美国美国住房保障制度做法、教训与选题

摘要　世界各国将住房大多分为公屋或私屋。公屋是由政府写单的保障性住房，而私屋则是私人拥有不享受政府写单优惠的自建或市场化的商品房。作为老牌资本主义强国，美国自20世纪30年代就已经开始探索低收入家庭的住房保障问题，至今已近百年，值得我们深入研究。本文将讨论美国发展保障性住房的经验教训及其对我国发展建立可持续性住房保障体系的启示。
关键词　住房　保障制度
：A

一、美国住房保障的做法及教训

美国低收入家庭住房保障方式主要包括直接建设公共住房、政府资助开发出租房及政府提供租房补贴。

(一)政府建设公共住房。

美国公共住房项目起步于1937年，是迄今为止美国最大的住房补助项目。公共住房由美国政府投资建设，由租户支付运营费用。地方政府为工程建设发行债券，债券的本息则由联邦政府支付，运营及维修更新费用则由房租支付。公共住房项目的开展，为低收入家庭提供了合适的住房，缓解了低收入家庭的住房问题，在经济低迷时间，大规模的公共住房投资也刺激了经济的发展。但由于自身的缺陷，公共住房最终走向衰落。

1、贫困集中。

公共住房最初的目标对象是低收入工薪家庭。但是随着时间的推移，公共住房居民变得越来越贫困。一方面项目规定当租户收入超过公共住房允许的最高收入时，将不能继续留在期内，必须搬出。另一方面，由于联邦住房管理局的房贷保险使大部分工薪家庭能够通过贷款购写合适的住房。如此，公共住房居民平均收入持续下跌，导致公共住房逐渐演化为“贫民窟”，贫困集中现象日趋严重。贫困集中常常伴随着种族隔离、暴力犯罪、吸毒贩毒等现象，甚至会对周边社区产生影响。

2、管理不善。

市场经济早已证明，公共部门永远赶不上私营资本的运行效率，这一点即使是崇尚自由市场精神的美国也不能幸免。公共住房的管理在许多方面遭到公众和学者的诟病，这主要表现在：
（1）资源分配不公。由于审查申请人的租住资格特别是审查对比不同申请人的资格时存在事实上的困难，因此在某些城市，决定谁有资格入住时，更多的是根据申请人的私人和政治关系，而不是申请人的现实状况，这种腐败现象也不只一次地出现于国内许多城市。
（2）管理水平低下。公共住房由联邦政府统一建设和管理，这种高度集中的管理方式将公共

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住房与其他房地产市场割裂开来，这使其在吸收先进的管理技术和管理实践经验方面步履缓慢。由于场地管理人员责任和权力有限，导致租户的反映和投诉很少能够得到及时反馈和处理。
（3）体制积弊难克。公共住房的体制是公有国营，其弊病中国人早已熟悉。管理方缺乏管理的积极性，承租方更缺乏日常维护的自觉性，因此公共住房衰败的速度要比其他类型的住房要快的多。

3、资金困境。

在房屋寿命前期，公共住房的运营费用问题并不突出，然而随着时间的推移，一方面由于通货膨胀和房屋老化造成维修费、建筑系统更新等运营支出上涨，另一方面如前所述公共住房居民变得越来越贫困，房租支付能力下降，导致运营费用最终超过了房租收入，政府不得不贴补费用以维持其运转，然而即便富如美国，仍然无法承受如此沉重的财政负担。根据1990-2003年资料显示，美国政府拨付的运营补助和设施维修资金从来就没有满足需要。

4、资源浪费。

由于上述原因，一些管理不善的公共住房逐渐走向衰败，有条件的居民纷纷搬离，另外，随着美国经济的发展，家庭的购写力增强，无力独自购房的家庭相对减少，这些因素导致部分公共住房闲置，不得不提前拆毁或挪作他用，造成资源浪费。

(二)政府资助私人机构开发出租房。

美国政府资助私有资本开发的出租房主要体现在三个方面，一是税收补贴，二是抵押贷款补贴，三是补贴出租方。

1、低收入住房税收补贴。

尽管建设公共住房提供给居民的做法更直接、更明显，但实际上在美国，对低收入住房的补贴主要来自于税收补贴。1986年实施的《税制改革法》设立了低收入住房税收抵扣（Low-income　housing　tax　credit，LIHTC）条款，刺激了对低收入租赁住房的投资热情。根据该条款，投资者可以连续10年得到税收补贴，即投资者可从所得税中减免相应于补贴的数额，条件是投资者开发的出租房必须按照规定的租金标准向低收入家庭出租15年。补贴的数额取决于工程直接成本，地理位置和项目中低收入住房的比例，通常为工程直接成本的4～9%。该条款消除了投资者对低收入住房低利润的顾虑，激发了他们的投资热情。根据HUD2009年的数据，截至2006年，低收入税收抵扣计划已经惠及

