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【摘要】地方政府的土地寻租制约了土地资源的有效配置，影响地方政府的运行效率和公信度。文章通过建立土地寻租的理论分析框架，分析地方政府土地寻租产生的根源和表现，提出治理对策和政策建议。
【关键词】地方政府；公共权力；土地寻租；土地制度；治理对策
【作者介绍】欧胜彬，南京农业大学博士研究生，广西财经学院副教授，广西南宁530003；陈利根。南京农业大学教授，博士，博士生导师，江苏南京210095；王权典，南京农业大学博士研究生，华南农业大学教授。广东广州510642
1004—4434（2013）03—0126—04
一、引言
国家审计署2010年第6号公告指出，通过对40个市地州、56个县区市土地征收出让情况审计，结果表明：有11个市以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元；有3个市以低于基准地价70%的，出让土地177宗0.8万亩；有3个市的规划等部门批准提高0.18万亩土地的容积率，应征未征土地出让收入10.57亿元。审计结果反映了地方政府在土地市场管理中的突出问题，了我国土地市场的制度弊端。关于土地出让的方式、、容积率以及协议出让经营性土地使用权等问题，我国的法律法规从2002年便作出非常严格的规定。为什么一些地方政府不顾国家的法律法规，作出了如此严重的违法违规行为呢？这里涉及到地方政府的土地寻租问题。
在我国，土地寻租发生的几率很高，是由于地方政府从事土地寻租获得的收益远远大于其寻租成本，相反地，社会公众进行反土地寻租活动所付出的成本则远远大于其获得的收益。最高人民检察院指出，2007年～2008年两年间，全国检察机关共查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件9374件10043人。其中，发生在城镇基础设施建设、房地产开发、土地出让等领域共有7990件，占城镇建设领域商业贿赂犯罪案件总数的8
首先，土地寻租存在一定的经济风险。例如，由于土地管理制度或有关政策的改变，可能会导致寻租的直接成本或间接成本的增加，收益下降，使土地寻租产生一定的经济风险。
其次，土地寻租存在一定的政治风险。由于地方政府对土地的“裁量权”很大。导致在土地征用、土地出让、土地审批、土地监察等环节上的寻租活动时有发生。据国土资源部有关数据显示：2010年我国发现违法用地案件有5.3万件。涉及土地面积41.08万亩，其中，立案查处的违法用地案件为
检测设地方政府是理性的经济人，以追求自我效用最大化为目标，利益顺序为个人利益、地方利益、国家利益，那么，土地寻租必然会诉求一种“低成本、高收益”的活动方式。在进行土地寻租活动之前，地方政府必然会进行寻租的成本与收益分析。收益大于成本时，土地寻租的激励随着边际收益率的增大而增加；反之，收益小于成本时，就会减少土地寻租行为发生的概率，抑制土地寻租。
公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成：一个是经济市场，另一个是政治市场，因此，土地寻租决策既包括经济决策，也包括政治决策。由于人具有自利性。导致政府官员在土地寻租过程中，必须考虑寻租活动的经济风险、政治风险等因素。他们进行寻租决策时，根据自己的风险偏好，结合土地寻租的成本与收益关系，进行综合的决策分析，如图1所示。
根据以上理论分析框架，地方政府在进行
例如，在征地问题上，政府在最初制订政策时，由于土地市场发育并不理想，没有预料到能产生土地寻租。然而，在征地制度建立以后，随着土地市场的发展和壮大，地方政府发现土地征用与土地出让两个市场的“差”能产生巨大的“经济租金”，这种“租金”具有“成本低、收益高、风险小”的特点，使地方政府产生了土地寻租动机，客观上也存在寻租机会。经过寻租决策后，产生土地寻租行为。在我国，征地不是采用市场交易方式，而是采用强制方式。导致地方政府在征地过程中不可避免地存在逐利冲动。从理论上说，强制力越大，地方政府转移成本的能力越高，租金越高，因此，征地行为必然能产生巨大的租金，产生无意土地创租。
