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摘要：合理的水价是水资源管理重要的内容与方式。本文分析了阶梯水价实施中存在的问题及原因，然后探讨了实施阶梯水价要注意解决的问题，最后提出了进一步深化阶梯水价改革的政策建议，具有较强的理论性和前瞻性，供借鉴参考。
关键词：阶梯水价；问题；政策建议
不利于阶梯式水价在促进水资源保护和可持续利用方面优势的发挥。此外，在水量水价的设置上，现行的标准也不利于促进节水和严惩浪费水的行为。目前多数地方设置的水量，是按照国家发改委建议的 1：1.5：2 的办法，级差明显过小，特别是第水量水价设置过低，对高收入家庭难以起到控制其过量用水的行为。
2.水表的安装和更换问题。突出的问题主要有两个：一是水表安装、更换或抄表到户问题。实施阶梯水价的先决条件是一户一表和抄表到户，实施中首先遇到的问题是计量设施不配套、管理手段相对落后，多数地方没有实现一户一表，因而需要安装和更换的数量多，工作量大。而目前使用的水表多为传统水表，没有远程控制，抄表以人工为主，计量工作难以做到精细，抄表时间跨度也不十分准确（即抄表时间差异对用水量的影响），不能适应实施阶梯水价后抄表的需要，容易引起争议。二是城中村合租房用户的水表安装和水费收取问题。在城镇化过程中形成的城市中的二元结构，出现了不少的城中村，村中的住户又多是多户合租一家房屋无城市户口的进城务工农民。由于这些合租房从建筑管理来说又多是违章建筑，没有合法地位，水务部门不能安装水表。这个问题没解决好，不能保障每个用水户都安装水表。结果，租住户享受不到基本水量的优惠政策，反而受超水量的惩罚，投诉较多。此外，实行抄表到户，一方面将导致工作量的大量增加，进而增加相应的人工成本。另一方面，还存在入户抄表的困难。如果将用户的水表移到户外，既面临一个如何防冻的问题，又需对管道作较大改动，必将破坏现行的装修结构，居民不可能配合。在这种情况下，很多居民楼仍然延续总水表管理模式，外置水表设计仅仅在新建楼房中施行，即阶梯式计量水价的方式不能在一个城市里全面施行，两种水价计量方式同时存在必然影响到水价的公正性。
3.资金问题。实施阶梯水价需要进行水表改造、更换，增加抄表人工，新建相应的管理设施等，相应需要投入相当大的财力、物力和人力，普遍存在资金严重缺乏的问题。从了解到的情况看，有的地方原先政府承诺投入的资金不到位，有的地方对水表安装或更换甚至不提供补贴。供水企业又大多处于经营亏损状态，水表安装、更换和水网改造由于资金匮乏而心有余而力不足。而如此巨大的资金投入，靠企业难以解决，转嫁给用户更难实施，由政府来负担也不现实。这个问题不解决，阶梯水价就难以实施，这也是在一些地方改革停步不前的重要原因。
4.计量问题。目前概括起来，计量用水量有一定难度。一是人户分离的情况较为普遍，难于准确测量用户的真实用水量。二是城市中还存在机关大院自备井取水的水量及其收费计量问题没有解决，造成阶梯水价同城不同价，有失于公平。三是计量收费使用的智能水表和 IC 都普遍存在质量差、使用寿命短、超期使用、计量不准确等问题，造成用水透支，而使用机械水表，又费工费力，经常遇到入户抄表的障碍。这都对实施阶梯水价产生不利影响。
5.终端水价偏低的问题比较突出，也比较普遍。许多地方实行的基本水价形成的水费支出占居民家庭可支配收入或占总消费支出的比重
的上调空间和上调的必要性。
6.推进水价改革与供水企业利益协调问题。主要是：一是由于推进水价改革，实行阶梯式计量水价，供水企业还将增加抄表到户人员及成本费用，加上目前未计量的公共用水、管网漏失、偷水等造成的损失，也是由供水企业负担，这势必损害企业的利益。二是改革后用户节水意识增强，售水量的下降，也将减少企业售水收入。三是目前尚有约 40%的供水企业处于经营亏损状态，如果实施阶梯水价不能解决其经营亏损问题，改革将难以推进。可见，推进阶梯水价，如何协调好供水企业的利益，鼓励企业积极参与改革，也是需要解决的问题。
