1949年以来中国农村土地制度变迁几种推力信

内容提要：中国农村土地制度的形成有其特殊的机制，我们通过考察建国以来农村土地制度的变迁历史，可以分析出对农村土地制度的形成发展起着重要作用的几种推力，探究各种推力在整个农村土地制度发展中都发挥着什么样的作用，以便为农村土地制度的变革找到力量之源。
关键词：农村土地制度;变迁;推力
1003-4161（2012）01-0082-04
中国土地制度如何改革，尤其是农村土地制度如何变革，这是“十二五”期间，甚至是未来十年，乃至几十年，都将是中国面临的一个主要问题。我们着手探讨改革时，经常是从我们目前面临的困难是什么，应当采取什么样的措施去解决之来进行考虑。当然，这样一种解决问题的思路是可以达到某种目的的。但是，我们也可以从另一种角度去思考。一种制度从形成到发展，以至积弊，通常都是一种或几种力量在起作用，我们可以通过分析这些力量来探究这种制度形成的推力，从而考虑这种制度未来将如何发展。中国农村土地制度的形成有其特殊的机制，我们通过考察建国以来农村土地制度的变迁历史，可以分析出对农村土地制度的形成发展起着重要作用的几种推力，探究各种推力在整个农村土地制度发展中都发挥着什么样的作用，以便为农村土地制度的变革找到力量之源。

一、几种推力的基本阐释

我们考察建国以来的农村土地制度的变迁历史，可以找到分析出这样几种推力。一是政治力量，二是经济力量，三是农民自身的诉求；这三种力量在整个农村土地制度变迁中始终发挥着重要作用。当然除了这几种推力之外，还有其他各种影响土地制度的力量，如观念力量，文化力量等，但这些力量从整体的影响力要弱于前三种力量。由于这三种推力直接影响着农村土地制度的未来发展趋势，相对于其他推力来说要重要些。所以，本文中我们把这几种力量作为影响农村土地制度发展的主要推力加以分析。
政治力量，从管理学的角度来看，一般指政治和法律机构对组织和人员的影响力。我们在这里所谈的政治力量主要指行政力量，即指和地方所制定的规则、规章、制度、规范等，是对某种制度加以规范化的力量。政治力量具有强制性，它所制定的规则、规范等，是需要强制执行的，经常以法律、法规等形式加以明确化。政治力量对某种制度的形成起着至关重要的作用。这种力量可以把实践中形成的比较成熟的规范、规则加以明确化，并以法律、法规的形式固定化，从而生成规范的制度；有时这种力量也可能不考虑实践的惯例，直接以或地方的强制力为基础，生成某种制度规范。当以政治力量规范化的制度形成时，一般会以某种方式保持一定的稳定周期，直至新的规范化形式的出现。这样由政治力量所规范化的制度，有时会表现出一定的滞后性。
经济力量，这里主要指经济发展的诉求，当我们实行市场经济体制时，经济力量主要表现为市场经济这只“看不见的手”。经济力量始终是制度形成和发展的主要动力，这种内在的驱力促使各种制度围绕如何发展生产，如何促进效益而形成。当然，这种力量有时表现是自发的，盲目的，甚至具有很大的破坏性。所以，经济力量需要其他力量来引导和规范。但我们在引导和规范的时候以不能离开经济发展的内在规律，因为经济力量是根本，是一切的动力源。
农民自身的诉求，主要是指农民根据自身的利益需求，会采取各种方式来影响各种体制和制度等。这种诉求实际上是农民利益自我实现的需要引发的，他们从自身的生存、发展中引发出来对影响他们的各种制度的期盼。这种力量一般是自发的，不规范的，零散的，其表现也是多种多样的，但是却是不能忽视的。农民自身的诉求有其基本的底线，当面临生存威胁时，这种诉求会表现出巨大的力量，如果生存需求的底线不能得到满足，这种力量甚至可能推翻现存的制度。但这种力量也是弱小的，坚忍的，只有他们能够承受的时候，对现行体制一般不会主动去改变。所以这种力量有其双重性。
我们对这几种力量的初步阐释，是为了分析它们在土地制度中发挥作用时所呈现的特点而简要界定的。再结合我国建国以来各个时期农村土地制度变迁，我们进一步阐述这些力量。

