农民土地财产权利：性质、内涵和实现问题

摘要：土地财产权既是农民获得土地收益的保障，也是农民实现其他权利的基础。解决农民的土地财产权利问题，不仅需要在农村集体土地所有制的基础上做实所有权主体，还需要用现代物权思想构建以“用益物权”为核心的土地财产权利体系，并建立相应的实施机制和治理机制来保证农民的土地财产权与所有权享有同等的法律地位，同时也接受政府的土地用途管制。
关键词：土地财产权利；用益物权；完备财产权；非完备财产权；土地管制
1005-2674(2012)06-062-08
当前，要构建与社会主义市场经济相适应的财产权制度，需要解决农村居民的土地财产权利问题。土地作为一种稀缺的生产要素能否成为农民的“财产”，通过什么样的途径能使农民获得土地财产性收人，这些问题在学界引起较多讨论，各地方政府主导的新一轮改革也在探索这方面的经验。本文从经济学和法学的分析视角研究农民的土地财产权利的性质和内涵，在此基础上探索农村土地财产权利体系的构建及其农民财产权利的实现路径。

一、文献综述

关于我国农村土地产权制度变迁及其进一步的方向，现有的研究可以归纳为四个理论视角。

1.土地承包经营权(使用权)“物权化”的理论视角

1978年我国实行家庭联产承包责任制后，这一制度创新释放出了较高的生产力。随着新制度的潜力不断释放，土地单位产出和人均产出的增长开始趋缓。这一现象突出的表现就是农村居民的分项收入中，经营性收入的比重开始逐年下降。在农业边际收益下降的趋势下要进一步增加农民的收入，除了改进农

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业生产技术、提高农产品价值回报和通过转移农村剩余劳动力实现非农就业外，陈梗(1996)、张少鹏(1998)、王小映(2000)、黎元生(2007)等学者还提出了将土地承包经营权通过“物权化”的形式以增加农民收入的观点。目前，《物权法》已经明确界定了土地承包经营权的物权性质，不过《物权法》中的“土地使用权”主要是指城市的居民、法人和团体拥有的国有土地的使用权，而农村居民拥有的承包土地和宅基地的使用权却没有赋予其完整的“物权”权利内涵。
农民的土地财产权利：性质、内涵和实现问题

2.土地资本化的理论视角

土地的资本化是指将土地的收益转化为资本的过程。金松青、Deininger(2004)、蒋省三、刘守英(2004)刘守英(2008)等对土地的资本化进行了诸多的论述，主张将农村土地使用权商品化或资本化。按照现行土地管理法律，农村集体土地使用权的商品化和资本化受到了较多的约束。如果要实现农村农用地和非农建设用地的资本化，必须进行一系列的土地制度创新。土地的资本化可以提高土地要素配置的效率，不过土地资本化只是实现农地财产权收益的重要途径之一。其实，土地收益资本化的核心是权利资本化，其实现还是要依赖于土地产权的归属问题的解决，即土地产权的“私人所有”还是“公有私用”。

3.土地产权变革路径依赖的理论视角

从1947年的《中国土地法大纲》开始，我国农村土地产权经历了私有化、准国有化(人民公社时期)和集体所有制等制度变迁。对农村土地制度产权的研究方面，叶向阳、吕志强、任国权、王钢桥(1993)、Carter、姚洋(2004)、许经勇(2008)、邓宏图、崔宝敏(2008)等学者从土地产权变革路径依赖的视角重点关注了农村土地产权结构和产权改革的效率问题。目前，在土地产权改革的方向上，对国有化、私有化和完善集体所有制的道路选择上分歧较大，但是，考虑到社会基本财产制度的刚性、改革的风险和公众的可接受性等因素的影响，完全的私有化是不可采取的，国有化的实现难度也很大。

4.土地的所有权结构的理论视角

财产的配置状况不仅会影响资源的利用效率，而且会影响居民的福利水平。关于进一步的改革方向，韩俊(2004)、于建嵘(2008)、夏锋(2008)、张晓山(2009)等主张尊重和逐步实现农民的土地财产权，通过制度设计使得农民的土地财产权收益得到保障。虽然他们一致认同把土地作为农民财产的观点，但是在实现农民的土地财产权利的制度方向选择和具体的制度细节方面却存在分歧。他们争论的焦点主要集中在农村土地的所有权结构问题上，即农村土地实现国有化的“永佃权”制度；或是坚持集体所有制下的“公有私用”；或是实行所有权的多元化。

二、农村土地所有权：从私有到公有变迁过程的制度分析

自1947年颁布《中国土地法大纲》以来，我国农村的土地所有权制度经历了多次变迁。考虑到1947年、1953年、1958年和1978年是我国不同性质的农地制度变迁的转折点②，本文把农地所有权制度的变迁划分为四个阶段，并从制度变迁的动力、路径和经济绩效展开分析。

1.农地所有权私有时期(1947-1952)

1947年颁布实施了《中国土地法大纲》，1950年又颁布了《土地改革法》，这两项法律(或制度)确立了农村土地国有和私有的混合制度，实现了农民(尤其是贫民)“耕者有其田”的革命目的。在新中国建国初期实施农民私有的农村土地制度，在政治上是为了实现对广大农民的政治承诺以及取得他们对新政权的支持；在经济上是为了解放和发展农村生产力。这一时期的农地制度变革主要是国家推动的，土地的平均分配也是国家支持完成的。由于这一时期农民的土地不是通过市场交换取得，而是国家权力介入分配的结果，这就为后来国家权利重新介入土地财产的分配提供了潜在的可能。这一时期的农地制度变迁取得良好的经济绩效，依据相关的统计资料，1949-1953年农林牧渔业总产值分别到达了326亿元、384亿元、420亿元、461亿元、510亿元，出现了连续增产的好局面。

