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摘 要：政府公信力代表着政府获取公众信任的能力。从总体上来看，我国政府公信力呈现出稳步提升的趋势。然而，地方政府公信力发展却极不平衡，甚至部分地区还出现进一步弱化的倾向。影响政府公信力的因素是多方面的。现实政治生活中，政绩作为制约地方政府公信力提升的梗阻之一，颠覆了理论上公信力与政绩之间的正相关性。对公信力与政绩之间的悖论关系加以解析，并探讨消解悖论的方法，力求实现地方政府公信力与政绩的同步发展。
关键词：地方政府；公信力；政绩；悖论
16723163（2012）04007704
当前各国政治普遍呈现出分权化的趋势：一方面国家向社会放权，发挥公民社会应有的作用；另一方面，政府向地方政府分权，发挥地方政府管理本地方事务的自主性。伴随地方政府的权责日益加重，其实际作为却屡遭公众质疑。近年来，对地方政府的诟病多集中于“政绩”。可见，地方政府在创造政绩的同时，却面临公信力的流失。
政绩，顾名思义，就是行政机关及其官员在执政期间的某段时间内做出的工作业绩。政绩观则是当政者在政绩追求方面的价值取向。政绩观有好坏之分。科学的政绩观讲求一切从实际出发，注重长远目标与近期目标、整体与局部、经济建设与环境保护等的内在联系。错误的政绩观则只关注当前利益和局部利益，忽略经济社会发展的可持续性，与公众的实际利益相背离。在这种狭隘政绩观支配下创造的“政绩”必然带来一系列问题，其中包括政府公信力的下降。
地方政府公信力与政绩悖论，主要是指地方政府在获取政绩的同时，却没有得到公信力的同步提升，甚至获取政绩越多公信力弱化的现象越严重。政府公信力弱化带来的直接后果便是公众和政府间的信任理解关系被打破，地方政府创造能够使公众信服的政绩难度加大。这便陷入一种恶性循环，最终结果必然动摇政府的合法性基础。
政绩工程是指政府官员不顾公众的实际需求，不惜浪费行政资源，只为谋取小团体利益或个人利益，而创造出的所谓“政绩”。政绩工程有别于政绩，政绩是对公众利益的推进，而政绩工程则是为官者个人升迁的筹码以及谋取私利的手段。典型的政绩工程除了传统意义上的奢华办公楼、缺乏合理规划的工业园区、商业区重复建设等之外，还包括以文化为外衣，大搞文化政绩工程。例如，陕西省两次整修黄帝陵，投资28亿元；浙江省绍兴市累计投资2亿多元，新建了祭禹广场、水上祭台、守陵村和夏禹文化园。［1](P96)政绩工程对经济发展无益，同时助长奢华浪费之风。此外，领导者借庞大的工程建设从中获取私利，极易产生腐败。
2过度征用农地
农地征用是随着经济社会发展，城市化不断推进过程中的伴生现象。地方政府作为农地转让的唯一合法相似度检测，它通过对农地进行有偿征用，将土地收为国有，进而改变土地的使用属性，或为城市公用，或为城市商业所用。其中，政府征用土地多出于商业用途，即为城市房地产建设和工业园区建设用地。相比于农业，发展工业和第三产业能带来经济总量的增加和地区财政收入的增长。此外，地方经济发展需要外来资本注入，而上级政府又将招商引资的数额作为衡量地方政绩的重要指标。
受政绩压力驱使，地方政府在农地征用中表现出异常积极的作为。政府深度介入经济活动，有其积极作用也有不利影响，不能一概而论。然而，在农地征用的过程中，一部分人的利益受损却不得不引起关注。失地农民作为城市化过程中的伴生群体，其利益受损主要表现在：一方面在土地征用过程中，由于信息不对称，政府有可能以极大的差从中谋取私利或者以低价购入、低价转租的优厚条件吸引开发商。这样，农民享受不到土地增值的利益。另一方面，随着土地的流失，失地农民的就业安置、养老保险等方面的权益却得不到相应保障。
缪勒曾经说过：毫无疑问，检测若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是社会的利益。［2](P303)身在官僚机构中的“政治人”同时也是“经济人”，同样追求自身利益最大化。地方政府及其官员的自利性表现在政绩观方面则为短视的政绩诉求，即对小团体或个人价值的追求超越对社会普遍价值的追求，利己主义的价值选择超越社会公平正义的价值追求。在此种政绩观支配下，地方官员行政行为的短期性日益凸显，其主要表现为：追求个人政绩的需要压倒了怎么写作当地人民的要求；攫取当前利益压倒了实现地区可持续发展的长远利益；追求经济增长压倒了实现经济社会和谐发展的要求等等。