曾指出，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。无意土地创租是指地方政府为解决“市场失灵”，对市场干预时产生的租金。作为干预土地市场的一种副产品，地方政府的主观愿望是良好的。是“好心办了坏事”，是一种主观与客观相脱离的表现。
治理无意土地创租的对策必须从源头人手，强化土地制度建设。在制订土地政策之前，必须进行充分的论证和听证，广泛征集社会各界的意见，先试点后实施。在政策的执行过程中，发现问题，需要调查研究，采取适当的控制措施。
治理无意土地创租。还要进一步规范土地审批制度。合理分配地方政府的行政权力。土地行政审批制度改革。实际上就是地方政府管理权和责任权的重新配置。从政府、市场和社会的关系来看，地方政府应该仅对“公共利益”事项审批；从地方政府内部运作机制来看，各级地方政府之间的权力和责任，都直接关系到土地寻租活动。如果土地政策在实践中能得到不断完善。地方政府的权力和责任相互匹配，就会从制度上大大降低无意土地创租的机会，有效地抑制地方政府无意土地创租行为。
治理被动土地创租要建立行政公开制度，公开办事规则、办事程序和办事结果。公开政府财政预算与实际开支；要提高土地寻租的私人成本。从重惩处非法创租活动。从严处罚土地行贿和受贿案件，严惩各种土地腐败现象；要适度引入竞争机制，改变地方政府对土地垄断经营局面，逐步减少地方政府对土地市场的干预。此外，还必须加快地方政府决策法制化步伐，建立有效的事前监督和事后惩罚机制，防止公共权力的“非公共”运用。
例如，地方政府掌握了基础设施、工业、房地产等项目的土地审批权，具有主动土地创租的机会。在层级制行政体系中，地方政府“一把手”和分管土地的行政领导权力很大，他们直接招商引资，很容易产生“权力寻租”。同样，如果分管土地部门的副市长、市长或书记绕过国土资源局长直接批地。或利用行政权力对土地市场进行干预，则很容易产生主动土地创租。在我国，由于土地供应存在“双轨制”，要求对经营性用地采取“招拍挂”方式出让土地使用权，但是，土地资源配置的非市场程度依然很高，在公开市场通过“招拍挂”获取土地仅占15%-20%。据有关调查表明，土地拍卖、招标、协议出让的比为1：0.61：0.14，协议出让土地的差价无疑能产生巨额租金阴，导致主动土地创租现象客观存在。
近年来。我国20多个省市的地方政府利用建设用地增减挂钩、农村宅基地复垦等“搭便车”行为，拆村并居，开展了一场“农民被上楼”的“圈地运动”。一些地方政府违背18号文件中提出“城乡建设用地增减挂钩”的本意，违背“加强乡镇和村庄的规划建设”的初衷。擅自扩大增减挂钩试点，把建设指标置换到城市，以地生财，就是主动土地创租的一种表现。
治理地方政府的主动土地创租。要严格划定“公共利益”的边界，加大土地管理的寻租成本；要从根本上改变地方政府借“公共利益”之名，行土地寻租之实，强化地方政府官员的政治意识、法律意识以及怎么写作意识，加大土地违法违规的查处力度。
治理地方政府的主动土地创租，必须增加土地市场交易的透明度，合理分配主要领导和土地管理部门审批权限，引入各种社会力量加以监督和约束，以增加土地市场交易公平性和透明度。例如，在土地出让过程中，严格执行“招拍挂”制度，向社会公开出让信息、出让程序、出让结果，使土地出让过程中的“经济租金”合理下降，才能有效防范和遏制地方政府的主动土地创租活动。
2.地方政府的土地寻租是寻租动机和寻租机会共同作用的结果。只要地方政府能利用其行政权力配置土地资源，就会存在土地寻租的空间。土地寻租受到寻租的成本与收益、寻租的经济风险、政治风险等多重因素的影响。
3.地方政府的土地寻租是一种“搭便车”行为，是一种非生产性活动，只产生经济利润，不产生社会财富。土地寻租对土地资源的合理利用造成了严重的影响。
4.地方政府的土地寻租导致“政府失灵”。降低了土地资源配置效率，造成了土地资源浪费，为土地腐败提供了空间和机会。直接损害国家利益和地方政府的公信度。
2.地方政府的土地寻租与公共权力密切相关。要遏制地方政府的土地寻租行为，必须强化“小政府大社会”意识，进一步明确划分省、市、县等各级地方政府的土地“裁量权”，强化对各级地方政府“公共权力”的监督和管理。
【责任编辑：胡彩芬】
【关键词】地方政府；公共权力；土地寻租；土地制度；治理对策
