法；灵活运用专题审计调查、延伸审计的方法等，都为我们以往审计工作的开展发挥了巨大的作用，也是我们今后应长期坚持使用的。但我们更要注意与时俱进，不断创新，拓展预算执行审计的深度和广度，不断提高预算执行审计的质量和水平。

(四)加强“人、法、技”建设，提高审计执法水平

“人、法、技”建设是审计事业生存、发展的决定性因素，是审计机关不断开拓创新的引擎，是不断提高审计质量，防范审计风险的根本保障。首先，要不断加强审计队伍建设，提高审计人员素质，尽快建立起一支掌握现代经济理论、审计方法和审计技术的高素质审计队伍。其次，要严格依法审计，加大审计执法和对违法违纪问题的处罚力度，通过法律、行政及社会舆论监督等手段，切实保证审计执法的全面到位。第三，要采取现代技术改进审计方法，提高审计效率。引进、培养一批熟练掌握计算机技术的专业审计人员，提高审计工作效率，推动预算执行审计工作上一个新的台阶。

(五)深化审计体制改革，加强制度建设

审计体制改革的核心内容是行政型审计体制向立法型审计体制的转变，关键是将审计机关的人事权和财权从政府序列中独立出来，把审计内容的重点放在对政府管理使用财政资金情况的评价和监督上，这将有力的推动我国现代财政审计事业的发展，主要体现在四个方面：一是审计机关地位的提升和人事权、财权独立性的提高，有利于财政审计对政府经济行为进行客观公正的评价和监督；二是审计范围的集中和审计处理处罚权限的扩大，有利于财政审计工作的深入开展；三是对财政审计认识的统一，有利于减少财政审计工作中的阻力，最大程度的发挥财政审计在经济监督中的作用；四是建立和推行审计结果公告制度，有利于促进公共财政框架体系不断完善和健康发展以适应社会经济发展的需要。
总之，要使预算执行审计真正成为政府加强宏观调控和预算管理的有力手段，成为人大监督财政收支的必经程序，适应经济发展需要，就必须认真研究现阶段财政预算执行审计中存在的问题，结合财税体制改革，以科学的发展观为指导，对财政预算执行审计进行合理的职能定位，在今后的审计实践中不断探索和改进。

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