2政绩考核机
从考核主体方面来看，政绩评价的主体包括内部主体和外部主体。其中，内部评价包括上级评价、同级评价、自我评价和下级评价；外部评价则为专业机构评价、其他相关方评价等。然而，目前政绩评价多为体制内的评价，外部评价明显不足。同时，体制内的评价也主要体现为上级评价，即由上级根据下达的指标完成情况来评定。然而，政绩涉及的利益相关方为数众多，不同的利益主体都应当参与其中，以确保考核结果的客观公允。由于外部考核的不到位，地方政府及其官员的行为更多的是对上级负责，而不是对下负责。然而，评判政府公信力高低的主体存在于体制之外，其对政府行为的评价和反馈才是提高政府能力的关键。
从考核指标方面来看，当前的政绩考核过分偏重于经济指标，“唯经济增长论英雄”，过分强调地区GDP的快速提高。在政绩考核这一指挥棒的引导下，地方官员为谋求经济的快速增长，不惜一切代价只为做大经济“馅饼”。然而，衡量地区发展的因素不仅限于经济方面，社会的稳定持续发展需要综合环境、医疗、教育等的同步发展。公众衡量政府能力高低，也绝不只是基于不断攀升的经济数字，而是自身能否从经济社会发展中真正得益。3对行政权力的有效监督不足
孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。［3](P154)行政权力的内在扩张性决定了须对其进行制约和监督，以防权力滥用。近年来，各地屡屡出现的政绩工程都带有明显的个人色彩，是个别官员为谋求一己私利的产物。基层行政权力行使的相对随意，行政首长在决策、执行过程中过量的自由裁量权客观上揭示了监督机制的缺陷。目前，对行政权的监督分为内部监督和外部监督。就内部监督来看，监督主体之间的权责不明晰、行政机关内部一团和气的行政作风以及官员的道德自律性缺失，都是制约内部监督有效运行的现实因素。就外部监督来看，由于存在信息不对称，公众获取的行政信息极为有限。政府作为信息公开的主动方，在信息公开方面存在信息质量不高、信息公开不及时的情况。此外，在信息公开的内容上，仅限于政策法规、办事制度等信息，对于涉及重大事项的决策过程等信息则避而不谈。在此种情况下，政府极易利用自身的信息优势设置壁垒，公众很难对政府进行有效监督。
随着信息技术的发展，电子政务的出现为公众了解政府活动提供了便捷的渠道。政府作为信息的披露方，应把握好政务公开的程度、时机、对象等，坚持“政务公开是原则，不公开是例外”。在政务公开的过程中，应当注重在公开的基础上及时处理公众反馈的信息，保持与公众间的有效交流；对于公众关心的、与公众利益密切相关的信息应当予以主动及时公开。尤其在涉及重大事项的决策方面，更应当及时公开相关信息，并积极采纳公民的有效建议和意见。
因此，在公务员管理方面，应当在已有的考核任用办法上推陈出新，引导公务员树立科学的政绩观。首先，在领导干部的选拔任用方面，在有条件的地区应进一步扩大竞争上岗的比重和范围，同时严格贯彻任前公示制，坚持干部任用过程中的群众公认原则。其次，应当创新公务员激励方法。可以适当采用负激励，对公务员不作为或乱作为的现象进行惩罚，从侧面起到整肃机关作风的作用；还可以通过横向上轮岗、培训等形式，改变公务员的工作内容，提高其专业素质的同时创新公务员自身的职业生涯规划，改变传统以晋升为唯一发展路径的观念。最后，对公务员应进行严格的绩效考核。在公务员政绩考核指标的选取上，应当坚持全面的发展的观点，避免行政过程中的短期行为。
现阶段，公民越发强烈的参与愿望与既有的参与渠道不顺之间构成了一对矛盾。从公众参与领导政绩考评方面来看，具体到公民参与的渠道、主体权益保护、以及参与考评的信息获取等方面，法律、法规并没有明确的规定，致使公民参与以非制度化的形式出现，随意性和主观性比较明显。解决这一矛盾，需要通过制定相应的法律法规和其他政策措施，为公民参与提供完善的制度保障。此外，地方政府在促进公众参与的过程中，还应注意如下问题：第一：应当保障公众参与的公平性，做到充分考虑各类群体的利益，尤其不能忽视弱势群体的利益诉求；第二，有效回应公众合理需求。地方政府应采取有效协商等方式，畅通与公民间的对话机制，及时解决公民反映的各类问题，保持与公民间的有效互动关系。
参考文献：
［1] 王振艳,王伊礼.文化政绩工程的发生机理与治理之道——委托写作技巧理论的解读［J].石家庄学院学报，2009，(4)：96.
