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内容提要：本文分析了西部大开发进展和需要解决的十个方面的问题，指出现在是西部大开发推进的极好时机，提出了政策需要解决的问题与努力方向。
关键词：西部大开发；成就；问题；政策
1003-4161（2012）05—0005—05
进入2012年，世界经济并没有表现明显的复苏迹象。而出口增速下降、内需扩张乏力对中国经济下行的影响则逐渐显示出来，中国经济面临增长动力不足的沉重压力。在稳增长、扩内需成为政策重点，把实现经济增长与解决区域不平衡、不协调、不可持续性问题结合起来的重要性日益突出的情况下，西部大开发引起高层关注并不奇怪。这里，笔者不揣浅陋，根据多年的研究与观察，罗列了十个方面的问题在此加以讨论。
不过，即便如此，以人均生产总值、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入等指标衡量，西部还是全国四大区域中最为落后的一个板块。因而，西部大开发尽管取得了阶段性的目标，但仍不足以改变西部大幅度落后于全国水平的事实。另外，尽管西部的基础设施有了改善、生态环境有所好转，但是西部还是全国自然环境相对严酷的区域，不少西部地区距离全国主要消费市场的距离相对遥远，西部地区的现代产业基础还比较薄弱，技术创新在支撑西部增长中的贡献还相对较小，西部的基本公共怎么写作水平还相对较低。而这些现象的改变，非一朝一夕可以完成。因而，推动西部大开发会是一个长期的任务。当然，我们也看到，已经明确了全国总体区域发展战略的框架，西部大开发是总体区域战略的组成部分，这一格局可能会在较长时期得以保持。
八、为什么西部大开发需要西部大开放
从世界范围看，与封闭经济相比较，开放经济可以互通有无，在更大范围吸收生产要素，引导劳动力、资本与技术追逐有利的收益区位，从而有利于在市场经济条件资源的优化配置，从而能够更好地取得发展成效。我国沿海在改革以来的巨大发展，也建立在对内对外开放和吸收国内外资本与技术的基础之上。而且，沿海开放越早的地区发展水平越高，进一步印证可这一规律性。这就提出了一个现实政策选择问题，西部大开发离不开西部大开放。西部地区的大开放应该着眼利用两种资源与两个市场，把走出去与引进来结合起来，提升西部的对外开放水平，以大开放促进大开发。西部地区地域面积广大，具有向西、向南、向北开放的多样选择，只要把扩大西部开放与西部的产业结构调整结合起来、与区域协调发展结合起来、与增加就业和改善居民收入结合起来，西部开放对西部开发的带动和支持作用会进一步显示出来。扩大西部开放主要着眼于以下几个方面的努力：一是建设向西向南开放大通道，促进中国与南亚、东南亚、中亚之间的货物贸易，并开辟石油进口新路线；二是推动沿边开放，推动重点口岸建设，建设境内境外的加工基地、合作中心和边境经济合作开发区；三是积极发展内陆开放型经济，要在推动非沿边省区的对外开放中，重点建设以内陆省会城市和其他重点城市的对外开放高地，推动各类开发区和开放平台建设；四是注重增强各类开放地区和开发区的功能，包括推动基础设施建设，增设金融机构，加大政策扶持力度，有针对有重点地推动产业转移。在西部开放中应该注重防范两种倾向：一种倾向是部分落后习惯势力抵制对外开放。比如，在西部一些地方，发生过个别少数民族民众抵制中小学双语教学的事件。本来双语教学有助于少数民族学生扩大视野、扩大交流、增强未来适应社会能力和竞争能力的必经之途，但是因个别人的错误认识和有意歪曲，损害了他人的社会利益，影响到少数民族学生接受正常教育的权利。这就需要在加强对普通民众双语教育宣传的同时，对少数人士歪曲少数民族政策的行为加以制止甚至进行必要的司法干预。另一种倾向是利用开放放松管制的政策寻机制造社会冲突。应该看到，一些境外势力一直把新疆、西藏作为制造社会不稳定和社会冲突的突破口。有鉴于此，近年来新疆、西藏党代会报告都明确提出，要把实现经济增长与保持长治久安结合起来。在境外一些区域出现阿拉伯之春、茉莉花革命等复杂局面的情况下，如何在开放中抵制外来不良文化和不良社会现象的冲击，也是一个需要精心关注和深化研究的课题。