【作者介绍】欧胜彬，南京农业大学博士研究生，广西财经学院副教授，广西南宁530003；陈利根。南京农业大学教授，博士，博士生导师，江苏南京210095；王权典，南京农业大学博士研究生，华南农业大学教授。广东广州510642
1004—4434（2013）03—0126—04
一、引言
国家审计署2010年第6号公告指出，通过对40个市地州、56个县区市土地征收出让情况审计，结果表明：有11个市以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元；有3个市以低于基准地价70%的，出让土地177宗0.8万亩；有3个市的规划等部门批准提高0.18万亩土地的容积率，应征未征土地出让收入10.57亿元。审计结果反映了地方政府在土地市场管理中的突出问题，了我国土地市场的制度弊端。关于土地出让的方式、、容积率以及协议出让经营性土地使用权等问题，我国的法律法规从2002年便作出非常严格的规定。为什么一些地方政府不顾国家的法律法规，作出了如此严重的违法违规行为呢？这里涉及到地方政府的土地寻租问题。
二、土地寻租：理论分析框架
寻租是指以权力为筹码，追求非生产性经济利益的活动。土地寻租是指土地管理者运用自身所握有的权力，把权力商品化，或以权力为资本参与商品交换和市场竞争，谋取金钱或自身利益。(一)土地寻租的成本与收益分析
土地寻租成本包括直接成本和间接成本。直接成本是指地方政府直接进行土地寻租活动所付出的代价。例如，地方政府利用土地审批、土地出让、规划报批、施工许可等审核权力，在制度的“弹性空间”或“公共权力”下产生的“搭便车”行为。或采取欺上瞒下的方式进行越权审批的行为。间接成本是指地方政府从事土地寻租活动所造成的心理负担和良心谴责，包括因土地寻租活动产生的违法行为所带来的受惩罚成本，以及为了掩饰违法行为产生的博弈成本。在我国，土地寻租发生的几率很高，是由于地方政府从事土地寻租获得的收益远远大于其寻租成本，相反地，社会公众进行反土地寻租活动所付出的成本则远远大于其获得的收益。最高人民检察院指出，2007年～2008年两年间，全国检察机关共查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件9374件10043人。其中，发生在城镇基础设施建设、房地产开发、土地出让等领域共有7990件，占城镇建设领域商业贿赂犯罪案件总数的8
5.24%。
(二)土地寻租的风险分析
地方政府以“裁判员”和“运动员”的双重身份介入土地市场，在土地资源配置和土地收益分配问题上，有着强烈地追求经济利益的倾向。这种“双重身份”难免在工作中会出现“越位”、“错位”和“缺位”现象，产生土地寻租行为。但是，土地寻租也不可避免地存在一些风险因素。首先，土地寻租存在一定的经济风险。例如，由于土地管理制度或有关政策的改变，可能会导致寻租的直接成本或间接成本的增加，收益下降，使土地寻租产生一定的经济风险。
其次，土地寻租存在一定的政治风险。由于地方政府对土地的“裁量权”很大。导致在土地征用、土地出让、土地审批、土地监察等环节上的寻租活动时有发生。据国土资源部有关数据显示：2010年我国发现违法用地案件有5.3万件。涉及土地面积41.08万亩，其中，立案查处的违法用地案件为
2.8万件。违法案件与地方政府的土地寻租有关，违法违规用地问题十分突出。
最后，土地寻租存在一定的法律风险。1997年3月修改通过的《中华人民共和国刑法》，增设了破坏耕地罪、非法批地罪、非法转让土地罪等司法解释。土地寻租的法律风险也不断加大。如果涉及到违法行为，必将受到非常严厉的法律制裁。(三)土地寻租的决策分析
由于地方政府垄断土地出让经营权。抑制土地市场竞争，降低了土地资源配置的效率，扭曲了土地收益分配的机制。导致政府失灵。随着我国工业化、城市化的发展，建设用地的不断攀升，现行的土地管理制度存在的“真空”地带，为地方政府的土地寻租提供了机会。检测设地方政府是理性的经济人，以追求自我效用最大化为目标，利益顺序为个人利益、地方利益、国家利益，那么，土地寻租必然会诉求一种“低成本、高收益”的活动方式。在进行土地寻租活动之前，地方政府必然会进行寻租的成本与收益分析。收益大于成本时，土地寻租的激励随着边际收益率的增大而增加；反之，收益小于成本时，就会减少土地寻租行为发生的概率，抑制土地寻租。
