央地利益关系视域下公共政策选择性执行问题分析

摘要：本文以政府与地方政府之间利益关系为背景分析了央地之间的利益差别以及由此造成的公共政策选择性执行的原因,提出了相应的制度创新举措,谋求更好地规范与地方政府行为 ,协调与地方利益关系，以实现公共政策的有效执行。
关键词：政府地方政府利益关系公共政策执行
公共政策选择性执行是指在公共政策执行过程中，政策执行主体根据自身的利益和价值观的需要以及对政策的理解，对政策原来的信息或是精神实质误解或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。①由于公共政策是一个整体,其内部的各项规定是相互联系，相互配合的，是各部分共同发生作用的系统。如果只是部分得到落实贯彻，其余部分则被放弃，必然导致公共政策内容残缺，影响政策执行效果。
所谓与地方政府关系就是政府与地方政府所拥有的国家权力在国家机构体系内的纵向配置关系，其实质是政府与地方政府所固有的以及在权力行使过程中所形成的既定利益的分配关系。②
公共政策的执行离不开与地方政府环境，而与地方政府关系的核心又是利益分配关系，因此，央地利益关系对于公共政策的执行具有一定程度上的影响，这也是本文要探讨的问题。
追逐利益是人性之一，公共政策的执行实属地方政府行为。而地方政府政府行为也是人类行为的一种，因此地方政府必然也是理性逐利的。
理性，其基本含义是指人类所具有的与感觉、意志、情感等心理活动相区别的逻辑推断性的认知能力。在此，我们则更多地倾向于将它视为一种行为方式。所谓逐利，简言之，即追逐利益，逐利不仅是人类最基本的人性特征之一，而且也是当今社会最常见的一种人类行为。因此地方政府也应当是理性逐利的，这个“利”，在地方政府层面，我们暂且认为主要是经济利益、政治利益。③因此，我们可以这样理解，地方政府在总是尽一切可能去追求自我财富的最大化，自我权力的最大化以及政府对其政绩的认可。
公共政策的有效执行是以公共政策自身的有效性为前提，公共政策自身是否科学合理直接影响到政策的执行效果。本文主要讨论的是在公共政策自身有效的情况下，分析公共政策选择性执行问题。

一、 地方政府选择性执行公共政策的原因分析

(一)地方政府自由裁量权的存在

自由裁量权是地方政府选择性执行公共政策的前提条件。裁量权是行政权的伴生物，在有行政权的地方，就有裁量权的存在。地方政府拥有政策执行裁量权，尤其必然和必要，公共政策执行裁量权调动了中国地方政府的主观能动性，提高了执行效率，地方政府作为政策执行的主体之

一、有其利益扩张的冲动。

地方利益存在与发展的前提是获得更多政策执行裁量权，而政策执行裁量权在一定程度上又刺激了地方利益的扩张。因此，政策执行裁量权的存在为地方政府选择性执行公共政策提供了可能，使地方政府在执行过程中地方政府往往以裁量权为借口，钻政策的空子或打“擦边球”，滥用职权，谋取私利，导致形式上合法的腐败越来越多。或是地方政府对公共政策文本中的弹性条款作任意性解释—任意扩张或限制，或对不确定的要求的解释前后不一致，从而确保政策条款合乎地方利益。

(二)央地经济利益关系对于地方政府选择性执行公共政策的影响

一九九四年，国家实施分税制改革，这使政府与地方政府在分税制的基础上重新划分了各自事权范围，全国性的共享物品和怎么写作由政府提供，而地方性的共享物品和怎么写作由地方政府提供。表面上看，地方政府获得了更大的自主权限，但是实际上政府加强了对地方政府权限的控制，由于经济和社会发展的需要，地方政府所要承担的功能越来越多，此外，以前由政府承担的部分职能，此时也转移到了地方政府。但同时地方的转移支付却不曾增加，地方税收不能满足地方开支，地方有限的财力不能应付过多的支出项目，地方政府背负了沉重的财政负担。地方政府想要谋求本地发展只能依赖于政府给予的补助，但的补助都带有一定的条件，以此来规范和控制地方政府的行为，随着地方政府对财政的依赖越来越大，财政权就成为政府控制地方的一个有力武器。因此，地方政府在改革开放之初的“经济诸侯”地位一夜之间丧失殆尽，由于自身财政的匮乏和政府控制的增强，地方政府迫不得已热衷于追求非正当利益，甚至是不惜以损害国家整体利益为代价。

(三)央地政治利益关系对于地方政府选择性执行公共政策的影响

一方面，由于多次政府改革，地方政府在地方经济政治事务发挥着重要作用，政府对于地方事务的管理逐渐减少，逐渐的地方政府政治利益与政治利益产生了差异性。这种政治差异性表现在政治目标的差别，由于地方政府代表的是地方民众利益，注重的是通过迎合地方民众利益以实现地方的稳定发展，并不是一