九、为什么西部开发要强调创新驱动
建设创新型国家，需要通过建设创新型区域加以实现。在西部实施创新驱动战略，不仅是建设创新型国家的组成部分，也是西部大开发的应有之义。西部地区应该推动科技资源优势区的技术创新，发挥成都、重庆、西安等核心城市大专院校和科研院所众多，人才资源丰富的特点，积极推动高端制造业、高新技术产业、战略性新兴产业等领域的技术创新，促进先进技术产业化进程。另一方面，这里要强调指出的是，要发挥西部地区国有企业科技基础较好的优势，促进国有企业在技术创新方面先行一步。西部地区国有企业主要分布在航空航天、军工、电信、资源开发等领域，人们过去也一直把国有企业比重大作为西部活力不强的一个重要标志。这些年来通过深化国有企业改革，企业的经营机制发生了很大变化。但国有企业管理层激励过度而创新人才激励不足的问题还广泛存在，企业热衷于依赖垄断和资源垄断而缺乏面向激烈市场竞争的缺陷依然故我，这或许是西部国有企业尽管集中了大量的优秀科技人才，但是依然存在创新不足的症结所在。继续深化西部地区的国有企业改革，一方面需要放开市场和加强规制，另一方面要逐步建立激励科技创新的体制机制，增强股权、期权、荣誉等多种奖励“重赏”对科技“勇夫”的吸引力，促进科技创新成果源源不断地涌现和科技潜力的有效释放。另外，创新驱动的努力还需要增强决策的科学性。具体地说，就是把西部大开发政策的科学性与西方地方政府决策的科学性结合起来，在这方面有大量的经验和教训需要总结。不久前，笔者曾经参与过一个西部园区的规划。这一园区距离一个大城市新区几十公里，周围是崎岖的山区环境，建设园区的成本高昂而利用新区的辐射作用有限。但地方主要领导出于本市与新区接轨的考虑，毅然决定在行政接壤边界建设园区。经过考察，笔者所在课题组的多位成员对这一园区的未来都不看好。显然，提出进行这一园区规划，是地方领导人认为这一区位优势优越、建设思路可行所致，是一个典型的地方领导人“先开后瞄准”的拍脑袋错误决策案例。因而，创新决策机制对于实现西部科学开发依然十分重要。在领导决策形成时，有必要创新决策流程。比如，先就一项决策的对错进行判断，在进行实地考察和评判以后再决定是否可以进行规划。同时，在决策机制上征求各界意见，在广泛参与的性基础上，提高决策的科学性。当然，在问题导向的前提下，创新就不只是自下而上的，自上而下的政策也需要有针对性地创新。比如，7.5事件发生后，国家加大援疆力度，并推出沿海发达省市对口援助新疆各市的政策。众所周知，新疆7.5事件的维吾尔族参与者主要来自和田，可见和田的就业状况并不好，但在目前的援疆政策下对口援助和田的是北京市。作为一个转向高新技术产业和高端怎么写作业方向的特大城市，北京能够向和田提供的就业机会相对有限。这样匹配政策的缺陷显而易见。试想，如果把北京换成江苏、浙江或者山东，对口援助供给者能够解决的问题与对口援助需求者需要解决问题之间的一致性更强，更能体现双赢取向，援助方与受援
十、为什么西部开发尤其要重视人的全面发展
西部开发成效的衡量除了总量指标外，更多地以人均指标衡量。人均生产总值、人均收入、人均消费、人均受教育水平、人均福利、人均寿命等等，所有这些指标的实现，必将以西部地区一个个活灵活现的居民个人和家庭的日常具体目标为指向。因而，西部大开发的成果更需要惠及社会大众。满足人的多方面需求和实现人的全面发展，是西部大开发的最高境界。在西部大开发进展到一定程度时，加强对西部教育、医疗、科技等方面的援助，有助于提升西部的基本公共怎么写作水平，促进地区间公共怎么写作均等化。不过在这里，笔者需要强调实施主体功能区规划对西部地区人的全面发展的重要性。目前，国家已经推出了全国主体功能区规划，西部一些地区因为资源环境承载能力较低的缘故，被国家列入限制开发区和禁止开发区，进行这一规划的目的是协调人与自然的关系，这也显示西部一些脆弱地区的环境并不支持一定强度的开发。可见，辩证地看，开发与不开发是相对的，西部大开发并不意味着在西部所有区域都进行高强度的开发，一些不具备环境支撑条件区域的少开发甚至不开发却意味着整个西部更好地开发。