［2] ［美]丹尼斯?缪勒.公共选择理论［M].北京:中国社会科学出版社，1999：303.
［3] ［法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)［M].北京:商务印书馆，1961：154.
［4] 王学军.论我国政府问责制之现实困境以及出路［J].理论与改革，2005，(1)：63.
［5] 俞可平.论政府创新的若干基本问题［J].文史哲，2005，(4)：141.
编辑：华 阅
摘 要：政府公信力代表着政府获取公众信任的能力。从总体上来看，我国政府公信力呈现出稳步提升的趋势。然而，地方政府公信力发展却极不平衡，甚至部分地区还出现进一步弱化的倾向。影响政府公信力的因素是多方面的。现实政治生活中，政绩作为制约地方政府公信力提升的梗阻之一，颠覆了理论上公信力与政绩之间的正相关性。对公信力与政绩之间的悖论关系加以解析，并探讨消解悖论的方法，力求实现地方政府公信力与政绩的同步发展。
关键词：地方政府；公信力；政绩；悖论
16723163（2012）04007704
当前各国政治普遍呈现出分权化的趋势：一方面国家向社会放权，发挥公民社会应有的作用；另一方面，政府向地方政府分权，发挥地方政府管理本地方事务的自主性。伴随地方政府的权责日益加重，其实际作为却屡遭公众质疑。近年来，对地方政府的诟病多集中于“政绩”。可见，地方政府在创造政绩的同时，却面临公信力的流失。
一、问题的提出
关于公信力的涵义界定，有多种不同的观点。有学者将政府公信度等同于政府公信力，即公众对政府的信任程度。然而，影响公众对政府信任程度的因素是多方面的，政府公信力只是其中的一个方面。还有学者认为政府公信力就是政府信用、政府信任。然而，政府公信力体现的是政府行政的过程，而政府信用则侧重于行政的行为结果。政绩，顾名思义，就是行政机关及其官员在执政期间的某段时间内做出的工作业绩。政绩观则是当政者在政绩追求方面的价值取向。政绩观有好坏之分。科学的政绩观讲求一切从实际出发，注重长远目标与近期目标、整体与局部、经济建设与环境保护等的内在联系。错误的政绩观则只关注当前利益和局部利益，忽略经济社会发展的可持续性，与公众的实际利益相背离。在这种狭隘政绩观支配下创造的“政绩”必然带来一系列问题，其中包括政府公信力的下降。
地方政府公信力与政绩悖论，主要是指地方政府在获取政绩的同时，却没有得到公信力的同步提升，甚至获取政绩越多公信力弱化的现象越严重。政府公信力弱化带来的直接后果便是公众和政府间的信任理解关系被打破，地方政府创造能够使公众信服的政绩难度加大。这便陷入一种恶性循环，最终结果必然动摇政府的合法性基础。
二、地方政府公信力与政绩悖论解析
(一)悖论关系的主要表现
1政绩工程政绩工程是指政府官员不顾公众的实际需求，不惜浪费行政资源，只为谋取小团体利益或个人利益，而创造出的所谓“政绩”。政绩工程有别于政绩，政绩是对公众利益的推进，而政绩工程则是为官者个人升迁的筹码以及谋取私利的手段。典型的政绩工程除了传统意义上的奢华办公楼、缺乏合理规划的工业园区、商业区重复建设等之外，还包括以文化为外衣，大搞文化政绩工程。例如，陕西省两次整修黄帝陵，投资28亿元；浙江省绍兴市累计投资2亿多元，新建了祭禹广场、水上祭台、守陵村和夏禹文化园。［1](P96)政绩工程对经济发展无益，同时助长奢华浪费之风。此外，领导者借庞大的工程建设从中获取私利，极易产生腐败。
2过度征用农地