总的看，不少地方实施阶梯水价的积极性不高。目前还大多停留在省会城市，要全面推开在短期内恐难做到。已实施阶梯水价的城市中，由于种种原因，也有不少处于停步不前的状态，与普及到每户还有相当大的距离。
2.关于基本用水量及其的确定问题。实施阶梯式水价，如何确定基本用水量及其，是最基础的工作，也是关键的一环。一方面，基本用水量是保障全体居民生活用水的基本权利，制定合理的基本定额十分重要。获得足够的生活用水是公民基本人权，保障居民足够的生存用水是政府的责任与义务。另一方面，经过多次的调整，多数居民在杠杆的作用下提高了节水意识，采取了节水措施，用水量有了明显的下降，杠杆对促进其节水的作用很小。而对于高收入群体，其对水价的承受力大，实际用水量与基本生活用水量还有很大距离，节水空间较大，需要加大调节的力度。对超用水量较多的用户（高收入者），不仅要对最高用水量设定限额，必要时还应采取相应的惩罚措施，不能助长只要有钱就可以任意多用水、浪费水的现象，以保护有限的水资源能够获得更多更好的经济和社会效益。
3.实施阶梯水价将会带来新的不公平，甚至增加低收入群体的负担。实施阶梯水价，除前述可能发生的不公平外，还有以下几方面：（1）低收入群体多是一些早期退休职工，住房不宽裕，往往是两代甚至是三代同住一户内，人口多用水量大难免不超额，因而需要支付超额水费，使其本来拮据的生活负担更加沉重。而那些高收入人群，不在家或很少在家用餐和洗浴，其用水量反而少，不容易超过基本用水量。实施结果，并不能起到抑制高收入群体节约用水或对其用水浪费行为进行惩罚的目的。（2）在一些居民小区，居民可以同时享用凉水和热水（均为自来水），而查表计量只算凉水而不算热水，因而对这些用户不能反映其真实的用水情况。一般来说，这些居民户的用水（凉水）也很难超过基本水量，但其所用热水也是用凉水烧出来的，如果这部分用水不计算在内，就会形成不公平。（3）拥有自备水井的用户，由于其在水资源费的收取、取用水的计量和收费等方面，都有别于由供水企业供水的用户，造成同城不同价，同一用水量而收费差别较大的情况。
从取得较好效果的城市的经验看，实施阶梯水价，大体需要具备以下条件：一是完成水表的安装或更换，实现一户一表、抄表到户，这是计量用水的基础。二是科学合理设置基本水量，使之既要保障居民基本生活用水，又能起到促进节水的作用。三是科学合理制定基本水量水价，尽可能做到既使大多数居民负担得起，又能合理补偿企业的供水成本。四是实施阶梯水价所需资金必须有保障，否则改革将难以为继。总之，在条件没有具备时，不应贸然推行阶梯水价改革，不搞“一刀切”。否则，会容易煮“夹生饭”，甚至导致改革半途而废。
2.资金筹措办法。一些实施效果较好的地方的经验可供借鉴。主要有：对未装（改）水表的用户，在基本水量中加收一定费用用于水表的改造更新；在水价中设立“用户资产维修更换费用”，专项用于用户所建户外管道及其附属设施的维修、更换及用户周期换表等支出；从实施“差别水价”获得的收入中，按每立方米水提取一定费用专项用于“一户一表、水表出户”改造工程，由企业设立专项帐户，、财政、建设和水行政主管部门监督使用；允许供水企业在改造、运营等方面增加的费用适当计入水价成本；政府财政设立专项基金，用于支持水价改革。
3.先行试点，再择机逐步推进。从一些城市的情况看，前期准备工作不充分，在实施条件并不完全具备的情况下仓促上阵，因种种因素的制约已难以为继，实际已处于停步不前的状态。因此，应“谋定而后动”，精心设计，在做好规划和方案设计及前期相应的准备工作的基础上，先行试点，后择机逐步推进。
参考文献：
尹庆民，马超，许长新 . 中国流域内农业水费的分担模式 [J]. 中国人口资源与环境 .2010，（9）.
冯广志. 完善农业水价形成机制若干问题的思考[J]. 水利发展研究 .2010，（8）.