或者说，西部各个地区适应资源环境承载能力的开发活动，是可以得到各类政策支持的。在主体功能区规划的政策框架下，在划定限制开发区和禁止开发区以后，需要把一些超过承载能力的人口迁移到资源环境承载能力较强的重点开发区。这既有利于减轻限制开发区和禁止开发区的人口压力，同时又可以使人力资源在重点开发区得以利用。当前的问题是，一些地方进行政策实践时，没有考虑重点开发区的就业安排，片面地推行先迁移后安置的逐步实施方案，其结果是迁出区的人口移动已经发生但在迁入区的就业却没有着落，从而造成一些移民对迁移政策的不满、抵触，并引发不少社会矛盾。改变这一结果需要重新审视整个迁移流程，可以先从后端确定就业安置是否可行及有多大规模人手，然后反馈到前端的人口迁移。只有设计好政策流程，才能既有利于减少社会矛盾和政策执行中的反弹情绪，又有利于政策实施中人的全面发展。
责编：正融：校对：正融
关键词：西部大开发；成就；问题；政策
1003-4161（2012）05—0005—05
进入2012年，世界经济并没有表现明显的复苏迹象。而出口增速下降、内需扩张乏力对中国经济下行的影响则逐渐显示出来，中国经济面临增长动力不足的沉重压力。在稳增长、扩内需成为政策重点，把实现经济增长与解决区域不平衡、不协调、不可持续性问题结合起来的重要性日益突出的情况下，西部大开发引起高层关注并不奇怪。这里，笔者不揣浅陋，根据多年的研究与观察，罗列了十个方面的问题在此加以讨论。
一、为什么说西部大开发的重大成就不容置疑
经过十余年的西部大开发，西部地区经济有了明显发展。尤其是“十一五”时期，西部经济在全国的经济地位有了明显上升。2005年，西部地区生产总值占全国的比重为16.9%，而到2010年，西部地区生产总值占全国的比重已经上升到18.6%。进入“十二五”以后，西部大开发的成果进一步显现。2011年，西部地区生产总值占全国比重进一步上升到19.2%。十余年来，因为基础设施建设、生态环境保护等方面的努力，西部地区的可进入性和宜居性极大增强。总体上看，西部大开发取得的成就是多方面的且带有跨越性特点，用单一指标和个别领域的表现难以衡量。这里笔者要强调指出的是，西部地区的政府在转变发展观念和转变政府管理方式，积极利用的政策优势和本地区的资源优势，推动西部又快又好发展的努力已经赢得社会的普遍肯定。记得刚刚实施西部大开发战略时，曾经有诸多评论指出，西部大开发能否取得成效，关键在于西部能不能转变观念。笔者对这一先入为主的“观念说”颇不以为然，曾在《南方周末》上撰文指出，西部大开发取得成效的关键不在观念而在体制，而“大开发为大转变提供了基础”。这样的看法现在看来依然是有道理的，也是可以得到印证的。当下，各个西部地区政府在招商引资、改善投资环境、推进基础设施建设、提供公共怎么写作等方面的能力已经与西部开发初期不可同日而语，政府职能与作用的发挥已经在一定程度上与沿海形似又神似了。向后溯望，近现代历史上，由政府推动的西南地区“改土归流”和废除西藏农奴制等政策，都由外力推动加以实施，也都带来西部地区的制度变化与经济发展。环顾周边，改革开放后，联产承包责任制带来农村的巨大改变，经济特区和沿海开放城市建立，带来沿海地区的观念转变和经济发展，与西部大开发带来西部的巨大变化有异曲同工之处。西部大开发取得的巨大成就，与西部政府的职能加快转变不无关系。这种转变一旦发生，将有助于西部地区在未来开发中取得可持续性的正效用。二、为什么西部大开发具有长期性
西部大开发以来，西部各省市都发生了许多积极变化。从人均生产总值的相对差距（以各省市人均生产总值占全国平均水平的比重）来衡量，内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏9省区人均生产总值与全国平均水平的相对差距有明显缩小，只有云南、西藏、新疆三省区人均生产总值与全国平均水平的相对差距在扩大。