农地征用是随着经济社会发展，城市化不断推进过程中的伴生现象。地方政府作为农地转让的唯一合法相似度检测，它通过对农地进行有偿征用，将土地收为国有，进而改变土地的使用属性，或为城市公用，或为城市商业所用。其中，政府征用土地多出于商业用途，即为城市房地产建设和工业园区建设用地。相比于农业，发展工业和第三产业能带来经济总量的增加和地区财政收入的增长。此外，地方经济发展需要外来资本注入，而上级政府又将招商引资的数额作为衡量地方政绩的重要指标。
受政绩压力驱使，地方政府在农地征用中表现出异常积极的作为。政府深度介入经济活动，有其积极作用也有不利影响，不能一概而论。然而，在农地征用的过程中，一部分人的利益受损却不得不引起关注。失地农民作为城市化过程中的伴生群体，其利益受损主要表现在：一方面在土地征用过程中，由于信息不对称，政府有可能以极大的差从中谋取私利或者以低价购入、低价转租的优厚条件吸引开发商。这样，农民享受不到土地增值的利益。另一方面，随着土地的流失，失地农民的就业安置、养老保险等方面的权益却得不到相应保障。
(二)引起悖论的原因分析
1短视的政绩诉求缪勒曾经说过：毫无疑问，检测若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是社会的利益。［2](P303)身在官僚机构中的“政治人”同时也是“经济人”，同样追求自身利益最大化。地方政府及其官员的自利性表现在政绩观方面则为短视的政绩诉求，即对小团体或个人价值的追求超越对社会普遍价值的追求，利己主义的价值选择超越社会公平正义的价值追求。在此种政绩观支配下，地方官员行政行为的短期性日益凸显，其主要表现为：追求个人政绩的需要压倒了怎么写作当地人民的要求；攫取当前利益压倒了实现地区可持续发展的长远利益；追求经济增长压倒了实现经济社会和谐发展的要求等等。
2政绩考核机
摘自：毕业论文目录www.udooo.com
制不健全从考核主体方面来看，政绩评价的主体包括内部主体和外部主体。其中，内部评价包括上级评价、同级评价、自我评价和下级评价；外部评价则为专业机构评价、其他相关方评价等。然而，目前政绩评价多为体制内的评价，外部评价明显不足。同时，体制内的评价也主要体现为上级评价，即由上级根据下达的指标完成情况来评定。然而，政绩涉及的利益相关方为数众多，不同的利益主体都应当参与其中，以确保考核结果的客观公允。由于外部考核的不到位，地方政府及其官员的行为更多的是对上级负责，而不是对下负责。然而，评判政府公信力高低的主体存在于体制之外，其对政府行为的评价和反馈才是提高政府能力的关键。
从考核指标方面来看，当前的政绩考核过分偏重于经济指标，“唯经济增长论英雄”，过分强调地区GDP的快速提高。在政绩考核这一指挥棒的引导下，地方官员为谋求经济的快速增长，不惜一切代价只为做大经济“馅饼”。然而，衡量地区发展的因素不仅限于经济方面，社会的稳定持续发展需要综合环境、医疗、教育等的同步发展。公众衡量政府能力高低，也绝不只是基于不断攀升的经济数字，而是自身能否从经济社会发展中真正得益。3对行政权力的有效监督不足
孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。［3](P154)行政权力的内在扩张性决定了须对其进行制约和监督，以防权力滥用。近年来，各地屡屡出现的政绩工程都带有明显的个人色彩，是个别官员为谋求一己私利的产物。基层行政权力行使的相对随意，行政首长在决策、执行过程中过量的自由裁量权客观上揭示了监督机制的缺陷。目前，对行政权的监督分为内部监督和外部监督。就内部监督来看，监督主体之间的权责不明晰、行政机关内部一团和气的行政作风以及官员的道德自律性缺失，都是制约内部监督有效运行的现实因素。就外部监督来看，由于存在信息不对称，公众获取的行政信息极为有限。政府作为信息公开的主动方，在信息公开方面存在信息质量不高、信息公开不及时的情况。此外，在信息公开的内容上，仅限于政策法规、办事制度等信息，对于涉及重大事项的决策过程等信息则避而不谈。在此种情况下，政府极易利用自身的信息优势设置壁垒，公众很难对政府进行有效监督。