2.农地所有权从私有向公有转变时期(1953-1958)

农村土地私有后，农业生产率有所上升，但是，由于单个农民拥有的农业生产资料和农业技能较少，不能满足农业生产的需要，在此情况下，局部地区出现了农业生产互助组，这可以看作是一种诱致性制度变迁。此时，和地方政府在观察到了互助组的成功实践后以正式制度的形式肯定了这一制度变迁。1953年一1956年，在“自愿互利、典型示范、国家帮助”政策引导下，农民发展了农业合作初级社。当时的初级合作社保留了土地私有和以土地入股，按土地股份和按劳分配，在产权性质上具有私有和公有混合所有制的特征。由于初级社后很快在全国推行高级社，因此这一时期实际上是土地私有向公有转变的时期，只不过这一过程太短，并且在大部分地方都不是农民自愿的。

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3.保障农民对土地处分权的实现。一方面需要国家在法律方面予以界定，另一方面需要建设农村土地要素市场，用机制来实现土地要素的优化配置。实现土地要素的优化配置，可以建立土地要素流转市场或者产权市场。以成都经验为借鉴，成都市在土地产权试点改革中建立了相应的农村土地产权交易市场，允许耕地的承包经营权、集体建设用地使用权和农民的房屋等进入产权市场流转或交易。通过农村土地产权市场的建立，一方面可以提高土地要素资源的合理配置，尤其是能够把闲置的土地资源“置换”出来，发挥其应有的作用；另一方面可以使得农民获得土地资源的排他性收益权和转让权。
4.破除城乡二元体制，让农民和农地活起来。通过户籍制度的改革允许城乡人口自由流动和择业，通过农地产权制度的改革允许农民在退出和改变职业身份时仍然能够保持原有的土地财产权(包括耕地和宅基地使用权等)。随着我国城市化进程的加快，越来越多的农民开始进城工作。如何使得他们由农民变为市民，不仅需要改革现有的城乡分割的户籍制度，而且需要处理好农民现有的土地财产问题。农民进城后，由农民变为市民时，他有没有权利自由处置他的土地财产权，即他可以以自由的意志为前提转让、流转和出租其土地财产权，或者是保留其土地财产权，这需要看国家是不是愿意把土地财产权真正界定给农民。目前，成都市在这方面做出了一些探索。2010年底，在基本完成农村土地的确权颁证后，成都市政府宣布“彻底破除城乡居民身份差异，城乡统一户籍，实现居民自由迁徙”；农民进城不再以牺牲“宅基地、承包地”的权利为代价。
5.实现乡村和村民自治，所有权主体与行政主体(社区管理)分离，形成人格化的产权主体和产权治理机制，解决委托写作技巧问题。在目前的农村土地集体所有制的情况下，土地的所有权是由村委会等行政组织代行的。由于村委会没有独立的法律人格，在现实中存在着所有权弱化以及所有权被侵蚀的问题。要解决这一问题，实现所有权主体和行政主体的分离，需要农村基层重新

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建立所有权主体，即建立人格化的产权主体，同时建立相应的产权治理机制，如公司制的委托一写作技巧制或股份合作制的劳动管理型契约。成都市温江区在推进“两股一改”的产权改革中，在农村集体建设用地和农村集体资产的确权、股份量化给个人的基础上成立了股份经济合作社。在股份经济合作社设立股东会、董事会和监事会，专司所有权及其监督职能，社区管理委员会是基层行政组织，专司社会管理职能。这是农村集体资产所有权独立和人格化的初步尝试。
五、结论
新制度经济学用个体主义的分析方法把制度的形成及其变迁看作是理性人基于成本一收益比较的选择，如NoAh and Thomas(1973)认为，产权制度是人们对资源的相对变化做出反应的结果。我们认为，财产权是生产关系，所有权是所有制的法律形态。马克思是把财产权作为所有制关系来研究的。马克思认为，财产关系决定法权关系，而不是法权关系决定财产关系，并深刻地指出：“私有财产的真正基础，即占有，是一个事实，是不可解释的事实，而不是权利。只是由于社会赋予实际占有以法律的规定，实际占有才具有合法占有的性质，才具有私有财产的性质。”按照马克思历史唯物主义的分析方法，我们应该坚持把产权制度纳入生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的关系之中，从生产力的发展过程来把握产权制度的变迁，把握产权关系所反映的社会生产中人与人的利益关系，从而在社会整体的层面上提出完善社会主义市场经济与产权制度的构建问题；把不同主体的利益动机和行为选择纳入到具有整体意义的社会生产结构和利益分配结构之中来分析，从而解决农村土地产权制度构建中的利益均衡问题。
目前，我国农地制度又处在了制度变迁的十字路口。随着工业化和城镇化的推进，土地要素的稀缺性越来越明显，其要素相对也发生了变化，各利益相关者(群体)的利益矛盾不断出现，对制度创新的需求也十分强烈。现有制度约束下，农民手中的土地财产权的权利内涵是不完备的。我们认为，要使农村居民拥有真正的土地财产权利，改革的取向是集体所有制框架内真正解决农民的土地财产权利问题，这需要一个基础性的制度结构，在这个制度结构中，有效解决土地权利的初始界定、权利的排他性保护、权利的充分享用和自由选择、土地增值收益合理分配、农民和农村经济的长期发展等问题。
参考文献
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