关于地方政府推进西部地区地方政府债券发行

【摘 要】地方债，是国债的补充形式，有利于弥补地方财政支出不足；地方政府需动地方债券市场的发展；较强的市场承受力使西部地区发行地方债券成为可能；地方债券市场的开放和发展已经具备较好的外部环境；保证“稳增长”大局；摆脱对土地财政的过度依赖；给地方政府一个匹配资金流的工具；可缓解财政压力。
【关键词】西部地区；地方政府；债券；地方债
所谓地方政府债券，是相对国债而言，以地方政府的信用为担保、由地方政府发行并负责偿还的债券，简称“地方债”。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。同政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的保证。我国自l981年恢复国债发行以来，从未发行过地方政府债券。在1995年起实施的《中华人民共和国预算法》中明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。近年来，国债发行中有少量政府代地方政府发行的债券，2001年至2005年共发行1150亿元。2009年应对金融危机

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，财政部开始写作技巧发行地方债券。当年发行2000亿元债券，列入省级预算管理。这是我国首次在全国范围内发行地方政府债券，也是继1998年之后再次通过发债方式帮助地方融资。2011年10月，财政部印发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，上海、浙江、广东、深圳四地获准开展地方政府自行发债试点，全年共发行地方债券229亿元，地方地方债券踏上“破冰之履”，为西部地区实现跨越发展找到了解决资金需求的新途径。

一、西部地区发行地方政府债券条件已经成熟

（一）地方政府需动地方债券市场的发展。近年来，政府非常重视西部地区，通过西部大开发政策对西部提供了人力、物力以及财力等方面的有力支持，但由于自然、历史、社会等原因，西部地区的经济发展又相对落后，财政资金严重匮乏。理论上，地方政府拥有相对独立的行政权，须提供地方性公共产品。地方政府提供地方公共产品主要依靠税收、规费收入来筹集资金。若这些资金不能满足需要，地方政府就必须通过其他渠道筹集资金，发行债券即是其中比较有效的一种。实践上，目前西部地区城市基建资金主要来自和地方财政、商业银行、政策性银行以及资本市场。眼下财政和地方财政都相当困难；商业银行对市政项目提供贷款也有诸多局限；政策性银行资金来源有限，且侧重于全国性基建项目；资本市场应是市政建设筹资的重要渠道，但国内资本市场远未有效地利用起来。因此，西部地区要想长远健康发展，必须靠地方自己的力量寻找途径来筹集资金。按市场经济要求，逐步建立多元化、多渠道、多层次筹措资金的新体制。
（二）较强的市场承受力使西部地区发行地方债券成为可能。从市场条件来看，我国高储蓄率的国情决定，民间有大量的闲散资本，而同时投资渠道不健全，银行的储蓄利率低于通货膨胀率，为地方债券的发行也提供了很大的市场空间。从经济发展形势看，西部地区的基础设施建设比东部更具有经济拉动力，西部地区地方债券赶超效应优势明显。同时西部自然资源极其丰富，加之对西部大开发的力度的不断加大，一旦建立起发达基础设施网络系统，将会激发西部地区爆发性的迅猛发展，相应增加地方债券的吸引力。
（三）地方债券市场的开放和发展已经具备较好的外部环境。地方政府债券在我国建国初期就已经存在。我国已有一些发行“准地方债券”的实践。如早在1950年，东北人民政府就发行过东北生产建设折实公债。由于地方政府迫切需要解决基础设施建设中面临的资金短缺问题，于是出现了“准地方政府债券”，即同政府有密切联系的企业或下属部门发行债券用于市政建设的做法。这种债券以项目产生的收益作为还款资金，形式上是企业债券，实质上是一种准地方政府债券，成为地方政府发债的一种变通形式。如l999年上海城市建设投资开发公司发行5亿元浦东建设债券，名义上是公司债券，但所筹资金则是用于上海地铁建设；济南自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，名义上是公司债券，而所筹资金则用于济南自来水设施建设。1998年亚洲金融危机期间，政府发行1000亿元长期建设国债，并通过商业银行以高于国债的利率贷给地方政府，由地方逐年归还。但由于没有明确的地方政府发债权利和义务，一些财力薄弱的省份无力归还，最终还是由财政兜底。2011年11月中国首期自行招标的地方政府债券上海71亿元地方政府债发行受捧。目前在全球53个主要国家中，有37个国家允许发行地方债券。在美国、日本、法国、德国、英国等国，都有着十分完善和成熟的地方债券市场。地方债券市场不仅已经成为地方政府融资的重要来源和资本市场的有机组成部分，而且已经在这些国家的经济发展尤其是地方经济发展中扮演着十分重要的角色和发挥着十分重大的作用。毫无疑问，这些国家在地方债券市场发展过程中积累的丰富经验可供借鉴和参考。

