简谈分权财政分权产权与其对中国学术

摘要 自20世纪80年代以来，有很多国家实行或深化了财政分权制度，但是相关定量分析的结果并没有完全符合提高财政支出效益与优化公共产品供给的理论预期。财政分权在实质上是产权调整与再配置的过程，因而借助新制度经济学中的产权理论对财政分权进行分析具有现实意义。依据新制度经济学的产权理论，财政分权的制度取向是“还权于民”、“主权归民”和“民权共享”，相关权利的重新配置将会决定财政分权的帕累托改进效果。同时也启示了中国财政分权的制度变迁取向：在充分借鉴其他国家成功经验的基础上，尽快优化现代化财政制度供给的基本框架。
关键词 财政分权；产权理论；公共产品；政府规模
]A文章编号1673-0461（2012）12-0087-05
自20世纪80年代以来，世界上大部分国家，无论是发达国家还是发展中国家都出现了给予地方政府一定税收权力和支出责任范围的财政分权现象。这种趋势的涌现证明财政分权逐步得到了多数国家或地区政府的普遍认可。事实上，早在20世纪中叶，经济学家们对财政分权的关注与研究就已经展开，并且取得了较丰富的理论成果。随着财政分权在实践上逐步深入，借助相关指标刻画分权程度的经验分析开始出现并迅速增多。可惜的是，财政分权计量模型的检验结果并不一致，没有完全支持有效约束政府规模膨胀、优化公共产品与怎么写作供给和提高经济运行效率的理论预期。部分研究成果证明财政分权具有较高的实践意义，另一部分分析结论则认为，财政分权的影响不够显著，甚至某种程度上使情况变得更加糟糕。改革开放以来，尤其是1994年分税制实行以来，中国的财政分权不断深化并影响着国民经济的全面发展，但是对其所作的定量分析结果同样难以达成一致。学者们在研究中国经济问题时“可能常常不是因为找到了好的经验才去建立理论，而是因为有了理论才容易地发现了好的经验”。财政分权在实质上是产权调整与再配置的过程，因此在前人研究成果上借助新制度经济学的产权理论，继续分析与探讨财政分权的理论基础，继而结合中国财政分权的观察，把握分权的规律性与实践经验，无论是对处于转型关键时期的中国，还是对世界其他国家，都会具有较大的理论价值和政策意义。本文将首先介绍财政分权的理论内涵，然后在现有理论基础上对财政分权进行产权理论分析，并且探讨中国财政分权的优化路径，最后得出相关结论。

一、财政分权的基本理论内涵

财政分权（Fiscal Decentralization）是指政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构[3]。究其实质而言，这一理论的首要依据，就是地方政府财政收入的全部或者大部分都是来自于当地居民所创造的经济成果，也理应用于为当地居民怎么写作的各项公共支出，地方政府理应具有更多更大的自主权益。从新制度经济学的产权理论视角分析，某种收入的产权理应由其创造者所拥有（所有权），并用于满足其创造者的各种发展需求（受益权），这才是真正意义上的“取之于民”和“用之于民”，有利于充分保护当地居民的合法权益，并从根本上符合公平正义的发展理念。否则的话，就会出现全国范围内的“平均主义”，从而弱化财政收入的激励效果，并劣化财政支出的配置效率。学者们对财政分权的理论研究早在20世纪50年代就已经展开，并且在经历了两个发展阶段后取得了较为丰富的研究成果。在财政分权理论的第一个发展阶段（约20世纪50年代至20世纪90年代初期），形成了以蒂伯特（Charles M. Tiebout）[4]、斯蒂格勒（George J. Stigler）[5]、马斯格雷夫（Richard A. Musgre）[6]和奥茨（Wallace E.Oates）[7]等人的研究成果为代表的第一写作技巧论。该阶段财政分权理论认为，相对政府而言，地方政府更容易获得该辖区公众对相关公共产品与怎么写作的需求信息，因此由当地政府来满足居民的多元化且异质性的需求偏好，将会使得财政收支更有效率。并且，财政分权能够通过当地居民“用手”或“用脚”的自主选择，对各地政府所提供的公共产品质量和税负水平进行非常有效的感受、辨识、评估和选择，能够有效促进政府间的彼此竞争与互相学习，在“比学赶超”的制度创新过程中，产生“制度变迁”帕累托改进效应。
第一代财政分权理论所依据的基本检测设，就是仁慈的政府会始终代表公众的利益，并具备足够的动力追求经济产出与社会福利最大化。而事实上，这种情况并不具有必然性，而仅仅具有或然性，甚至可以这样说，在缺乏有效的相关制度激励和制度约束的情况下，仅仅依靠政府官员的个人品德，也可能只是具有偶然性。因此，自20世纪90年代中期起，钱颖一（Yingyi Qian）[8][9]、温加斯特（Barr