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。
关键词：阶梯水价；问题；政策建议
一、阶梯水价实施中存在的问题及原因分析
1.基本水量的设定标准问题。阶梯水价一个明显的局限性：基本水量核定过多，起不到督促居民节水的作用。因而，基本水量恰当与否，对阶梯式水价的成功与否起决定性作用。从了解到的情况看，各地都在设定基本水量时一般都比较宽松。加上大多数用户都比较注意节水，因而实行结果绝大多数用户都没有超过基本水量。总之，过高的基本用水量，不利于阶梯式水价在促进水资源保护和可持续利用方面优势的发挥。此外，在水量水价的设置上，现行的标准也不利于促进节水和严惩浪费水的行为。目前多数地方设置的水量，是按照国家发改委建议的 1：1.5：2 的办法，级差明显过小，特别是第水量水价设置过低，对高收入家庭难以起到控制其过量用水的行为。
2.水表的安装和更换问题。突出的问题主要有两个：一是水表安装、更换或抄表到户问题。实施阶梯水价的先决条件是一户一表和抄表到户，实施中首先遇到的问题是计量设施不配套、管理手段相对落后，多数地方没有实现一户一表，因而需要安装和更换的数量多，工作量大。而目前使用的水表多为传统水表，没有远程控制，抄表以人工为主，计量工作难以做到精细，抄表时间跨度也不十分准确（即抄表时间差异对用水量的影响），不能适应实施阶梯水价后抄表的需要，容易引起争议。二是城中村合租房用户的水表安装和水费收取问题。在城镇化过程中形成的城市中的二元结构，出现了不少的城中村，村中的住户又多是多户合租一家房屋无城市户口的进城务工农民。由于这些合租房从建筑管理来说又多是违章建筑，没有合法地位，水务部门不能安装水表。这个问题没解决好，不能保障每个用水户都安装水表。结果，租住户享受不到基本水量的优惠政策，反而受超水量的惩罚，投诉较多。此外，实行抄表到户，一方面将导致工作量的大量增加，进而增加相应的人工成本。另一方面，还存在入户抄表的困难。如果将用户的水表移到户外，既面临一个如何防冻的问题，又需对管道作较大改动，必将破坏现行的装修结构，居民不可能配合。在这种情况下，很多居民楼仍然延续总水表管理模式，外置水表设计仅仅在新建楼房中施行，即阶梯式计量水价的方式不能在一个城市里全面施行，两种水价计量方式同时存在必然影响到水价的公正性。
3.资金问题。实施阶梯水价需要进行水表改造、更换，增加抄表人工，新建相应的管理设施等，相应需要投入相当大的财力、物力和人力，普遍存在资金严重缺乏的问题。从了解到的情况看，有的地方原先政府承诺投入的资金不到位，有的地方对水表安装或更换甚至不提供补贴。供水企业又大多处于经营亏损状态，水表安装、更换和水网改造由于资金匮乏而心有余而力不足。而如此巨大的资金投入，靠企业难以解决，转嫁给用户更难实施，由政府来负担也不现实。这个问题不解决，阶梯水价就难以实施，这也是在一些地方改革停步不前的重要原因。
4.计量问题。目前概括起来，计量用水量有一定难度。一是人户分离的情况较为普遍，难于准确测量用户的真实用水量。二是城市中还存在机关大院自备井取水的水量及其收费计量问题没有解决，造成阶梯水价同城不同价，有失于公平。三是计量收费使用的智能水表和 IC 都普遍存在质量差、使用寿命短、超期使用、计量不准确等问题，造成用水透支，而使用机械水表，又费工费力，经常遇到入户抄表的障碍。这都对实施阶梯水价产生不利影响。
5.终端水价偏低的问题比较突出，也比较普遍。许多地方实行的基本水价形成的水费支出占居民家庭可支配收入或占总消费支出的比重
摘自：毕业论文结论www.udooo.com
普遍很小，对居民节水的心理影响作用不大。同时，由于基本水量水价偏低，不少供水企业难以做到保本经营，有的甚至处于长期亏损的状态。这种情况表明，低的水价对居民节约用水作用不大，居民用水水价仍有一定的上调空间和上调的必要性。
6.推进水价改革与供水企业利益协调问题。主要是：一是由于推进水价改革，实行阶梯式计量水价，供水企业还将增加抄表到户人员及成本费用，加上目前未计量的公共用水、管网漏失、偷水等造成的损失，也是由供水企业负担，这势必损害企业的利益。二是改革后用户节水意识增强，售水量的下降，也将减少企业售水收入。三是目前尚有约 40%的供水企业处于经营亏损状态，如果实施阶梯水价不能解决其经营亏损问题，改革将难以推进。可见，推进阶梯水价，如何协调好供水企业的利益，鼓励企业积极参与改革，也是需要解决的问题。
总的看，不少地方实施阶梯水价的积极性不高。目前还大多停留在省会城市，要全面推开在短期内恐难做到。已实施阶梯水价的城市中，由于种种原因，也有不少处于停步不前的状态，与普及到每户还有相当大的距离。