公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成：一个是经济市场，另一个是政治市场，因此，土地寻租决策既包括经济决策，也包括政治决策。由于人具有自利性。导致政府官员在土地寻租过程中，必须考虑寻租活动的经济风险、政治风险等因素。他们进行寻租决策时，根据自己的风险偏好，结合土地寻租的成本与收益关系，进行综合的决策分析，如图1所示。
根据以上理论分析框架，地方政府在进行
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土地寻租决策时，会综合考虑寻租机会的多少、寻租动机的强弱、寻租风险的大小、政治约束力大小、制度约束力大小等关联因素，最后进行寻租决策，从而实现土地寻租活动。也就是说，地方政府在进行土地寻租决策时，会结合多种因素进行综合分析。当寻租风险过大时，为了保持既得利益。直接放弃土地寻租活动；当寻租风险适度时，则选择土地寻租活动。三、土地寻租：表现与治理
根据寻租动机的不同，可将寻租行为划分为无意创租、被动创租和主动创租三种表现形式。在这个意义上引申，地方政府在土地管理中的寻租行为可以划分为无意土地创租、被动土地创租、主动土地创租等三种表现形式。(一)无意土地创租及其治理
地方政府无意土地创租是指由于信息不完全，或者地方官员自身知识和能力等限制，在制订或执行土地政策时。预先没有预料到会出现的结果，给某些利益集团或个人带来了获利机会。地方政府无意土地创租有两个特征：一是地方政府在制订或执行土地政策之前，没有预料到政策的干预会引发土地寻租活动；二是利益集团没有主动影响地方政府对土地政策的制订与执行。而是利用已经出台的土地政策，为自身谋求利益。例如，在征地问题上，政府在最初制订政策时，由于土地市场发育并不理想，没有预料到能产生土地寻租。然而，在征地制度建立以后，随着土地市场的发展和壮大，地方政府发现土地征用与土地出让两个市场的“差”能产生巨大的“经济租金”，这种“租金”具有“成本低、收益高、风险小”的特点，使地方政府产生了土地寻租动机，客观上也存在寻租机会。经过寻租决策后，产生土地寻租行为。在我国，征地不是采用市场交易方式，而是采用强制方式。导致地方政府在征地过程中不可避免地存在逐利冲动。从理论上说，强制力越大，地方政府转移成本的能力越高，租金越高，因此，征地行为必然能产生巨大的租金，产生无意土地创租。
曾指出，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。无意土地创租是指地方政府为解决“市场失灵”，对市场干预时产生的租金。作为干预土地市场的一种副产品，地方政府的主观愿望是良好的。是“好心办了坏事”，是一种主观与客观相脱离的表现。
治理无意土地创租的对策必须从源头人手，强化土地制度建设。在制订土地政策之前，必须进行充分的论证和听证，广泛征集社会各界的意见，先试点后实施。在政策的执行过程中，发现问题，需要调查研究，采取适当的控制措施。
治理无意土地创租。还要进一步规范土地审批制度。合理分配地方政府的行政权力。土地行政审批制度改革。实际上就是地方政府管理权和责任权的重新配置。从政府、市场和社会的关系来看，地方政府应该仅对“公共利益”事项审批；从地方政府内部运作机制来看，各级地方政府之间的权力和责任，都直接关系到土地寻租活动。如果土地政策在实践中能得到不断完善。地方政府的权力和责任相互匹配，就会从制度上大大降低无意土地创租的机会，有效地抑制地方政府无意土地创租行为。
(二)被动土地创租及其治理
被动土地创租是指个人或强势利益集团利用权势，影响政策制定者制订有利于自己的土地市场政策，从中获利。被动土地创租是事前寻租。是地方政府公共权力的“货币化”或“资本化”，并成为利益集团的谋利工具。在实践中，政府出台某项政策制度，其出发点总是为了规范土地市场的发展。但是，任何制度的产生必有其背景，或者倾向于大众，或者倾向于某些利益集团。例如，2010年5月13日，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入公用事业领域，对地方政府的融资和经济发展起到积极的作用，但是，也被动地提供了寻租机会。在制度的安排下，土地划拨权、自主权和决策权更大程度上从政府转移给地方政府。由于受到制度的约束。与源于：论文模板www.udooo.com
