我国企业境外投资风险制度保障

摘　要：近年来，随着我国央企大举实施“走出去”战略，我国境外投资行为和境外国有资产大幅快速增长。如何保障央企境外投资和境外资产在取得预期收益的同时，避免重大风险事件发生，成为我国央企和国有资产监管机构面临的迫切而重要的课题。本文拟通过对国资委发布的三项境外国有资产监督管理制度的解读，为企业及其所属境外企业的海外投资行为和境外资产经营管理提供制度依据。
关键词：企业　境外投资　经营管理
2012年5月1日，国资委发布的《企业境外投资监督管理暂行办法》（国资委令第28号，以下简称“境外投资监管办法”）正式实施。随同2011年发布实施的《企业境外国有资产监督管理暂行办法》（国资委令第26号，以下简称“境外资产监管办法”）和《企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号，以下简称“境外产权管理办法”）一起，三个“办法”构成了国资委对企业（以下简称“央企”）境外国有资产监督管理的制度体系。三项制度的颁发对我国央企大举实施“走出去”战略，培育具有国际竞争力的世界一流企业，具有十分重要的现实意义。
《境外资产监管办法》共七章四十条，主要内容是：明确了国资委、央企对境外国有资产的监督管理职责；提出了央企境外投资及后续管理过程中各个关键环节的管理要求；明确了境外企业生产经营活动中各项基础管理工作的原则性要求；规定了境外企业重要经营管理事项的报告程序、内容和时限；从企业内部管理和外部监督两个层面提出了境外国有资产监管工作内容和要求。
《境外产权管理办法》共二十条，主要内容是：规范了境外国有产权登记和评估项目管理，对境外企业产权转让等国有产权变动事项的审核权限、基本程序、转让、转让方式、对价支付等做出了具体规定；明确了红筹上市公司国有股权管理的基本原则；规范了个人代持境外国有产权、设立离岸公司等事项。
《境外投资监管办法》共十八条，主要内容是：通过定义境外投资的概念，明确了《境外投资监管办法》适用的范围；明确了国资委、央企对境外投资监管的职责；提出了境外投资活动应当遵守的原则；要求央企建立健全境外投资管理制度；规定了央企境外投资计划报送制度；明确了主业境外投资项目备案和非主业境外投资项目审核的程序和内容；对提高境外投资决策质量和加强境外投资风险防范提出了要求。
整个监管制度体系从内部控制制度建设、境外投资与经营行为规范、重大事项报备、监督考核等方面，对境外国有资产监管做了详细要求和规定，对维护境外国有资产权益、防止境外国有资产流失提供了充足的法律依据，使央企对外投资有法可依，一定程度上保障了境外投资行为和国有境外资产的安全、可靠。

1.加强内控机制建设

与1999年财政部颁发的《境外国有资产管理暂行办法》相比，国资委针对央企出台的境外资产监管办法中对制度建设提出了一系列规定，要求央企加强内部控制机制建设，建立健全境外资产管理相关制度，保证境外投资和经营管理有章可循、合规合法。
《境外资产监管办法》指出，央企应当：“建立健全境外企业监管的规章制度及内部控制和风险防范机制”，“建立健全境外国有资产经营责任体系，对境外企业经营行为进行评价和监督，落实国有资产保值增值责任”，“建立健全境外出资管理制度，对境外出资实行集中管理，统一规划”，“建立健全离岸公司管理制度，规范离岸公司设立程序，加强离岸公司资金管理”，“建立境外大额资金调度管控制度，对境外临时资金集中账户的资金运作实施严格审批和监督检查”，“建立外派人员管理制度，明确岗位职责、工作纪律、工资薪酬等规定，建立外派境外企业经营管理人员的定期述职和履职评估制度”，“按照属地化管理原则，统筹境内外薪酬管理制度”，“依据有关规定建立健全境外国有产权管理制度，明确负责机构和工作责任，切实加强境外国有产权管理”，“建立和完善会计核算制度，会计账簿及财务报告应当真实、完整、及时地反映企业经营成果、财务状况和资金收支情况”，“建立健全境外企业重大事项管理制度和报告制度，加强对境外企业重大事项的管

