探究基本权利我国户籍制度革新和公民基本权利保障论析

摘 要 我国现行的城乡分割的户籍管理制度，以明显的城市户籍特权为特点，造成了公民公民在政治、经济、文化、社会生活等各领域的基本权利的不平等及迁徙自由的限制，与宪法所确立的公民基本权利的平等性存在冲突。为保障公民的基本权利，实现权利公平，我国户籍制度改革应完善人口数据统计功能，实现公民身份平等；构建城乡一元格局，实现公民权利平等；消除迁移障碍，恢复迁徙自由，并逐步取消户籍制度上附加的利益和特权。
关键词 户籍制度 户籍改革 基本权利 权利保障
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近年来，由于我国现在实行的户口登记管理制度所导致公民在社会政治、经济、文化生活等领域的各个方面享有各项基本权利的不平等及迁徙自由的限制，引发的相关矛盾纠纷越来越多，其缺陷遭受到了广大民众的议论和批评；在引起社会普遍关注的同时，户籍制度改革的呼声也愈发强烈。2010年底温家宝在经济工作会议上，反复要求要重视并努力解决在城市中外来务工人员以及相关人口的户籍问题。在2012年党的十八大工作报告上，提出了“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共

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怎么写作常住人口全覆盖”的有关户籍制度改革的方针和目标 。

一、我国现行的户籍制度

户籍制度作为最基本社会制度之一，其主要内容是以对人民的职业、财力等基本状况的统计数据作为依据，划分身份阶层并完成控制，以方便国家对人口的管理。自新中国成立以来，户籍制度是国家相关机关对所管辖人口的生老病死、婚姻、血缘关系、居住地址等主要方面进行申报、确认、登记，利于数据信息统计、控制居民迁徙并实施人口管理和配置资源的一项基本国家行政管理制度。

(一)我国户籍制度的确立。

新中国成立后，为巩固新生政权，政府把维护社会治安，保障人民的安全当作管理城镇人口的重要内容，明确规定了居民的生老病死、居住地址变迁等状况以及其他相关事项必须向机关报告的准则，并为此制定了一系列在福利上偏向城市的人口管理条例。
上世纪50年代初，新中国实行的《城市户口管理暂行条例》，宣告户口登记机制的确立并首先在城市中施行，这在当时对于新政府掌握城市人口的基本信息起到了积极作用。随后，1953年新中国的首次人口普查，则为全面的人口登记管理制度的确立提供了前提。
1954年，全国人大会议通过的新中国首部宪法规定公民享有自由居住和迁徙的权利。继后，国务院通过相关条例，在原先的人口登记管理制度中增加了农村部分，解决了农村人口的登记问题。
1958年户籍管理制度出现根本变化。该年1月通过的《中华人民共和国户口登记条例》，确定了当代户口登记制度的法律地位，赋予户口登记的法律效力；条例对农村人口流动的限制，使我国城乡户籍登记出现差别，诱发我国特有的现行的二元户籍制度的形成。该制度既是中国城乡居民利益矛盾和利益冲突的结果，也是城乡利益格局固定化的表现 。
1964年和1977年，先后出台的关于户口迁徙的条例规定，明确限制农村户口居民向城市迁徙。1975年，我国实行的第二部宪法，废除了首部宪法对公民自由权在迁徙居住方面的规定，并对其进行了严格限制。两项规定的出台及1975年宪法的实施，使公民公民自由权在迁徙居住方面毫无法律支撑。
改革开放后，随着我国城市和农村日新月异的发展，户籍制度的缺陷渐渐暴露，政府也尝试对其进行改革。以1985年规定在全国范围内落实个人制度为主要内容的改革，顺应了经济发展的需要，有利于我国人口的现代化管理。