二、建国以来农村土地制度的变迁及各种力量分析

从新中国建立以来，我们可以根据土地所有权、经营权等的变化，把我国农村土地制度变迁大致分成以下几个时期。在各个时期的分析中，我们首先是描述各个时期的土地制度变化，然后分析政治力量、经济力量和农民诉求是如何发挥作用的。

(一)农民土地所有制时期（1949—1953年）

这一时期主要是农民分得土地，基本完成农民土地所有制时期。新中国的土地制度可以追溯到1947年通过实施的《中国土地法大纲》，这是指导农村土地改革的纲领性文件，奠定了后来土地制度变迁的基调。1949年3月，中国在河北省平山县西柏坡村召开七届二中全会，研究新中国成立后社会、经济建设等一系列重大方针政策。会议提出要“有计划、有步骤地将封建半封建土地所有制改变为农民土地所有制”。1950年6月28日，讨论通过了《中华人民共和国土地改革法》，逐步开展土地改革运动，标志着国家以法律的形式对土地改革给予了肯定和保护。《土地改革法》明确规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”其后，人民政府政务院又先后颁布了《农民协会组织通则》、《关于划分农村阶级成份的决议》、《城市郊区土地改革条例》等有关文件，以进一步推动土地改革。《中华人民共和国土地改革法》颁布以后，新解放区展开了大规模的土地改革运动。经过3年多的时间，到1953年底，全国广大新解放区的土地改革，除约700万人口的一些少数民族地区决定暂不进行外，基本顺利完成。这样，农民土地所有制基本确立①。
我们分析一下这一时期各种力量对农村土地制度形成的影响。在新中国成立之前，革命根据地和老解放区已经基本形成农民土地所有制的趋向，这是建国后新解放区实行土地制度改革的历史背景。政治力量的导向和农民自身的诉求是这一时期主要的推力。政治力量始终在发挥着重要作用，由于新中国建立，一种新的政权体制出现，相应的在各个领域

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的制度也出现了巨大的变化。农村土地制度由封建土地所有制变化为农民土地所有制。要顺利完成土地制度的变化，离不开政治的强制力，新政权依靠国家行政力量，不断推出各种关于农村土地制度的方针和政策、法律和法规等。可以说，政治力量在这一时期始终扮演着主角。农民自身的诉求也是这一时期农村土地制度形成的一个主要推力。新中国建立之前，老解放区已经基本完成农民土地所有制的变革，这一变革受到农民的支持和拥护。新中国建立后，新解放区的农民也同样要求分得土地，这也是他们对新政权的一种期望。满足这种期望也就是为了更好地巩固政权。这种力量使得土地改革能够在几年内比较顺利的实现。当然，从经济力量的角度来看，恢复生产也是一个主要力量，但相对其他两种力量来说，经济力量并不是主导。说：“这是中国人民革命继军事斗争以后的第二场决战”②。实际上，新中国成立后，我们推行的农民土地所有制，其政治意义远远大于其他一切。

(二)农业合作社时期和土地集体化时期（1953—1978年）

这一时期由于运动比较多，土地制度变化比较频繁，我们择几个要点来进行分析。这一时期可以概括为由农民土地所有的农业生产互助合作到土地所有制转变的农业生产合作，再到“大集体”的人民公社，最后到集体所有制的确立。
土地改革后，农民平均分得了土地，但是在农业生产中，由于各种条件的差异，导致农民之间的生产能力并不平均，如每户的劳动力、农具、耕具不均衡等。由此，农户之间