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味执行政府的政策。政党分开，地方人大的地位提高，这样一来，地方政府不仅要对政府负责，同时也要对地方人大负责，由于地方政府官员由人大选举产生，因此地方政府官员更加注意通过迎合地方利益来赢得权力。地方政府会根据地方发展需要来对政策进行“利益过滤”，制定执行标准，从而加强民众对自身的支持，以获得政治筹码。
另一方面，我国目前的官员考核体制，主要看官员在任期内的产值增加多少来，衡量其政绩如何。这样一来，地方政府官员为赢得上级的认可，谋求自身政治利益的最大化，自然要选择那些能够快速看到成效的政策来执行，这样既有利于获得上级的好评，又有利于提升自身形象，对那些长远的，看不出近期效果的，不利于自身政治前途的政策，地方政府官员就会暂缓执行或是变通执行。

二、规避地方政府选择性执行公共政策的对策

(一)合理规制地方政府的自由裁量权

首先要确立政策执行裁量权的使用原则坚持依法执行。其次，要加强对地方政府政策执行的监督，以规避地方政府政策执行自由裁量权的滥用。改革开放以来，我国地方政府获得了高度的自治权力，权力下放，地方政府拥有更多的行政权，相应的自由裁量权的空想也不断扩大。但是由于缺乏对地方有效地监督，使得放权与监督没有并行。因此，必须在法律上设置监督地方政府的适当机制，政府不仅可以利用司法监督，也可以利用行政监督。政府可以设立一个专门监督地方政府官员的机构，针对地方行政官员滥用自由裁量权而没有执行政策时，给予相应的惩治。为了保证公共政策的有效执行，我国政府和地方政府之间必须建立起一种制度化的关系。政府在全国性的事务方面应该保持足够的能力，能够用政治、经济和法律的强制力和诱导力来调节地方政府的理性行为，既能发挥地方政府在政策执行方面的积极性，又要遏制地方政府的消极效应。

(二)合理调整央地经济利益关系

首先要合理界定与地方的财政关系，使与地方政府在明晰、稳定、协调的规则

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下不会做出相机而动的短期选择。在此基础上合理划分与地方政府的财权、事权，使和地方政府能够相互影响与制约，最终提高政策执行效力。同时，集中各方面的优势因素，最大限度地增加可供与地方政府分配的资源。与地方经济利益矛盾在一定程度上是由于社会资源的分配不均造成的，因此，一方面要大力发展生产力，建立科学合理的激励机制，尽可能增加社会能源，实现资源、能源的充分分配，使与地方政府能够获得最大化的分配利益，从而解决与地方政府的经济利益矛盾。
其次，要建立新型央地经济利益协调机制，实现央地经济利益关系的化。与地方政府在经济发展中出现的利益协调矛盾，要通过与地方政府双方的努力来解决。因此，与地方政府要遵循市场经济的发展规律，形成规范化的制度调解体系，建立新型的利益协调机制，实现与地方的利益共享与利益补偿。

(三)合理调整央地政治利益关系

第一：明确央地政府间权责，实现权责一致。一方面要合理划分与地方政府的权限与职责，实现制度化分权，使与地方能够各司其职，减少地方政府由于权责不明确，而出现地方非正当利益的可能性。理顺地方党组织与地方政府、政府的关系。让地方党组织不仅成为地方人民意志的代表，也要成为全国人民意志的维护者。另一方面必须坚持权责一致，国家整体性、全局性的政策执行，应该负总责。政府下放权力到地方政府，地方政府负责公共政策在地方的具体执行，必须认真履行政策在地方的贯彻与实施。
第二，完善地方政府官员政绩考核制度，形成良性激励。政策在地方政府执行过程中难以达到预期效果，一定程度上是政绩考核制度不合理造成的。因此，要完善政府考核体系来强化对地方政府的考核，以良性激励机制来促使地方政府树立科学的发展观和政绩观。对于切实服从利益，维护权威，认真执行政策的地方政府，政府必须给予充分肯定并给予相应利益补偿。对于抵制政策的地方政府，政府必须严厉惩治，通过政治经济等方面的利益剥夺制裁地方政府的选择性执行公共政策行为，规制地方政府的行为偏差，维护政府权威。
注释：
① 梁莉丹.公共政策选择性执行的原因及防治对策研究[D].西北大学硕士学位论文，2004.6
② 薄贵利:《与地方关系研究》，吉林大学出版社，1991年版，11页
参考文献：
陈庆云著：《公共政策分析》，中国经济出版社，1996
丁煌：《政策执行阻滞机制及其防治对策》，人民出版社，2002
[3] 赵凯农、李兆光著：《公共政策——如何贯彻执行》，天津人民出版社，2003
[4] 薄贵利:《与地方关系研究》，吉林大学出版社，1991年版