但是，从城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入来看，西部有多达9个省区（广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆）的城镇居民人均可支配收入与全国平均水平的相对差距在扩大，只有内蒙古、陕西、宁夏3个北方省区城镇居民人均可支配收入与全国平均水平的相对差距在缩小；西部有8个省区（内蒙古、重庆、四川、云南、西藏、陕西、宁夏、新疆）农村居民人均纯收入与全国平均水平的相对差距在缩小，而广西、贵州、甘肃、青海4个省区农村居民人均纯收入与全国平均水平的相对差距在扩大（见表1）。总体上看，西部地区农村居民人均纯收入提高比城镇居民更快，反映了在市场经济体制下农民流动尤其是外出打工状态下工资性收入增加的客观现实，这也是在大开发背景下西部全面建设小康社会提速的一个缩影。不过，即便如此，以人均生产总值、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入等指标衡量，西部还是全国四大区域中最为落后的一个板块。因而，西部大开发尽管取得了阶段性的目标，但仍不足以改变西部大幅度落后于全国水平的事实。另外，尽管西部的基础设施有了改善、生态环境有所好转，但是西部还是全国自然环境相对严酷的区域，不少西部地区距离全国主要消费市场的距离相对遥远，西部地区的现代产业基础还比较薄弱，技术创新在支撑西部增长中的贡献还相对较小，西部的基本公共怎么写作水平还相对较低。而这些现象的改变，非一朝一夕可以完成。因而，推动西部大开发会是一个长期的任务。当然，我们也看到，已经明确了全国总体区域发展战略的框架，西部大开发是总体区域战略的组成部分，这一格局可能会在较长时期得以保持。
三、为什么现在是推进西部大开发的极好时机
笔者认为，现在是进一步推进西部大开发的极好时期。提出这一观点的主要缘由无外乎以下几点：一是明确提出把西部大开发放在优先位置。在“十二五”规划纲要中，党、国务院明确提出，坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持，这在一定程度上也是基于西部大开发前期实施取得重大成果而做出的政策决定。二是符合区域开发的规律性。一般来说，在内外经济环境较好、有利于经济实现快速增长时，采取有水快流、顺水推舟的政策，促进经济条件较好的地区率先发展，以快带慢、以先富带后富的政策显然是比较恰当的；但是在区域差距过大或者内外经济形势不利于经济快速增长时，在区域发展上采取对后进地区进行开发的政策是合情合理的。目前，国际经济形势不很乐观，全球经济危机尚未过去，国内经济面临比较沉重的下行压力，在这种情况下，积极推源于：标准论文www.udooo.com
动西部开发符合区域发展规律。三是西部是扩大内需的重要突破口。时至今日，西部地区的基础设施、公共怎么写作、居民收入都与全国平均水平存在较大差距，通过增加西部在相关领域的供给水平和提高城乡居民收入，有助于扩大投资和消费支出，从而可以增量化和规模化地扩大内需。尤其是，西部有全国最广大的连片贫困地区和范围广大的贫困人口，从实现社会公平的角度看，持续性地改善这些贫困地区的经济与社会面貌，是一代又一代政府应该承担的重大责任。四是支持西部开发的市场基础不断发育。2012年上半年，以地区生产总值衡量，沿海地区的平均增长速度为9.2%，中部地区的平均增长速度为11%，东北地区的平均增长速度为10.5%，西部地区的平均增长速度为12.1%。相关分析显示，资源开发在西部地区的增长中发挥了重要作用，但是产业转移在西部地区增长的作用毋庸置疑。而产业转移，在很大程度上来源于企业对市场有利区位的分析与判断。随着沿海地区水电、劳动力、资源供应等商务成本的上升和西部交通基础设施和其他条件的改变，支持西部开发的市场环境得到很大改善，西部市场对外来投资的吸引力大为增强。四、为什么西部要重视增强自我发展能力