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产生了互助合作的意识。1951年全国第一次互助合作会议起草通过的《关于农业生产互助合作的决议》要求各级党委根据当地生产发展需要和可能的条件，按照积极发展、稳步前进的方针和自愿互利的原则，逐步引导农民走上集体化。1953年我国开始引导农民走合作化道路，先是临时互助组，后来是常年互助组，在互助组的基础上，我国又引导农民加入初级农业生产合作社，简称初级社。为了加快合作化的步伐，实现对土地私有制的社会主义改造，1953年12月，发布了《关于发展农业生产合作化的决议》，1956年6月30日全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》第二条规定，农业生产合作社按照社会主义原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行“各尽所能，按劳分配”。到1956年底，农村土地集体所有制基本形成。
1958年3月通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，鼓励“有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社”，这是人民公社化的前奏。同年8月，通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。同年12月，通过了《关于人民公社若干问题的决议》对人民公社的管理体制进一步细化，“人民公社实行分级管理的制度，可为公社管理委员会、管理区(或生产大队)、生产队”，且规定“生产队是组织劳动的基本单位”。1958年底，发现了人民公社存在的很多问题，开始纠正和调整。1962年9月正式通过了农村人民公社工作条例(修正草案)(俗称“农业六十条”)，对人民公社体制进行了适度纠正和调整。《条例》最为核心的是下放基本核算单位，明确“队为基础”的核算管理模式。在1962年2月下发的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》中，已提出“把基本核算单位下放，就既有生产管理权，又有分配决定权”。《条例》的第二条则进一步明确“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是，即公社、大队和生产队”。《条例》第二十一条规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有”。由此强化和奠定了生产队作为土地“集体所有制”所有人的政策基础。这一规定奠定了中国农村土地所有制的基础，也是追溯当前土地权属的重要历史文件依据。
这一时期，经济力量、政治力量和农民自身的诉求共同发挥着作用。经济力量是原始推动力。在农民分得土地后，土地承载着满足农民生活和经济发展需要的价值，也承载着发展国家经济的需要。发展生产、满足需要成为首要推动土地制度变化的因素，经济力量作为一种主要动力在发挥着作用。合作社这种形式的出现就是由于这种推力所引发的。最初互助合作是农民由于发展生产的自觉诉求来推动的，在互助合作慢慢推广的过程中，政府逐渐卷入，把农民自发的诉求自觉化，并在某种程度上以行政力量来强化。在初级合作社形成的过程中，政治力量还能够保持与经济发展和农民自身诉求的吻合，但随着政治形势的进一步变化，再加上以等人对当时形势的错误估计，使政治力量逐渐脱离经济发展和农民自身诉求，政治力量取代经济力量和农民自身发展的力量。由此，合作社由初级上升到高级，直至人民公社和大跃进，政治力量完全成为主导，并显示了其强大而可怕的力量。经济力量在这一时期是看不见的力量，是一种诱发力量，尽管需要规范，但它应当成为土地制度变化的主导方式。从农民和政府来说，都应当以发展经济来进行活动。农民自身的诉求，促使他们进行初级合作社的发展，当政府加以引导时，农民和政治这两种力量最初还是相互促进的，但当政治力量逐渐强化时，农民自身发展的诉求就被政治力量逐渐替代了，政治力量占主导时，把经济动力也忽视了。这也是导致后来的高级合作社，人民公社和大跃进等忽视生产实际而只顾片面政治需求状况的出现。