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理”。
《境外投资监管办法》中也规定，“企业应当根据企业国际化经营战略需要制定境外投资规划，建立健全企业境外投资管理制度，提高决策质量和风险防范水平”，“企业各级子企业应当依法建立健全境外投资管理制度，严格遵守企业境外投资管理规定，加强境外投资决策和实施的管理”。

2.规范境外投资和经营管理行为

2009年，中国铁建与沙特阿拉伯签署了《沙特麦加沙法至穆戈达莎轻轨合同》，约定采用EPC+O/M总承包模式施工完成沙特麦加轻轨铁路项目。由于严重低估项目成本，导致项目整体亏损近41.48亿元人民币。2011年，中钢集团公司暂停在西澳洲的Weld Range铁矿项目，停止与之相关的所有工作，并对在建项目收尾。一个耗资13.6亿澳元(约合93亿元人民币)敌意收购的澳大利亚铁矿项目，却因为港口、铁路等基础设施问题，在收购三年后叫停。纵观近年我国央企在海外的投资失败案例，由于投资决策程序不科学、可行性研究和尽职调查不到位导致的亏损事件时有发生。对此，在新的监管制度体系中，对境外投资行为做了明确规定和要求。
《境外资产监管办法》中指出，“境外出资应当进行可行性研究和尽职调查，评估企业财务承受能力和经营管理能力，防范经营、管理、资金、法律等风险” ，央企应当：“加强境外金融衍生业务的统一管理，明确决策程序、授权权限和操作流程，规定年度交易量、交易权限和交易流程等重要事项，并按相关规定报国资委备案或者核准”，“加强投资管理，严格按照企业内部管理制度相关手续”，“加强预算管理，严格执行经股东（大）会、董事会或章程规定的相关权力机构审议通过的年度预算方案，加强成本费用管理、严格控制预算外支出”，“遵循企业确定的融资权限，非金融类境外企业不得为其所属企业系统之外的企业或个人进行任何形式的融资、拆借资金或者提供担保”，“加强资金管理，明确资金使用管理权限，严格执行企业主要负责人与财务负责人联签制度”。《境外投资监管办法》对《境外资产监管办法》中的条款做了详细说明，要求央企境外投资遵循以下原则：符合国民经济和社会发展规划和境外投资产业政策；符合国有经济布局和结构调整方向；符合企业发展战略和国际化经营战略，突出主业，有利于提高企业的国际竞争力；投资规模与企业资产经营规模、资产负债水平、实际筹资能力和财务承受能力相适应；遵守投资所在国（地区）法律和政策，尊重当地习俗。并明确指出“企业原则上不得从事非主业投资”，要求“企业严格执行内部决策程序，做好项目可行性研究、尽职调查，发挥境内外社会相似度检测机构和财务、法律等专业顾问的作用，提高境外投资决策质量”。
《境外产权管理办法》规定：“企业及其各级子企业独资或者控股的境外企业在境外发生转让或者受让产权、以非货币资产出资、非上市公司国有股东股权比例变动、合并分立、解散清算等经济行为时，应当聘请具有相应资质、专业经验和良好信誉的专业机构对标的物进行评估或者估值”，“境外国有产权转让等涉及国有产权变动的事项，由企业决定或者批准，并按国家有关法律和法规相关手续”，“企业及其各级子企业转让境外国有产权，要多方比选意向受让方”，“境外国有产权转让价款应当按照产权转让合同约定支付，原则上应当一次付清。确需采取分期付款的，受让方须提供合法的担保”。