(二)现行户籍制度的主要内容。

形成于建国初期的户籍制度，以1958年国家通过的《中华人民共和国户口登记条例》（以下文段简称《条例》）为核心内容，根据《条例》及政府制定的相关户口政策，把全国人口依据地域居住地划分为城镇户口和农村户口，并实行相应的公共资源配置偏向城市的国家行政管理制度。
1、《中华人民共和国户口登记条例》。该《条例》不仅在许多条款中对新生人口登记、身份信息证明以及其他基本数据的综合作了明确规范，而且还详细规定了对人口迁移登记、居住期限登记及违反《条例》的处理和惩罚。由此可见，我国现行户籍制度是在统计人口数量、家庭户口信息等基本情况的基础上达到证明公民身份目，并依据提供的人口相关基础数据出台相关国家政策，来维护社会秩序的重要职能。但是，《条例》第十款中农村公民迁入城市户口必须需要有相关机关单位签发证明的规定，限制了居住在农村的广大农民的自由。这明显与我国首部宪法所规定的自由、平等精神相冲突，并与国际社会对基本人权的肯定有出入。
2、准入审批制度。对户口的变更批准制度，是政府掌控并束缚农村居民向城市流动、居住的主要手段。《条例》用明确的法律条文规定了户口登记体制，并且以此来控制农村居民的迁徙，达到农村、城镇在人口方面的“均衡”。相伴改革开放的不断推进和深化，我国户籍制度也在与时俱进的发生变革，居民迁徙所致的户口变更标准也渐渐的降低，虽然各地政府尝试着制定相关户籍改革政策，但对于一般普通民众而言，落户门槛的条件依然苛刻，让人望而生畏，迁徙自由仍是空谈。
3、城乡二元户籍制度。我国现行的户籍制度在形成之初就是国家识别和证明个人有效信息的高效手段，也是国家对居民身份信息进行管理的有效措施。在我国，国家根据居民所处不同地域的居住地和从事的工作范畴，把全国户口分割成从事农业的农村户口和非农业的城市户口。并基于此，在计划经济时代，国家和政府制定了相应的配套设施，在本就存在缺陷的户籍制度上附加了不同的公共社会福利。由此，基于两种差距的社会结构分层，新中国居民也产生了城里人与乡下人、市民与农民的思想观念和身份差距思想；另外，这也造成了今后三农问题的产生。这也成为导致我国二元社会结构构成的主要原因。
4、居民身份制度。20世纪80年代中期，改革开放之初，我国制定了《居民条例》，规定中国所有居民进行统一的身份认证，并发给法律认可的全国通用的个人。通过这项主要措施和法规政策，我国确定了居民的价值意义，赋予其证明公民身份的功能。通过该，国家有关部门可以更好的统计、管理人口信息，方便政府职能的顺利实现。这也同时让公民有了证明身份的的凭证，保障了公民权利的顺利实现。总之，实行和完善居民制度，为户籍制度的完善起到了根本性作用。

二、现行户籍制度对公民基本权利的限制

(一)政治权利的限制。

公民在政治方面的基本政治权利，以平等的享有选举权、实现政治自由等权利为主要构成。在我国，因为受二元户籍制度的影响，农村居民的政治权利的实现受到了严重的制约。1958年颁布的《条例》规定了全国人口在传统职业上“农与非农”两种户口的划分及城乡居民不平等的权利义务。在选举权和被选举权方面，尽管我国宪法一直强调公民平等的享有该项权利，但《选举法》第16条却规定：“省级人大代表的名额，由全国人大会常委会按照农村四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”在我国人大代表组成方面，其构成比率严重失衡。例如，从第一届到第十届农民代表占代表总数的比例依次为5.14%、5.46%、6.87%、29.4%、20. 9%、11. 7%、23% （包括工人代表）、9.4%、8%、18% （包括工人代表） 。这些数据表明，我国没有具体根据社会实际人口分层的比例来推选和组成人大代表数，这同时表明部分农村居民的政治权利没有正当实现，物质需要和经济要求不能顺利实现，国家在利益分配及资源配置上也很容易造成差距。

(二)经济权利的限制。

社会经济权利是公民权利顺利有效实现的基础，体现着宪法所赋予公民物质经济利益的享有。它要求政府承认公民的合法、有效身份，提供民众所需的物质利益，进而保证公民合法权利的顺利实现。
以社会保障权为例。根据我国法律的规定以及现有的政府政策，在实际生活中，从社会保险、福利、救助和优抚四个方面共同构成了我国特有的社会保障体制。在我国，因为具有了合法身份的任何公民，都拥有享受享受国家提供的社会公共福利的法律资格，而且也不会因为种族、民族、职业、性别和年龄等因素的不同而干扰到这种资格的拥有。但是，由于我国的社会保障制度跟随二元制的户籍制度配套实施，所以这就导致了前者也变为城乡分割的二元制度。在我国，农村社会保障制度不健全，而城市的则以照顾本地居民为主，因此宪法规定的公民“在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助”这一权利无法平等地实现 。目前，虽然政府已经把解决“三农”问题放在当前工作的中心，并宏观调整资源配置，利益逐步倾向于农村，建设基础设施和支持养老保险设立，但是效果却不明显在，尤其是城镇中务工的外来人员，他们根本无法同等的拥有和实现同本地居民一样水准的社会保障权利。因此，完成社会保障权的全面覆盖负重致远，其公平性问题亟待解决。