(三)家庭联产承包责任制时期（1978年至今）

相对前几个时期来说，这一时期稳定的时间比较长，但也是现今我们不断争议和力图变革的时期。1978年12月，安徽省凤阳县小岗村的十几位村民首先发起以“大包干”到组、包产到户等为主要形式的农业生产责任制，寻找农村土地改革新思路，从而揭开了我国农村土地制度改革序幕。1978年12月十一届三中全会所讨论的《农村人民公社工作条例》（简称《六十条》）中，强调要继续维持1959年以来“所有”的体制。1979年3月，国家农业委员会召开专题会议，讨论允许不允许“包产到户”，最终讨论的结果是“深山、偏僻山区的孤门独户可以包产到户”，转发了这次会议的纪要，是明确提出有条件允许“包产到户”的第一个文件。1980年5月31日，发表谈话，支持安徽肥西的“包产到户”和凤阳的“大包干”，“包产到户”由暗变明。真正为“包产到户”正名的是1982年1月发布的《全国农村工作会议纪要》。1983年1月发布的《当前农村经济政策的若干问题》正式确立了家庭联产承包责任制。
1983年10月，国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。1985年，人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部完成，这标志着人民公社体制的正式终结。1993年11月，、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》，指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，并规定，“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。1992年，南巡讲话和党的十四大的成功召开，使人们的思想得到了极大的解放，也为进一步发发展农村经济提供了可靠的思想保证和政策支持。稳定发展和进一步深化家庭承包经营制度为当时农村土地制度改革的主题。1997年6月、国务院发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。1998年10月发布的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出要“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，提出“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2002年8月，国家讨论通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，明确规定我国实行农村土地承包经营制度，且通过存在于农村集体经济组织内部的家庭承包方式组织实施；国家依照法律保护农村土地承包关系长期稳定；国家保护承包方按照法律依法、自愿、有偿的原则，进行土地承包经营权流转；未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。这标志着国家从法律上规定了农村土地制度在未来一段时期内的实施方向。2008年10月党的十七届三中全会发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，特别是首次提出，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。
为了加强对土地的管理，1986年全国人大常委会通过的《中华人民共和国土地管理法》，经过多次修订，2004年8月28日全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，这样在土地管理上更加完善。《土地管理法》明确规定了的所有权和使用权，对全民所有和集体所有的进行了明确规范。2009年通过的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，以及2010年农业部2010年1号令《农村土地承包经营仲裁规则》、2号令《农村土地承包仲裁委员会示范章程》，使农村土地管理进入法治化轨道。国务院在2011年公布实施的《土地复垦条例》进一步加强对农村土地的管理。
这一时期，各种力量呈现交错的情形。首先是经济力量和农民自身诉求成为农村土地制度变化的主要推力。“”后，安徽和四川农民之所以自发选择土地承包，最大的根源在于农村生活不下去，原来的经营方式导致农民生活很苦。发展生产的需要，满足人们基本生活的需要成为第一动力，尽管政策不明朗，农民仍然尝试进行新的生产经营模式，这是由于农民生存底线受到威胁所至。经济力量和农民诉求是家庭联产承包得以推行的重要动力。当农民自发的家庭联产承包出现成效时，经济效益展现时，政治力量逐渐进入，从政策和制度上加以规范这种经营方式，并把家庭联产承包责任制推广开来。这样政治力量也在农民土地制度变革的过程中卷入进来。随后多年，各种关于农村土地承包的政策、制度、法规等纷纷出台，从而使农村土地制度规范化，定型化。政治力量也逐渐占据主导位置，土地如何承包，怎样承包，土地如何管理都得到明确的规定。在这一时期，还有一种力量不可忽视，那就是市场经济这种力量，成为经济力量中的新替代。当然，这种力量是可以归入经济力量的，但在我国这是不同于之前的经济力量的。这只“看不见”的手，自1992年以来，逐渐开始显示其内在的力量，在各个领域发挥作用时，不可避免的也要进入土地领域。所以，1992年以后，在我国，经济力量的主角是市场经济。在20世纪90年代，“三农”问题成为关注的重点，农村土地制度也逐渐成为关注点。这种观念的力量作用如何，我们这里先不去探讨，但这种关注在某种程度上多少影响到政治力量的导向。可以说，这一时期是各种力量都参与到农村土地制度变化的过程中，很难把它们分割开来。