3.明确重大事项报备制度

重大事项的报告和备案是防范境外投资决策人因风险的重要手段，在监管制度体系中，对央企境外投资行为、境外产权管理和境外企业经营中的相关行为及重大事项的报告和备案做了明确要求。
《境外资产监管办法》中对需要报备的事项规定：“企业及其重要子企业收购、兼并境外上市公司以及重大境外出资行为应当依照法定程序报国资委备案或者核准”，“以非货币资产向境外出资的，应当依法进行资产评估并按照有关规定备案或者核准”，对于境外产权“根据境外相关法律规定须以个人名义持有的，应当统一由企业依据有关规定决定或者批准，依法出资、代持等保全国有资产的法律手续，并以书面形式报告国资委”，“新设离岸公司的，应当由企业决定或者批准并以书面形式报告国资委”，“企业应当按照法律法规有关规定，结合属地的实际情况，制定统一的外派人员薪酬管理办法，报国资委备案”，“重要境外企业中方负责人的经济责任审计报告应当报国资委备案”。
《境外资产监管办法》针对境外企业的重大事项和突发事件上报要求做了以下规定：“境外企业有下列重大事项之一的，应当按照法定程序报企业核准：增加或者减少注册资本，合并、分立、解散、清算、申请破产或者变更企业组织形式；年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案；发行公司债券或者股票等融资活动；收购、股权投资、理财业务以及开展金融衍生业务；对外担保、对外捐赠事项；重要资产处置、产权转让；开立、变更、撤并银行账户；企业章程规定的其他事项。”“境外企业发生以下有重大影响的突发事件，应当立即报告企业；影响特别重大的，应当通过企业在24小时内向国资委报告：银行账户或者境外款项被冻结；开户银行或者存款所在的金融机构破产；重大资产损失；发生战争、重大自然灾害，重大件，以及危及人身或者财产安全的重大突发事件；受到所在国（地区）监管部门处罚产生重大不良影响；其他有重大影响的事件。”
《境外投资监管办法》对境外投资管理过程中需要报备的事项规定如下：“企业应当根据境外投资规划编制年度境外投资计划，并按照有关要求按时报送国资委”，“列入企业年度境外投资计

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划的主业重点投资项目，国资委实行备案”，“未列入企业年度境外投资计划，需要追加的主业重点投资项目，企业应在履行企业内部投资决策程序后报送国资委备案”，对于非主业投资“有特殊原因需要投资的，应当经国资委核准”，“在重点投资项目实施过程中，出现项目内容发生实质改变，投资额重大调整和投资对象股权结构重大变化等重要情况时，企业应当及时报告国资委”。
《境外产权管理办法》对境外国有资产产权管理的报备事项规定如下：“企业及其各级子企业独资或者控股的境外企业在境外发生转让或者受让产权、以非货币资产出资、非上市公司国有股东股权比例变动、合并分立、解散清算等经济行为时，应当聘请具有相应资质、专业经验和良好信誉的专业机构对标的物进行评估或者估值，评估项目或者估值情况应当由企业备案；涉及企业重要子企业由国有独资转为绝对控股、绝对控股转为相对控股或者失去控股地位等经济行为的，评估项目或者估值情况应当报国资委备案或者核准”，在境外国有产权转让等涉及国有产权变动的事项中“企业重要子企业由国有独资转为绝对控股、绝对控股转为相对控股或失去控股地位的，应当报国资委审核同意”。

4.加强监督和追责

企业负责人，尤其是第一责任人，在领导决策、指导行动上起着至关重要的作用，建立起责任人决策失误责任追究机制，落实决策责任、决策失误追究责任，严格兑现奖惩，对减少决策失误、违规经营事件的发生有重要作用。《境外资产监管办法》从境外企业和央企两个层面，对需要追究责任人法律责任的情形做了规定。
境外企业有下列情形之一的，央企应当按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定，追究有关责任人的责任：违规为其所属央企系统之外的企业或者个人进行融资或者提供担保，出借银行账户；越权或者未按照规定程序进行投资、调度和使用资金、处置资产；内部控制和风险防范存在严重缺陷；会计信息不真实，存有帐外业务和帐外资产；通过不正当交易转移利润；挪用或者截留应缴收益；未按本规定及时报告重大事项。
央企有下列情形之一的，国资委应当按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定，追究相关责任人的责任：未建立境外企业国有资产监管制度；未按本办法规定履行有关核准备案程序；未按本办法规定及时报告重大事项；对境外企业管理失控，造成国有资产损失。
根据监管制度体系的要求，央企及所属境外企业在海外扩张的同时，应定期对境外国有资产运营情况进行检查，进一步理顺境外经营管理体制，完善规章制度，健全监管机制，优化管控模式，规范境外企业经营行为，严防国有资产流失，促进境外企业经营管理水平的提升，进一步增强国际竞争力。