在新一轮西部大开发的政策启动时，明确提出要增强西部地区的增强自我发展能力。以笔者的理解，所谓自我发展能力，是一个经济体能够依赖自身能力配置资源实现经济正常较快发展的能力。自我发展能力的判断应该具有以下标准：一是在一定时期内财政支持在地方经济支撑中的比重下降，地方财力支持地方发展的能力增强，地方财政支出与收入之间的差距相对缩小；二是地方注重培育投资环境，依赖投资、消费、进出口支持本地的经济增长，经济增长的内源性日益增强；三是逐步培育起一批有可持续竞争力的产业群，本地产品在国内外市场具有一定竞争力。依此来看，国家强调要增强西部的自我发展能力至少有以下原因：首先，西部自我发展能力的增强是西部大开发的一个重要标志，是西部自尊自强自立的象征，体现西部人自强不息的精神面貌，显示西部地区逐渐有能力解决自身发展遇到的问题；其次，西部自我表现发展能力的增强是西部大开发的必然成果，是对支持西部大开发的其他地区的回报；三是西部自我发展能力的增强意味着西部更有能力替国家分忧。在全国经济快速增长阶段，财政收入远远大于财政支出，财力支持西部开发的资金相对丰富，西部大开发可以有一个好的起步基础。但是随着经济下行阶段的到来，一定时期财政盈余相对较少而财政开支相对庞大，支持西部开发的财力增长会相对放缓。如果西部自有财力能够实现较快增长，便可大大增强自主开发的能力，分担国家西部大开发的部分目标实现。根据这样的判断和目前的开发进展，笔者以为，自我发展能力的增强可以分三段进行：在西部大开发的初期阶段，西部的自我表现发展能力严重不足，需要全面依赖政府的政策支持，改善基础设施、生态环境与公共怎么写作的供给状态，这一阶段的政策投入规模较大也相对集中，为西部自我发展能力培育创造一个好的环境；在西部大开发进行到第二阶段时，政策支持向更广泛的领域延伸，对特色优势产业的扶持政策得以增强，同时反贫困政策有所强化，西部地区的自主发展能力得到培育和逐步增强；而在西部开发的下一个阶段，政策支持重点在提高西部的科技教育文化水平、推动结构升级与技术创新，西部地区的自我发展能力得到进一步的提升。目前的西部大开发处于第二阶段，随着政府新一轮西部大开发政策的推进，西部地区特色优势产业发展成为政策关注的重点。如何更好地利用西部地区的资源禀赋，利用国内外不断扩大的市场需求，优化资源与要素配置，积极发展具有专业化、规模化和本地化特色并且能够体现绝对优势和竞争优势的特色产业，对于实现西部地区又好又快发展具有重要意义。五、为什么资源密集型产业在西部大开发中具有特殊重要性
对于一个发展中大国来说，保障资源的有效供给是实现经济可持续发展的重中之重。我国由于地区发展不平衡，各地区资源开发先后按照发展水平的分布由近及远的进行。沿海地区发展水平较高，资源贮藏区位距离主要市场较近，所以资源得到较早开发。而西部地区的资源开发相对较晚，是市场需求扩大状态下的接续资源开发基地。同时，在市场经济条件下的资源上涨，也使得资源开发支持西部大开发的成效进一步凸显，这就使得推动资源密集型产业发展成为西部大开发的不可或缺的环节。但是，资源开发在支持西部发展方面是否具有可持续性，已经引起学术界的讨论。近年来，资源诅咒理论在学术界广泛流行，各国学者议论纷纷。1993年，Auty在研究矿产国家的增长后，提出资源诅咒的概念，而后，Sachs和Warner通过对95个国家1970—1989年增长数据的计量研究发现，自然资源禀赋与经济增长存在显著的负相关性。还有学者通过统计发现，20世纪80年代以来资源丰裕国家陷入增长陷阱。自此以后，资源诅咒论不胫而走。人们甚至发现资源开发型国家存在着其他突出问题：产业结构相对单一、过度的资源开发对其他产业有挤出效应、人力资本得不到有效开发、贫富差距较大、环境污染相对突出甚至政治上不够等等。由此，对资源开发的负面看法比比皆是。但是，资源诅咒论自产生之日起就受到人们的质疑。不少学者认为，资源诅咒论是有缺陷的。比如，其计量研究是资源相对较低、资源需求增长相对缓慢的时期；又比如，资源诅咒的一些负面现象可以通过规范透明管理、理顺政企关系等方式来实现。一些学者在研究世界一些资源型国家的政局变迁后指出，资源财富并非推进的障碍。而从中国西部的开发实践看，资源丰富地区的经济增长近年来一直快于资源相对缺乏地区，显示资源密集型产业在西部开发中具有特殊作用。可以预期，未来的西部开发，将在一定程度仍然要依赖于资源开发。当然，我们希望，在推动西部资源密集型产业发展时，也要注意通过政府干预降低资源开发带来的负外部性，注意理顺政府与企业之间的关系；增加资源开发的透明度；通过税收等手段调节资源开发企业与全社会的分配关系；在发展资源密集型产业的同时建设接续型产业，增加广泛的就业机会；注意人力资源的培育和提升职工素质。六、为什么西部应积极推进城镇化