主动土地创租相比，寻租成本上升，收益下降。在地方政府与利益集团之间的利益博弈过程中。尽管收益下降，只要有利可图，风险可控，仍然会刺激寻租动机，产生被动土地创租。治理被动土地创租要建立行政公开制度，公开办事规则、办事程序和办事结果。公开政府财政预算与实际开支；要提高土地寻租的私人成本。从重惩处非法创租活动。从严处罚土地行贿和受贿案件，严惩各种土地腐败现象；要适度引入竞争机制，改变地方政府对土地垄断经营局面，逐步减少地方政府对土地市场的干预。此外，还必须加快地方政府决策法制化步伐，建立有效的事前监督和事后惩罚机制，防止公共权力的“非公共”运用。
(三)主动土地创租及其治理
主动土地创租是指地方政府官员利用公共权力。主动为自己谋求经济利益的行为。地方政府机构和官员作为特殊的利益集团，在土地管理过程中进行主动土地创租活动。实质上就是公共权力“商品化”，是“权力寻租”。主动土地创租一般表现为领导者滥用权力，与政府倡导的“公共利益”与“公共权力”行为背道而驰。因此，主动土地创租的成本非常低，收益非常高，但政治风险也非常大。例如，地方政府掌握了基础设施、工业、房地产等项目的土地审批权，具有主动土地创租的机会。在层级制行政体系中，地方政府“一把手”和分管土地的行政领导权力很大，他们直接招商引资，很容易产生“权力寻租”。同样，如果分管土地部门的副市长、市长或书记绕过国土资源局长直接批地。或利用行政权力对土地市场进行干预，则很容易产生主动土地创租。在我国，由于土地供应存在“双轨制”，要求对经营性用地采取“招拍挂”方式出让土地使用权，但是，土地资源配置的非市场程度依然很高，在公开市场通过“招拍挂”获取土地仅占15%-20%。据有关调查表明，土地拍卖、招标、协议出让的比为1：0.61：0.14，协议出让土地的差价无疑能产生巨额租金阴，导致主动土地创租现象客观存在。
近年来。我国20多个省市的地方政府利用建设用地增减挂钩、农村宅基地复垦等“搭便车”行为，拆村并居，开展了一场“农民被上楼”的“圈地运动”。一些地方政府违背18号文件中提出“城乡建设用地增减挂钩”的本意，违背“加强乡镇和村庄的规划建设”的初衷。擅自扩大增减挂钩试点，把建设指标置换到城市，以地生财，就是主动土地创租的一种表现。
治理地方政府的主动土地创租。要严格划定“公共利益”的边界，加大土地管理的寻租成本；要从根本上改变地方政府借“公共利益”之名，行土地寻租之实，强化地方政府官员的政治意识、法律意识以及怎么写作意识，加大土地违法违规的查处力度。
治理地方政府的主动土地创租，必须增加土地市场交易的透明度，合理分配主要领导和土地管理部门审批权限，引入各种社会力量加以监督和约束，以增加土地市场交易公平性和透明度。例如，在土地出让过程中，严格执行“招拍挂”制度，向社会公开出让信息、出让程序、出让结果，使土地出让过程中的“经济租金”合理下降，才能有效防范和遏制地方政府的主动土地创租活动。
四、结论与政策建议
(一)研究结论
1.地方政府的土地寻租产生的根源在于制度本身，只要土地制度上存在“经济租金”，就会有土地寻租的可能。完善土地法律法规，加强制度建设，是治理地方政府土地寻租的关键。2.地方政府的土地寻租是寻租动机和寻租机会共同作用的结果。只要地方政府能利用其行政权力配置土地资源，就会存在土地寻租的空间。土地寻租受到寻租的成本与收益、寻租的经济风险、政治风险等多重因素的影响。
3.地方政府的土地寻租是一种“搭便车”行为，是一种非生产性活动，只产生经济利润，不产生社会财富。土地寻租对土地资源的合理利用造成了严重的影响。
4.地方政府的土地寻租导致“政府失灵”。降低了土地资源配置效率，造成了土地资源浪费，为土地腐败提供了空间和机会。直接损害国家利益和地方政府的公信度。
(二)政策建议
1.治理土地寻租必须从寻租动机、寻租机会、寻租成本、寻租风险等方面共同人手，对土地征用、土地审批、土地出让、土地督察等行政环节进行制度再安排，引入必要的监督和制衡机制。2.地方政府的土地寻租与公共权力密切相关。要遏制地方政府的土地寻租行为，必须强化“小政府大社会”意识，进一步明确划分省、市、县等各级地方政府的土地“裁量权”，强化对各级地方政府“公共权力”的监督和管理。
【责任编辑：胡彩芬】