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y R. Weingast）[8]和罗纳德（Gérard Roland）[9]等人在继承了传统财政分权理论的核心观点后，检测设政府机构及其官员也具有自身利益，着重研究了不同激励机制下地方政府的行为选择，从而形成并发展了第二代财政分权理论。他们认为有效的财政分权激励能够强化各地政府对市场体系的保护程度，硬化地方政府的财政预算约束，促进市场化进程及政府间的竞争，并且强调这种激励和约束机制的帕累托改进效果，需要政府和地方政府之间进行有效监督，才能获得稳定与持久的发展预期。

二、产权理论下的财政分权分析

毋庸置疑，无论是第一代财政分权理论，还是进一步拓展的第二代财政分权理论，它们对财政分权的分析都具备极高的逻辑性、合理性和科学性。正是由于这些理论具备巨大的参考价值，许多国家或地区才逐步采取并深化了财政分权改革。但是，随后而来的经验观察分析，却并不完全符合财政分权理论预期。因此，对财政分权的理论探讨仍需完善。我们认为，财政分权在实质上是产权调整与再配置的过程，因而借助新制度经济学中的产权理论，对财政分权进行分析具有显著意义。
1. 国家财政权力的产权根源不管是历史上还是现如今，财政权力对于任何一个国家的重要性都不言自明。以税收为主要形式的财政收入，为政府日常开支、公共产品供给、收入分配调节和国家安全保障等活动提供了强大有效和稳定有序的财力支持。可以说，建构在政府与市场之间并起到“桥梁”作用的财政收支权力，就是国家权力的重要经济表现。那么在现代社会中，国家的财政权力源自何处？合理探讨并正确回答这一问题对于理解财政分权至关重要。在民本主义导向的社会中，法治社会绝不允许任何机构剥夺公民个人的主体发展权益，“主权在民”和“天赋人权”的发展理念日益深入民心，社会契约理论下的国家财政权力，只能源自公民对其自身部分财产权利的合理让渡。其让渡行为的合理性源自政府组织这一社会管理机构所具有的巨大规模经济效用，其让渡行为的方式是公众对政府契约型的公共委托，其让渡行为的内容是原本就属于公民自己的一部分财产权益，其让渡行为的基本动机是对个人各项基本发展权益的公共保护。国民大众将部分财产权利让渡给政府是集体理性行为结果，也是自由选择基础上个人权益的制度集合，这种选择结果一定会最终获得全体公民的普遍认可与法律的保护。国家在获得公民所让渡的自然权利后，按照法定程序将公众的部分财产经由强制性的征税转化为其财政收入，并继而以财政支出的形式履行其相应政府职能，实质上是一种宪政意义上的制度承诺。由此可见，从权力根源的角度去理解，国家财政权力是政府从公众中合法取得，而又必须用之于公众的产权安排，对国家财政收支而言，“取之于民”和“用之于民”是政府财政收支的基本产权制度诉求。