(三)文化权利的限制。

受教育权是我国宪法所肯定的公民基本权利的重要内容之一。受教育权为社会新生成员接受知识教育创造了条件。在我国新修改的《义务教育法》中，对适龄主体受教育权的平等性作了明确规定。但是，由于二元户籍制度的存在，利益附加在户籍制度上的中国现有的教育机制也体现了城乡二元化的特点。国家制定的发展教育政策和实行的相关举措，大都向城市倾斜，而对农村的教育照顾和投入有所轻视，利益不均衡，相差加大。加之农村发展相对落后，各项教育资源薄弱，农村少年接受教育所面临的困难更多、机遇也更少。
近年来，伴随社会经济的快速前进的步伐，虽然我国在综合国力提高的同时，逐年增加了在教育方面的资金支持，并且重点照顾贫困地区和

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农村，但由于地区经济差异、城乡户籍差别等各个因素的影响，在教育领域内国家公共教育资源分配不平衡的现象依然存在。悬殊的差距引起了民众的广泛关注和议论。在保障公民基本权利，维护社会稳定，建设和谐社会的环境下，实现教育资源分配均衡成为国家有关部门工作的重要内容。
另外，“高考移民”现象值得深思。造成这种现象的原因主要在于国内不同省份招生分数相差悬殊，高考招生中存在严重的不平等。重点大学的招生标准从招生指标和录取分数线上明显照顾当地以及大城市、文化发达地区的考生，而歧视外地、经济发展落后地区的考生。差异悬殊的招生指标和录取分数线使不同省区考生没有平等的接受高等教育的机会。

(四)迁徙自由的限制。

迁徙自由权是现代社会各国公民应当享有的且不可忽视的最基本权利之一，与公民人身自由密切相关。在我国法律体系发展史上，中华民国在临时约法中就规定人民有居住迁徙之自由。随后训政时期施行的约法及中华民国宪法也规定有关于迁徙自由的内容。建国初期，我国实行的首部社会主义宪法中明确对居民在居住、迁徙方面拥有自由权进行了确定；但是这款条文却在1975年全国人大会议上被废除；此后，我国相继颁布的宪法及宪法修正案都没有相关条文的记载，使迁徙自由在法律上失去支撑，成为空白。在我国失去了宪法保障的公民的迁徙自由权，意味着公民尤其是带着农业户口的农民在实际的社会生活中失去了自由迁徙的权利。目前，虽然国家和政府在户籍制度改革上做了许多尝试和努力，但是在多次修宪时，都没有提到或恢复公民自由迁徙权利这一条款，让不少学者感到遗憾。

三、户籍制度改革对我国公民基本权利保障的举措

时至今日，我国现行的二元户籍制度的缺陷日渐突出，对其进行改革迫在眉睫，而我国有关法律法规、政策的出台以及社会经济发展的趋势为解决现行户籍制度的缺陷提供了基础，并指明了方向。

(一)完善人口数据统计功能，实现公民身份平等。

统计国内人口数据和证明公民身份信息是自我国户籍登记管理制度实施以来的重要职能和目的。该制度通过提供准确、完备的人口信息，使政府各部门对所辖区域的人口数量和构成情况了如指掌，进而提供合理规模和必要质量的公共产品和怎么写作 。由于户口登记管理制度统计的是包含公民的家庭身份、教育程度、婚姻状况、职业等在内的个人的基本信息，受“二元户籍制度”及利益附加在户籍制度上的其他系列社会管理制度的长期影响，使在地域上不同的居民分割成农民和市民两个利益不平衡的阶层，形成了地位不对等的身份观念，这导致户籍登记管理制度混淆了本位职能。
户籍登记管理恢复本职，就是要在不违背法律赋予公民的基本权利前提下，准确地统计和记录公民的基本信息，使其能够符合国家职能部门工作的需要，为政府各项行政管理工作提供相关基础数据，制定可行的经济社会发展规划。同时，在实际社会生活中，为公民提供便利，并满足社会各领域对相关资源的需求。尤其是，我们要抓住我国实行以个人终生代码制为主要内容的二度的机遇，高效利用计算机技术，对我国人口实行现代化管理，摒弃传统户籍制度的户口划分，形成并推行任何人都把自己和他人都放在同等的身份地位上并视为同等公民，并不注重他们的家庭出身、民族、性别等方面的差异的新时代公民身份的观念，保障公民人格权、生命权的平等，实现公民“人人平等”的权利，以此也会促进社会关系的和谐和社会秩序的改善。