2.9万个项目超过160万套住房，超过了公共住房项目。

但低收入住房税收抵扣计划缺点也很明显。首先，　税收补贴资助的住房实行统一的租金标准，不能随租房者的收入变化而适时调整。当租房者的收入下降时，其支付的租金占其收入的比例就可能上升并超过其承受能力。其次，该计划易导致贫困集中，因为税收优惠直接面向低收入住房，因此投资者为了得到最高优惠（9%），往往只开发纯低收入住房小区，容易导致住房隔离现象，形成贫民窟。第三，该计划无法提供连续性的税收优惠。一些享受税收优惠的项目当15年期满后转变为市场利率租赁房时将会面临风险。最后，2008年爆发的金融危机更是放大了该计划的其他弱点，由于投资商在金融危机中损失巨大，或者破产或者被政府接管，因此他们对税收优惠的需求破灭了。以加州圣何塞市为例，许多投资者退出了投资税收优惠证的市场，低收入住房项目已经难以吸引到私人资本投资。根据该市政府的数据，2009年的投资额已经从2006年的90亿美元下降到45亿美元。投资商将不得不寻求其他形式的补贴或者被迫提高租金。

2、抵押贷款补贴。

自20世纪60年代起，美国政府通过不同形式，为开发商提供低于市场利率的贷款，降低住房开发成本，从而使房屋所有者可以征收低于市场水平的房租，以满足部分“夹心层”家庭（不符合公共住房规定，但无力在市场上获得住房的家庭）的住房需求。但70年代由于通货膨胀导致运营费用超出了租金收入，使许多工程陷入困境，导致无数项目贷款违规，而且同税收补贴一样，贷款补贴也导致固定房租，而不考虑租户的实际收入变化。

3、出租方补贴。

为改善税收补贴和贷款补贴的局限性，20世纪70年代，美国政府采用新的补贴方法，直接为出租户提供补贴。该计划向房东支付租房者收入25%与市场租金的差值，因此，租房者的房租和政府补贴都可随市场租金的变动而调整。但由于市场租金不仅包含了贷款偿还和运营支出，还包含投资者利润，这使开发商缺乏控制成本的动力，导致项目开发和运营成本居高不下，政府财政不堪重负。

(三)政府向租房者提供补贴。

自20世纪80年代起，美国政府开始向低收入家庭提供租金补贴，帮助他们获取私人住房市场上的现有住房。其基本做法是设立一个标准租金，标准租金与低收入家庭收入30%的差值部分由政府以租房券的形式补贴，低收入家庭持租房券自由选择市场上的房屋。与其他保障方式比较，租金补贴花费较小，管理成本较低，提供给低收入家庭的选择较灵活，因而受到不少学者的推崇。
但租金补贴的形式也存在其先天不足，拥有租房券不能保证低收入家庭能够使用它。首先，当房地产市场供不应求，房价飞速上涨时，使用租房券不一定能租到价位合适的房子，因为一个相对静态的补贴标准难以跟上动态上涨的租金，其次，当房市升温时，房东未必愿意接受租房券持有者，因为在众多持币待租者的等待下，谁都不愿找麻烦去完成一系列的行政审核程序。第

三、在这种情况下，持租房券者只能选择较差地段的社区，从而逐渐形成贫民窟现象。

二、美国住房保障制度对我国发展保障性住房的启示

美国保障性住房百年来的发展告诉我们，建立完整的住房保障体系不可能一蹴而就，必须根据本国的实际情况，根据时代特征，顺应时势，逐步演化而成。与美国不同，我国仍是发展中国家，社会经济发展比较落后，城市人口中70%以上中、低收入家庭，因此我国的住房保障制度只能以低水平、广覆盖为目标。目前，我国已逐步建立起多层次的住房保障体系，城市最低收入家庭、老人、残疾人等承租政府提供的廉租住房，收入家庭购写经济适用房；“夹心层”家庭（不符合经济适用住房条件，暂时写不起商品房的家庭）承租公共租赁房（或称经济租赁住房），中等收入家庭购写限价商品房。发展建设保障性住房关系国计民生，我们需要在借鉴他国经验和吸取他国教训的基础上，使我国多层次的住房保障体系走上可持续性发展的轨道。