二、实施阶梯水价要注意解决的问题
1.关于实施改革的成本与收益问题。从阶梯水价办法的实施情况看，由于实施第一级水价的基本水量用水户所占比重较大，一般都占到 80%左右，在这部分用户中超过基本用水量的只是极少数，即达到第二、第水量水价的用户不足 20%，所占比重较小。这样，在实施中将面临只为少量的用水户投入大量人力、物力建立如此复杂的体系和计量设备及管理怎么写作设施。因而有必要对实施阶梯水价的改革成本与改革收益进行比较，确定改革是否必要和可行，在此基础上再研究制定相应的措施。2.关于基本用水量及其的确定问题。实施阶梯式水价，如何确定基本用水量及其，是最基础的工作，也是关键的一环。一方面，基本用水量是保障全体居民生活用水的基本权利，制定合理的基本定额十分重要。获得足够的生活用水是公民基本人权，保障居民足够的生存用水是政府的责任与义务。另一方面，经过多次的调整，多数居民在杠杆的作用下提高了节水意识，采取了节水措施，用水量有了明显的下降，杠杆对促进其节水的作用很小。而对于高收入群体，其对水价的承受力大，实际用水量与基本生活用水量还有很大距离，节水空间较大，需要加大调节的力度。对超用水量较多的用户（高收入者），不仅要对最高用水量设定限额，必要时还应采取相应的惩罚措施，不能助长只要有钱就可以任意多用水、浪费水的现象，以保护有限的水资源能够获得更多更好的经济和社会效益。
3.实施阶梯水价将会带来新的不公平，甚至增加低收入群体的负担。实施阶梯水价，除前述可能发生的不公平外，还有以下几方面：（1）低收入群体多是一些早期退休职工，住房不宽裕，往往是两代甚至是三代同住一户内，人口多用水量大难免不超额，因而需要支付超额水费，使其本来拮据的生活负担更加沉重。而那些高收入人群，不在家或很少在家用餐和洗浴，其用水量反而少，不容易超过基本用水量。实施结果，并不能起到抑制高收入群体节约用水或对其用水浪费行为进行惩罚的目的。（2）在一些居民小区，居民可以同时享用凉水和热水（均为自来水），而查表计量只算凉水而不算热水，因而对这些用户不能反映其真实的用水情况。一般来说，这些居民户的用水（凉水）也很难超过基本水量，但其所用热水也是用凉水烧出来的，如果这部分用水不计算在内，就会形成不公平。（3）拥有自备水井的用户，由于其在水资源费的收取、取用水的计量和收费等方面，都有别于由供水企业供水的用户，造成同城不同价，同一用水量而收费差别较大的情况。
三、进一步深化阶梯水价改革的政策建议
1.做好充分的准备工作，为顺利实施阶梯水价创造条件。国务院批转国家发展改革委《关于 2010 年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中再次强调，在有条件的地区实行居民用水阶梯制度。从取得较好效果的城市的经验看，实施阶梯水价，大体需要具备以下条件：一是完成水表的安装或更换，实现一户一表、抄表到户，这是计量用水的基础。二是科学合理设置基本水量，使之既要保障居民基本生活用水，又能起到促进节水的作用。三是科学合理制定基本水量水价，尽可能做到既使大多数居民负担得起，又能合理补偿企业的供水成本。四是实施阶梯水价所需资金必须有保障，否则改革将难以为继。总之，在条件没有具备时，不应贸然推行阶梯水价改革，不搞“一刀切”。否则，会容易煮“夹生饭”，甚至导致改革半途而废。
2.资金筹措办法。一些实施效果较好的地方的经验可供借鉴。主要有：对未装（改）水表的用户，在基本水量中加收一定费用用于水表的改造更新；在水价中设立“用户资产维修更换费用”，专项用于用户所建户外管道及其附属设施的维修、更换及用户周期换表等支出；从实施“差别水价”获得的收入中，按每立方米水提取一定费用专项用于“一户一表、水表出户”改造工程，由企业设立专项帐户，、财政、建设和水行政主管部门监督使用；允许供水企业在改造、运营等方面增加的费用适当计入水价成本；政府财政设立专项基金，用于支持水价改革。
3.先行试点，再择机逐步推进。从一些城市的情况看，前期准备工作不充分，在实施条件并不完全具备的情况下仓促上阵，因种种因素的制约已难以为继，实际已处于停步不前的状态。因此，应“谋定而后动”，精心设计，在做好规划和方案设计及前期相应的准备工作的基础上，先行试点，后择机逐步推进。
参考文献：
尹庆民，马超，许长新 . 中国流域内农业水费的分担模式 [J]. 中国人口资源与环境 .2010，（9）.
冯广志. 完善农业水价形成机制若干问题的思考[J]. 水利发展研究 .2010，（8）.
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。