改革开放之初，我国的城镇化水平只有不到20%，目前的城镇化水平已经过半，估计到2025年，全国的城镇化水平达到65%以上，城镇化将成为中国未来发展的重要驱动力。数年前，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨曾经指出，美国的科学技术与中国的城镇化，并列为影响21世纪人类发展进程的两大因素。美国最近的《外交政策》撰文指出，用望远镜遥望2025年，届时全世界最有活力的城市40%会在中国，并总结说，世界未来城市化历程由中文书写。OECD预测，中国城镇人口到2030年将再增长3亿，每年平均有1500万到2000万的人口进入城市，而麦肯锡的研究也认为，到2025年，中国至少有220个人口超过百万的城市（2010年只有125个），其中有23个人口至少超过500万的城市。中外学者普遍认为，城镇化将会持续为中国经济提供增长动力。但中国西部依然是全国城镇化水平最低的区域。2011年，中国的城镇化水平为51.3%。但是，西部的城镇化水平普遍偏低。2011年整个西部的城镇化水平（缺西藏数据）只有43.16%，明显低于全国平均水平。2011年，在西部12个省区中，除了内蒙古自治区和重庆的城镇化水平分别达到56.6%和55.02%外，略高于全国平均水平外，其余十个省区的城镇化水平都低于全国平均水平，甘肃、贵州、云南三省城镇化比重分别只有37.15%、35%和36.8%，是全国城镇化水平最低的省份。因而，加速西部地区尤其是那些发展水平较低区域的城镇化刻不容缓。当然在西部地区的城镇化推进中，应在以下几个方面有所注意：一是城镇化的推进有产业支撑，城镇化必须与创造就业结合起来，为此需要注重发展园区经济和怎么写作业经济；二是注重节约土地资源，切实执行关于抑制房地产投资投机的相关政策，避免在城镇化推进中“唱空城计”；三是有条件的地区推进城镇群建设，逐步实现基础设施、公共怎么写作等方面的共建共享；四是把城镇化与区域经济一体化发摘自：学年论文格式www.udooo.com
展结合起来，尤其是要注重把那些缺乏资源环境承载能力、所在区域苦瘠甲天下的民众向外迁移，转移到城镇和产业支持基础较好的地区。五是要注意与生态功能区的建设方向相一致。尤其是一些缺乏水资源供给的城镇，要避免盲目的扩大水面建设水上城市，或者建设高耗水性项目如煤化工项目，导致城镇建设与资源环境供给的矛盾扩大。否则，一旦发生旱灾，会带来严重的区域社会冲突。七、西部为什么要把整体推进与重点突破结合起来
西部地区占全国国土面积的70%以上，各地区条件差别较大，很难采取齐步走的开发模式。这里，我们可以把西部地区划分成以下几类：第一类是距离主要市场区位近，资源开发条件较好的区域，如内蒙古、广西；第二类是发展水平较高、科技条件较好、三线建设时期遗留的军工资产较好的区域，如重庆、四川和陕西；第三类是人口数量少、资源相对丰富，经济发展包袱较轻的省区，如宁夏、青海；第四类是区域资源丰富、政府政策支持较强的省区，如新疆和西藏。剩下的一类是资源供给条件相对较差、经济发展水平较低、人口数量较多但发展包袱相对较重的省区，就是贵州、云南、甘肃三个省份。我们可以看到，在前一个时期的开发开放中，广西、内蒙古增长较快；而在“十一五”以来，第二、三类区域增长速度明显加快。进入“十二五”以后，多次重申对新疆、西藏的扶持政策，而这两个民族地区在新的开放背景下有可能赢得发展机遇。真正需要长期关注和政策予以特殊重视尤其是加大反贫困力度的省份，是甘肃、贵州和云南三省。近一段时期，政府显然注意到了这一差别，先后出台了关于支持贵州和甘肃发展的政策。如果能够把相关政策延伸到云南，把云南的开放、开发结合起来，将有助于这一类型省区经济更好发展。当然，西部发展条件的差别和类型的多样，会使决策层在考虑实现不同的近期目标时有针对性地加以推进，比如，如果要推进技术创新时，可以考虑加大重庆、四川、陕西的资源配置和转化：要利用自然资源时，需要考虑到内蒙古、新疆、青海、陕西等资源相对丰富省区的资源开发；推动对外合作时，沿边省区如内蒙古、新疆、西藏、云南的地位首当其冲。这样，政府不同部门在开发政策资源配置时，可以把整体推进与重点突破结合起来，推动更符合科学规律的开发实践。八、为什么西部大开发需要西部大开放