(一)政府主导低收入住房的供给。

建设廉租住房、经济适用住房和经济租赁住房是为了实现低收入者的居住权，强调的是住房的生活资料属性，属于准公共产品，因此政府而不是开发商应承担提供低收入住房的责任。政府应当建立专门的、非营利的低收入住房建设机构，根据经济社会和低收入家庭的需求，统筹安排，合理规划，向低收入家庭提

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供物美价廉的住房。

(二)拓宽保障性住房建设融资渠道。

美国发展保障性住房的教训说明，完全依靠政府投资发展低收入住房注定会因资金困境而走进死胡同，我国经济条件与美国无法相比，而低收入住房覆盖面更大，更应该拓宽融资渠道，增强低收入住房可持续发展的能力。具体建议如下：

1、严格控制经济适用住房成本。

确保提供“经济适用地”。尽管经济适用住房用地由政府划拨，但其成本仍然包含征地及拆迁安置补偿费用。因此，政府在供地时，应提前测算，对经济适用住房项目划拨供应“零价地”或“低价地”。
充分利用地方政府债券。目前，我国房地产开发资金来源单一，基本上由自由资金和银行贷款组成，经济适用住房成本也规定应包含贷款利息，若用地方政府债券替代银行贷款，具备成本优势。一是地方债券利率低于贷款利率，有利于降低成本；二是地方债券利率高于国债利率，且有政府信用担保，有利于吸引民间投资，即拓宽了居民投资渠道，又解决了建设资金问题；三是地方债券本息可计入经济适用住房成本，通过销售回收，不用政府负担。

2、多渠道、多方式筹措廉租住房、经济租赁房开发和运营资金。

美国的教训告诉我们，租赁房建设难，后期运营更难，难点在资金，因此必须多渠道、多方式筹措资金。建议资金来源如下：
（1）经济适用住房利润。按规定，经济适用住房可取3%的利润，但若由政府非营利机构建设，则利润部分可作为租赁房资金。
（2）对商品住房设立低收入住房发展基金。当前，开发商的高利润已成为不争的事实。以青岛某项目为例，2009年取得土地使用权，楼面地价为1790元/m2，2011年房价已飙升至20000元/m2，利润可见一斑。因此，建议对实行市场调节价的商品住房可按时段、区域或土地级别依据该区域统计均价设置标准价，超出标准价的项目按一定标准的征收低收入住房发展基金，此举有利于合理控制房价。
（3）利用税收优惠政策，吸引社会资本。虽然美国的低收入住房税收优惠政策备受争议，仍然不失为一种可以借鉴的融资手段。政府可向投资者提供一定的税收优惠，鼓励社会资本参与租赁房的发展，减轻政府的资金压力。
（4）公有资金。当上述资金不足时，可动用土地收益，公积金收益等公有资金弥补租赁住房资金的不足。

3、科学设置限价商品住房运作模式。

当前，限价商品住房的运作模式是限房价，竞地价，双向挤压开发商的利润空间，甚至会出现亏本的情况，这时不可避免的会出现偷工减料的现象，使房屋品质得不到保障。因此，限价商品房项目应当在保证开发商一定利润的情况下（例如6-8%），测算土地出让金的最高价，然后通过招标，在最高价范围内实行价高者得的出让方式。如此，才能确保限价商品住房的健康发展。

4、科学规划，重视城市可持续发展。

美国保障性住房的发展常常导致贫困集中，我国大多数城市对保障性住房的建设往往也喜欢追求成片开发，追求规模效应，这种建设模式也极易导致贫困集中现象，不利于社会稳定。另一方面，市场经济的发展不可避免的导致贫富分化，从国际上看，富人区、平民区、贫民区也普遍对立而统一的存在。当前我国正大力建设和谐社会，要求我们必须重视解决这一问题。出路之一是从全局出发，对保障性住房科学规划，合理布点，既要防止贫困集中，也要防止过分混居造成社会整体经济效率的损失，确保城市的和谐与可持续发展。□
（作者：国家发展和改革委员会国际合作中心，经济学博士，北京大学光华管理学院在站博士后，研究方向：城市经济与金融、能源金融、产业经济）