三、消解悖论的方法探析
如前所述，地方政府公信力与政绩悖论的生成受现实政治环境中多方因素的影响。从主观方面来看，官员自身的认识局限、利已的政绩价值取向等是导致政绩观异化的原因。从客观方面来看，政绩考核机制不完备以及对行政权的有效监督不足是悖论生成的主要原因。实现公信力与政绩的同步提升，关键是从制度层面上规约行政过程中的不合理因素，确保官员作出的政绩真正顺应民心。因此，须从以下几方面做出努力。(一)建构科学合理的政绩考评制度
政绩考评制度如同一个指挥棒，采用什么样的标准和方法考核官员政绩，直接影响着官员的政绩价值取向。建构科学的政绩考评制度需要从以下几方面入手。首先，要科学地确立各类评价主体。由于公众对政府行为及其结果有着最为直接的感受，其评价也更为客观具体。因此，应当把评价政府和官员实绩的权利更多地交给民众，通过民意调查、选举等手段决定官员去留，从而使其更致力于关心民众的实际利益。同时，应当建立和完善综合内部评价、公众评价以及专业机构评价在内的多元化的评价体系，确保政绩评价结果公正有效。其次，应当注重考核内容的全面性。考核内容应包括经济增长的质和量，人民生活改善程度，环境整治的成效等方面。此外，考核不应只关注当前的政绩结果，还应当关注施政的过程以及政绩目标的长远性。对于一些造福百姓，却暂时看不出成效的潜在政绩应加以科学的审视，并给予财政技术方面的支持，而不是盲目否定。最后，应加强对考核结果的反馈和应用。结合现有的人事奖惩激励机制，对确有成绩的官员予以提拔，对追求虚检测政绩的官员给予严厉的惩罚。(二)不断完善行政问责制
由于行政权力集中在少数人手中，如果不加以限制和约束，就会导致权力滥用。因此，有效的监督和问责制度是克服行政权力内在扩张性的重要保障。政府问责制是对政府的违法行为及其后果都必须和能够追究责任的制度，是现代政府强化和明确责任，改善政府管理的一种有效的制度。其直接目的是规约和控制政府及其官员的行为，将官员的行为导向为公众负责的方向；其深层的政治谋划是促进公共管理的化，调整与改善政府与公众的关系，增强政府施政的合法性基础。［4](P63)行政问责的基本理念在于实现由“对上负责”到“对下负责”的转变。目前，我国的行政问责制建设还处于起步阶段，需要在实践中不断加以完善。在具体实施过程中，应当明确问责的目的不在于事后追究，而在于事前预防；问责作为一种硬性的外部规定，其深层的用意在于形成官员的道德自觉。此外，行政问责制的推进还必须以政府行政的透明公开为基础，要求实现公民参与政府问责的制度化，为公民监督政府行为提供制度上的支持。(三)健全政务公开制度