从世界范围看，与封闭经济相比较，开放经济可以互通有无，在更大范围吸收生产要素，引导劳动力、资本与技术追逐有利的收益区位，从而有利于在市场经济条件资源的优化配置，从而能够更好地取得发展成效。我国沿海在改革以来的巨大发展，也建立在对内对外开放和吸收国内外资本与技术的基础之上。而且，沿海开放越早的地区发展水平越高，进一步印证可这一规律性。这就提出了一个现实政策选择问题，西部大开发离不开西部大开放。西部地区的大开放应该着眼利用两种资源与两个市场，把走出去与引进来结合起来，提升西部的对外开放水平，以大开放促进大开发。西部地区地域面积广大，具有向西、向南、向北开放的多样选择，只要把扩大西部开放与西部的产业结构调整结合起来、与区域协调发展结合起来、与增加就业和改善居民收入结合起来，西部开放对西部开发的带动和支持作用会进一步显示出来。扩大西部开放主要着眼于以下几个方面的努力：一是建设向西向南开放大通道，促进中国与南亚、东南亚、中亚之间的货物贸易，并开辟石油进口新路线；二是推动沿边开放，推动重点口岸建设，建设境内境外的加工基地、合作中心和边境经济合作开发区；三是积极发展内陆开放型经济，要在推动非沿边省区的对外开放中，重点建设以内陆省会城市和其他重点城市的对外开放高地，推动各类开发区和开放平台建设；四是注重增强各类开放地区和开发区的功能，包括推动基础设施建设，增设金融机构，加大政策扶持力度，有针对有重点地推动产业转移。在西部开放中应该注重防范两种倾向：一种倾向是部分落后习惯势力抵制对外开放。比如，在西部一些地方，发生过个别少数民族民众抵制中小学双语教学的事件。本来双语教学有助于少数民族学生扩大视野、扩大交流、增强未来适应社会能力和竞争能力的必经之途，但是因个别人的错误认识和有意歪曲，损害了他人的社会利益，影响到少数民族学生接受正常教育的权利。这就需要在加强对普通民众双语教育宣传的同时，对少数人士歪曲少数民族政策的行为加以制止甚至进行必要的司法干预。另一种倾向是利用开放放松管制的政策寻机制造社会冲突。应该看到，一些境外势力一直把新疆、西藏作为制造社会不稳定和社会冲突的突破口。有鉴于此，近年来新疆、西藏党代会报告都明确提出，要把实现经济增长与保持长治久安结合起来。在境外一些区域出现阿拉伯之春、茉莉花革命等复杂局面的情况下，如何在开放中抵制外来不良文化和不良社会现象的冲击，也是一个需要精心关注和深化研究的课题。
九、为什么西部开发要强调创新驱动
建设创新型国家，需要通过建设创新型区域加以实现。在西部实施创新驱动战略，不仅是建设创新型国家的组成部分，也是西部大开发的应有之义。西部地区应该推动科技资源优势区的技术创新，发挥成都、重庆、西安等核心城市大专院校和科研院所众多，人才资源丰富的特点，积极推动高端制造业、高新技术产业、战略性新兴产业等领域的技术创新，促进先进技术产业化进程。另一方面，这里要强调指出的是，要发挥西部地区国有企业科技基础较好的优势，促进国有企业在技术创新方面先行一步。西部地区国有企业主要分布在航空航天、军工、电信、资源开发等领域，人们过去也一直把国有企业比重大作为西部活力不强的一个重要标志。这些年来通过深化国有企业改革，企业的经营机制发生了很大变化。但国有企业管理层激励过度而创新人才激励不足的问题还广泛存在，企业热衷于依赖垄断和资源垄断而缺乏面向激烈市场竞争的缺陷依然故我，这或许是西部国有企业尽管集中了大量的优秀科技人才，但是依然存在创新不足的症结所在。继续深化西部地区的国有企业改革，一方面需要放开市场和加强规制，另一方面要逐步建立激励科技创新的体制机制，增强股权、期权、荣誉等多种奖励“重赏”对科技“勇夫”的吸引力，促进科技创新成果源源不断地涌现和科技潜力的有效释放。