2. 国家财政权力的产权结构

无论是属于公民与生俱有的财产权利，还是其自愿让渡的部分

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财产权利，直到国家的财政收支权力，都离不开产权的界定、确认、让渡与使用。1991年诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯（Ronald H. Coase）[10]早已证明：明晰排他的产权界定是优化稀缺资源配置效率的制度基础，也是一切真正意义上市场交易的先决条件，没有优质高效的产权安排，任何交易都难以进行，而偏离甚至失去产权理论基础上的经济分析，都将缺乏科学性与合理性，从而不会具有令人心悦诚服的深度解释能力。新制度经济学理论认为，产权是一组权利束，它内在地包含了所有权、使用权、用益权和让渡权[11]。完整意义上的产权应当并且恰恰由于具备上述所有权利，从而能够对人们的行为选择产生足够的激励去合理利用资源。但是如果公民只具有某种资源的所有权而不具有完整意义上的使用权、用益权等权利组成构件，此时的产权安排将会因缺乏将外部性较大程度内在化的激励而使得资源利用低效率、无效率甚至负效率。不幸的是，有很多古今中外的国家财政权的初始安排即是如此。政府所掌握的财政权力归根结底应该属于公民，但是在公民将自身权利部分让渡给政府后，其财产权利束已经不再完备，致使部分财产所有权、使用权甚至是用益权都不再属于公众，这就造成财政支出缺乏足够约束与有效激励，从而难以促使财政资源利用效率达致帕累托最优。检测若某国财政权力完全由政府掌控，那么，极有可能或通常出现的情况是，某地区公众上缴的部分税款被用于其他地区而不是当地，更甚的情况是会被集权制下的政府官员所私自挥霍或贪污，或者是用来强化对公众权益的不当剥夺或暴力侵害，这就造成该部分财产的所有权与用益权分离，长此以往，该地区公众的生产动力甚至纳税意识就会变得扭曲。更为糟糕也更为一般的情况是，由于缺乏有效监督，具有机会主义倾向的政府官员在使用财政预算时，可能会因为“为别人的需要花别人的钱” [12]而不会拥有足够的动力追求经济产出与社会福利最大化，政府官员绝对不会像使用自己的钱为自己办事那样，遵循“最大最小原则”，既追求成本最小化，也追益最大化。他们在使用政府财政资源时，通常是既不讲究成本，也不讲究效益，而只是在彰显一种权力和权威。

3. 财政分权的产权效率（比较优势）

既然财政权利让渡给国家以后产生了制度缺陷，那么，公众就应该把权利收回而由个人来保护私有财产及生产公共产品吗？显然不是，倘若如此，也会失去国家在保护公民权利及供给公共产品上的规模效应，就像倒洗澡水时，也将澡盆中的婴儿一同倒掉了一样。此时，一个类似折中但却是帕累托改进的举措便是财政分权。诚然，财政分权并不能完全保证财政权力取之于民而又用之于民，但是从产权理论去分析，财政分权比起集权却相对更有效率。财政分权的本质就是赋予地方政府一定的财政权力，将财产所有权、使用权和用益权等权利逐步明晰并有机协调的过程。检测如把政府抽象成为生产公共产品或怎么写作的超级企业，公众是产品的购写者或消费者，税负则变成了这种公共产品和怎么写作的交易。如果财政权力完全由政府掌握，此时某种程度上意味着公共产品市场是具有超级垄断的特性。垄断所造成的激励扭曲会极大降低消费者剩余。如果财政分权机制能够有效运行，则表明公共产品市场上出现了多个生产同质产品或替代品的竞争性“企业”，从而降低了垄断性并促进了“市场”竞争。此时消费者亦即公众则会把税费投向公共产品优质而低廉的“企业”——地方政府，这一过程将会通过人力资本在区域间的自由迁徙流动来完成。在财政分权过程中，公民所让渡的权利通过有效竞争被高质量地还给了公众，使财政权利束趋向完备，因而财政分权会相对更加富有效率。蒂伯特（Charles M. Tiebout）[4]的“用脚”机制之所以能够发挥作用，就根源于此。财政分权下最具经济效率的地方政府，通过吸引大量人力资本与物质资本等生产要素的涌入，在促进辖区经济增长的同时，又会增加当地财政收入，将会进一步拓宽政府供给高质量公共产品的空间，从而建构起财政收支优质高效的动态均衡，也即进入良性循环的运转轨道。为争夺税源与公众的“”，政府间的激烈竞争又会促使他们尝试并发现更优的制度，从而将地方政府的区域竞争变成正和博弈，其结果就是给公众带来了更大的福利。此外，随着经济的发展，公民对公共产品的需求也日益多元化与复杂化，这给政府工作带来了困难与压力。就地方政府与政府相比较而言，地方政府在获取辖区公众偏好上通常都具有特定的比较优势，地方政府可以较为迅速、正确并充分地把握需求信息[5]，从而在供给公共产品时能够节省大量交易成本，使财政收入尽可能地用之于民。由此可见，财政分权其实就是充分发挥地方政府为本辖区提供公共产品的动态比较优势，并通过产权激励而使其稀缺财力资源得以持续优化的帕累托改进过程。

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