政府行政的透明公开是政治发展的必然要求。政府的透明程度直接关系到政府决策的科学化和化，关系到公民的有序政治参与，关系到公民对政府官员的有效制约，关系到政府自身的廉洁。［5](P141)政策制定、立法活动、政府采购、财政预算等与公众利益相关的政治信息都必须加以公开，以保障公众的知情权。切实的政务公开制度，有助于政府决策的科学；有助于规范行政权力的运行，提高政府工作的效率；有助于改善行政机关的工作作风，密切与群众间的关系。有效的政务公开，强调将政府的行政过程置于阳光之下，从而对官员不合理的政绩作为起到制约作用。随着信息技术的发展，电子政务的出现为公众了解政府活动提供了便捷的渠道。政府作为信息的披露方，应把握好政务公开的程度、时机、对象等，坚持“政务公开是原则，不公开是例外”。在政务公开的过程中，应当注重在公开的基础上及时处理公众反馈的信息，保持与公众间的有效交流；对于公众关心的、与公众利益密切相关的信息应当予以主动及时公开。尤其在涉及重大事项的决策方面，更应当及时公开相关信息，并积极采纳公民的有效建议和意见。
(四)创新公务员管理
公务员是政府行政的行为主体，其价值偏好和职业素质直接影响到政府行政的效果。在现今的行政人事制度下，地方官员的升迁奖惩决定权掌握在上级政府手中，而衡量官员个人能力的因素主要是执政期源于：论文发表网www.udooo.com
间创造的政绩。因此，为谋求职业生涯的发展，地方公务员容易受急功近利的政绩观影响，只为谋求看得见的“政绩”，而不为群众办实事。因此，在公务员管理方面，应当在已有的考核任用办法上推陈出新，引导公务员树立科学的政绩观。首先，在领导干部的选拔任用方面，在有条件的地区应进一步扩大竞争上岗的比重和范围，同时严格贯彻任前公示制，坚持干部任用过程中的群众公认原则。其次，应当创新公务员激励方法。可以适当采用负激励，对公务员不作为或乱作为的现象进行惩罚，从侧面起到整肃机关作风的作用；还可以通过横向上轮岗、培训等形式，改变公务员的工作内容，提高其专业素质的同时创新公务员自身的职业生涯规划，改变传统以晋升为唯一发展路径的观念。最后，对公务员应进行严格的绩效考核。在公务员政绩考核指标的选取上，应当坚持全面的发展的观点，避免行政过程中的短期行为。
(五)大力促进公民参与
公民参与是以权利制约权力的主要表现形式，也是现代政治的重要特征。将公民纳入地方事务的管理过程，实现与政府的合作共治，不仅是转型期地方政府应对环境变化的创新之举，也是提高政府行政能力、提升政府公信力的必然要求。现阶段，公民越发强烈的参与愿望与既有的参与渠道不顺之间构成了一对矛盾。从公众参与领导政绩考评方面来看，具体到公民参与的渠道、主体权益保护、以及参与考评的信息获取等方面，法律、法规并没有明确的规定，致使公民参与以非制度化的形式出现，随意性和主观性比较明显。解决这一矛盾，需要通过制定相应的法律法规和其他政策措施，为公民参与提供完善的制度保障。此外，地方政府在促进公众参与的过程中，还应注意如下问题：第一：应当保障公众参与的公平性，做到充分考虑各类群体的利益，尤其不能忽视弱势群体的利益诉求；第二，有效回应公众合理需求。地方政府应采取有效协商等方式，畅通与公民间的对话机制，及时解决公民反映的各类问题，保持与公民间的有效互动关系。
参考文献：
［1] 王振艳,王伊礼.文化政绩工程的发生机理与治理之道——委托写作技巧理论的解读［J].石家庄学院学报，2009，(4)：96.
［2] ［美]丹尼斯?缪勒.公共选择理论［M].北京:中国社会科学出版社，1999：303.
［3] ［法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)［M].北京:商务印书馆，1961：154.
［4] 王学军.论我国政府问责制之现实困境以及出路［J].理论与改革，2005，(1)：63.
［5] 俞可平.论政府创新的若干基本问题［J].文史哲，2005，(4)：141.
编辑：华 阅