另外，创新驱动的努力还需要增强决策的科学性。具体地说，就是把西部大开发政策的科学性与西方地方政府决策的科学性结合起来，在这方面有大量的经验和教训需要总结。不久前，笔者曾经参与过一个西部园区的规划。这一园区距离一个大城市新区几十公里，周围是崎岖的山区环境，建设园区的成本高昂而利用新区的辐射作用有限。但地方主要领导出于本市与新区接轨的考虑，毅然决定在行政接壤边界建设园区。经过考察，笔者所在课题组的多位成员对这一园区的未来都不看好。显然，提出进行这一园区规划，是地方领导人认为这一区位优势优越、建设思路可行所致，是一个典型的地方领导人“先开后瞄准”的拍脑袋错误决策案例。因而，创新决策机制对于实现西部科学开发依然十分重要。在领导决策形成时，有必要创新决策流程。比如，先就一项决策的对错进行判断，在进行实地考察和评判以后再决定是否可以进行规划。同时，在决策机制上征求各界意见，在广泛参与的性基础上，提高决策的科学性。当然，在问题导向的前提下，创新就不只是自下而上的，自上而下的政策也需要有针对性地创新。比如，7.5事件发生后，国家加大援疆力度，并推出沿海发达省市对口援助新疆各市的政策。众所周知，新疆7.5事件的维吾尔族参与者主要来自和田，可见和田的就业状况并不好，但在目前的援疆政策下对口援助和田的是北京市。作为一个转向高新技术产业和高端怎么写作业方向的特大城市，北京能够向和田提供的就业机会相对有限。这样匹配政策的缺陷显而易见。试想，如果把北京换成江苏、浙江或者山东，对口援助供给者能够解决的问题与对口援助需求者需要解决问题之间的一致性更强，更能体现双赢取向，援助方与受援
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方也更能取长补短。可见，细节决定成败，如果在政策创新的细节上更下些工夫，西部开发的成本会降低许多。十、为什么西部开发尤其要重视人的全面发展
西部开发成效的衡量除了总量指标外，更多地以人均指标衡量。人均生产总值、人均收入、人均消费、人均受教育水平、人均福利、人均寿命等等，所有这些指标的实现，必将以西部地区一个个活灵活现的居民个人和家庭的日常具体目标为指向。因而，西部大开发的成果更需要惠及社会大众。满足人的多方面需求和实现人的全面发展，是西部大开发的最高境界。在西部大开发进展到一定程度时，加强对西部教育、医疗、科技等方面的援助，有助于提升西部的基本公共怎么写作水平，促进地区间公共怎么写作均等化。不过在这里，笔者需要强调实施主体功能区规划对西部地区人的全面发展的重要性。目前，国家已经推出了全国主体功能区规划，西部一些地区因为资源环境承载能力较低的缘故，被国家列入限制开发区和禁止开发区，进行这一规划的目的是协调人与自然的关系，这也显示西部一些脆弱地区的环境并不支持一定强度的开发。可见，辩证地看，开发与不开发是相对的，西部大开发并不意味着在西部所有区域都进行高强度的开发，一些不具备环境支撑条件区域的少开发甚至不开发却意味着整个西部更好地开发。或者说，西部各个地区适应资源环境承载能力的开发活动，是可以得到各类政策支持的。在主体功能区规划的政策框架下，在划定限制开发区和禁止开发区以后，需要把一些超过承载能力的人口迁移到资源环境承载能力较强的重点开发区。这既有利于减轻限制开发区和禁止开发区的人口压力，同时又可以使人力资源在重点开发区得以利用。当前的问题是，一些地方进行政策实践时，没有考虑重点开发区的就业安排，片面地推行先迁移后安置的逐步实施方案，其结果是迁出区的人口移动已经发生但在迁入区的就业却没有着落，从而造成一些移民对迁移政策的不满、抵触，并引发不少社会矛盾。改变这一结果需要重新审视整个迁移流程，可以先从后端确定就业安置是否可行及有多大规模人手，然后反馈到前端的人口迁移。只有设计好政策流程，才能既有利于减少社会矛盾和政策执行中的反弹情绪，又有利于政策实施中人的全面发展。
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