(二)构建城乡一元格局，实现公民权利平等。

构建城乡一元化格局，就是要在逐步缩小农村与城镇之间差距的同时，促进两者间交流与融合，积极鼓励并引导农民有目的、有计划的向城镇流动、迁居，在放松对人口流动限制的同时，取消传统的两类户口阶层的划分，构建和完善城乡一元化的理想户口登记制度。城乡一元化，保障公民政治经济权利的平等，其具体包括：积极加大对农村地区居民的生老病死等各方面保险制度的全方位建设，并有逐步向城镇化提升发展的空间；在城市社保体系中增加外来务工人员的就业、医疗保障机制，并应建立城乡统一的征兵、优抚安置、公务员招收、人身损害赔偿等新机制。国家应及时地制定有关政策，支持农村的基础设施建设，尤其是社会保障体系的构建和完善，在全社会内形成统一的社保制度，使城乡所有居民平等的享受同等的社会福利待遇，行使国家法律赋予的政治经济权利。
同时，国家要取消户籍制度上附加的利益和特权。受户籍制度利益倾向城市的影响，其他行政管理制度在调整资源利益时，也或多或少的倾向于城市。这就造成了国家和政府在公共资源配置上，多偏向拥有城市户口的城镇居民，在户口制度上增加了比重较大的公共福利，使拥有城市户口的居民就相应享有某种福利特权，并成为我国当前有效改革该制度的难题。因此，有步骤的取消在此制

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度上额外的社会公共利益，减小并消灭利益分配的差距，取消户籍特权，达成行政管理制度间利益指向均衡，是户籍制度改革取得有效成果的基本举措。

(三)消除迁移障碍，恢复迁徙自由。

限制公民自由迁徙权利，是我国现行的二元户籍制度存在缺陷的主要方面之一。改革或取消城乡二元户籍管制制度，使居民在全国范围内不同城乡、不同地区之间自由迁移，是保障公民的自由权利实现的根本。人才资源的地区流动，有利于科技文化的交流，便于融合城乡经济发展，缩小城乡居民的收入差距，政府和地区不应进行严格控制、消极限制，而应该积极鼓励、保护和规范。
近些年来，我国现行的政策，开始重视人口的流动，逐步取消相关限制，在通过调整对落后边远地区及农村的资源配置，增加农村科教文卫等设施资源建设投入的基础上，以解决农村富余劳动力为工作重点，鼓励和支持其向城市转移，并为其创造良好有利的就业环境，以求达到缩小城乡差距，统筹城乡发展的宏伟目标。国内不少省市对户籍制度尝试并进行了改革，主要包括制定相关法律条例，拟制试行地方规章等手段。但是，由于改革不能统一把握全局，缺乏步骤性、全局性的指导，致使制定的措施不能产生强有力的约束，在实施过程中的实用性较差，达到的社会效果差强人意。实现迁徙自由，必须清楚认识和考虑到改革户籍制度所面临的种种问题，系统的、有计划的清除相关不利因素的干扰，构建与人口自由迁徙相适应的户籍制度，实现人口的自由居住和迁移。
基金项目：河南省教育厅人文社科项目《我国户籍制度改革的实践创新研究—基于公民基本权利保障视角》（项目编号：2012-GH-285）的阶段性成果。
（作者：许昌学院法政学院教师，法学硕士，研究方向：宪法行政法）
注释：
.中国第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012：21.
张雷.当代户籍制度的改革[M].北京：中国人民大学出版社，2009：31.
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姚秀兰.户籍、身份与社会变迁[M].北京：法律出版社，2004：234.
赵巍. 未来户籍制度改革的目标模式与政策选择[J].学术论坛，2007（3）：23.