二、西部地区发行地方政府债券的优点与风险

（一）保证“稳增长”大局。2012年3月5日，十一届全国人大五次会议上温家宝总理所作的政府工作报告指出，今年将怎么发表地方债2500亿元。这也是怎么发表地方债三年来，首次扩大规模，同比增长25%。2011年，宁夏发行地方政府债券26亿元（3年期18亿元、5年期8亿元）。发行地方政府债券将有助于解决地方政府财政吃紧的问题，在一定程度上满足地方政府的融资需求，推进地方基础设施建设，改善民生。但对不同偿还能力和治理水平的地方政府，除了额度不同外，在利率水平、市场评级等方面没有任何区别，潜伏着很大风险。
（二）摆脱对土地财政的过度依赖。1994年的分税制改革遗留下的财权事权不对称问题，随着近年来西部城市化和工业化进程的加剧，愈发凸显。另一方面，西部地区资源丰富，转让土地及矿产资源使用权为地方财政提供了获取收入的便捷途径，但这种土地财政机制风险极高。土地作为一种稀缺资源，如果过多依赖，也极易引起财政收入经常波动、房价居高不下、耕地数量减少等经济和社会问题。而且缺乏统筹规划的资源开发，不仅会破坏西部地区良好的环境优势，而且会形成地方财政资金短缺的恶性循环。发行地方政府债券可使地方政府隐性债务“阳光化”，并摆脱地方政府对土地财政的过度依赖。（三）给地方政府一个匹配资金流的工具。在当前持续的地产调控和货币紧缩双向夹逼的情势下，土地财政偿还债务的能力大幅缩水，政府通过借新还旧和旧债延期等方式缓解偿债压力，无疑进一步增大了西部地区政府融资的流动性风险。发行地方政府债券，无疑可以降低市政建设项目的融资成本，给地方政

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府一个匹配资金流的工具。同时，可以丰富债券市场投资品种，为社会闲置资金寻找出口。但由政府承担最终还款人的风险控制模式软化了地方政府的债务约束，某种程度上可能导致地方政府过度举债，诱发地方政府道德风险。
（四）可缓解财政压力。现在地方政府财政问题很多，要用其他途径解决资金问题无非是靠增加财政转移支付和税制改革。从目前情况看，财政大量增加转移支付一时无法做到；而重新调整税种，划分给地方更多税项，从现在来说也很难做到。但发行长期的地方政府债券可能会出现“跨代分配”，往往是前人短期举债而要后人来长期偿还，可能制造诸多代际不公平现象。

三、推进西部地区地方债券发行的建议

（一）严格债务管理。2008年，为应对国际金融危机，出台4万亿促进国内经济发展的政策。全国融资平台由不足5000家激增至10468家，债务额度也由原来的4万亿增至10.7万亿，融资规模迅速膨胀，地方政府债务负担较重。因此，必须加强债务管理，建立偿债基金。在每年预算报告中地方政府要明确说明地方债余额、本年度发债规模、用途、债务负担率等指标，并提请地方人大审批，然后报政府审核。在决算报告中说明上一年度地方债发行状况、使用状况，项目收益状况，充分利用预决算制度约束地方政府发债规模，严格限制超经济发行。
（二）明确地方债券资金使用方向。由于西部地区经济发展落后，税收能力有限，不具备独立偿还债务的能力，因此需要政府通过财政补贴、国债转贷、和地方共同承担或者其他方式来偿还。只有明确地方债券资金使用方向，才能保证偿还债券本金和支付利息。
（三）加快建立地方债券的信用评价制度。对于投资市场来说，信用等级越低，投资的风险就越大，地方债券的信用等级越高，才会具有更大的吸引力。因此，要提高地方政府财政的透明度，定期或不定期地公布地方政府的财政收支情况。同时可由政府指定一两家具有独立地位的权威评级机构，让第三方定期为地方债券进行评级，激励地方政府重视自身的信用，规范各地方政府的资金使用情况。还可以发挥社会公众和市场机制的监督引导作用，定期在公开媒体披露地方债的财务信息、阶段性和定期的审计报告、信用评级报告等情况。
（四）建立地方债券风险预警机制。根据审计署统计数据推算，2012年将有1.84万亿元的地方政府债务到期。国资委研究中心研究员胡迟预计，2011年和2012年两年是地方债务的首轮偿债高峰期。因此，亟需建立量化的指标体系，不仅应包括偿债率、债务依存度、债务总量额度等债务方面指标，还应该包括地方税收增长率、税收增长弹性系数、财政收入占GDP的比重等财政状况指标。成立专门机构考核各指标重要程度并赋予不同权重，对现实和潜在的财政风险度进行具体量化，当某一地区的债务风险度接近预警值，就立即启动预警、停止新债发行审批等控制机制，并结合风险值核减下一年发债规模。
（五）逐步化解地方政府存量债务。准确统计地方政府债务（包括显性债务和隐性债务）存量数额，这是制定债务化解办法的基础。对地方债务进行清理、归类，按照债务成因、性质和用途等，分清责任，区别对待。建立化解地方债务的长效机制。在明确偿债规模和偿债责任主体以后，地方政府财政每年从本级政府经常性预算收入中，拿出一定比例作为偿债资金，开辟较为稳定的偿债资金来源，形成目标明确、资金充足、实施有力的债务偿付机制。按照“化解存量，控制增量”的原则，逐步降低地方政府债务数额，消除财政风险。
参考文献：
对地方债的几点认识[J]中国发展观察2009（5）.
夏启明：《地方政府发债的法律问题研究》[J]，《云南大学学报（法学版）》2009（1）.
[3]李旭章：从地方债发行看财税体制改革[J]，《学习时报》2011年12月12日.
[4]今年万亿地方债到期 市县级政府偿还压力大，《经济参考报》2012年3月14日.
[5]我国《预算法》第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”.