三、几种推力的概括描述

通过对上述各个历史时期的简要分析，我们可以发现，经济力量、农民自身的诉求、政治力量都在各个时期发挥着作用，各种力量相互作用。通过分析，我们认为，农村土地制度形成和发展，以至未来的取向都应当受到这几种力量的影响，未来农村土地制度会发生什么变化，如何改革都要考虑这几种主要力量。但我们同时也应当考虑到，这几种推力各自呈现不同的特色，发挥作用的程度和方式也是各有特点。
在各种力量中，农民自身发展的诉求是最应当尊重的。农民能够成为农村土地制度变迁的一种主要推力源自于他们直接参与土地制度的变迁 ，其人数众多、直接参与生产，土地制度变迁问题就是他们的生存问题。这就决定了农民的行为会直接影响农村土地制度的运行。因为他们处在“第一线”，他们最熟悉土地，知道土地对他们意味着什么，当然这种诉求也需要规范。我们应当允许他们自己去发挥创造，不要认为他们什么都不知道，想当然的为他们去规划，就像我们应当放手让孩子去适应世界一样，尽管他们可能会受伤，但这样他们会成长的更好。当农民为了某种目标而统一行动时，其影响是十分巨大的，当这种目标是一种新的农地制度安排时，其行为就会推动农地制度的变迁，成为农地制度变迁的主导。
经济力量是一种根本的动力。我国农村土地制度从土地改革后实行的土地私有制到后来的集体所有制，以及到目前实行的家庭承包责任制的变迁，其最根本的动力来源是为了获取土地可带来的潜在利益，使资源的效率最大化。这种力量随着我国市场经济体制的完善将发挥更大的力量。经济的内在推动力是无法阻挡的，我们要学大禹治水在于疏导。
政治力量至今为止仍然是主要力量，但这种力量如何运用，如何结合经济力量和农民诉求是需要认真考量的。当这种力量过分使用，打着国家的名义，国有的名义，以强制或垄断的方式左右土地制度，忽视经济动力和农民诉求时，其破坏力是惊人的。当这种力量加强自身规范，适应经济发展和农民诉求时，就可以把各种影响土地制度的推力协调起来，形成良性运行模式。如何限制政治力量“大手”一挥，要依靠法律规范，宪法及其他各种关于土地制度的法规。政治力量，这只“看得见的手”，轻易不要挥动。政治力量主要是把农民实践中形成的合理的作法规范化和法律化。
总之，通过分析，我们可以发现。一是农村土地制度如何形成，如何变迁，以及未来取向如何，并不是某一种力量能够主导的，是多种力量共同发挥作用的，有些我们知道，有些可能我们并不是很清楚。二是经济力量是不可抗拒的，农民诉求是应当满足的，政治力量是要有节制的。三是期望以行政手段来单独改变农村土地制度是理想化的，那是无视其他的力量的存在。农村土地制度的形成是几种力量博

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弈的结果，我们也得以多种力量的剖析来面对未来农村土地制度的变化。
基金项目：此文是黑龙江省农垦总局科技计划项目“城乡一体化进程中的黑龙江垦区农业经营管理体制改革问题研究”（项目编号：HNK10A—13—09）和黑龙江省教育厅人文社会科学面上项目“政治哲学研究与黑龙江新农村建设”（项目编号11542145）及“新农村建设背景下黑龙江省农业知识产权保护法律问题研究”（项目编号：11542148）的阶段性成果。
注 释：
①引用资料说明，由于引文多是政策、法律、法规文件，已经在文中标出，不另在页下标注。
②《文集》第6卷，北京：人民出版社，25页。
参考文献：
［1］杨天波，江国华：宪法中土地制度的历史变迁(1949—2010)—基于宪法文本的分析［J］.时代法学，2011,(1).
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［3］丁军，刘爱军，中国农村土地制度研究述评［J］.江汉论坛，2010,(7).
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［5］王景新，中国农村土地制度的世纪变革［N］.中国国土资源报，2009-9-18.
［6］王景新，中国农村土地制度变迁30年：回眸与瞻望［N］.中国集体经济 ，2008-08-25.
［作者简介］胡国利（1973—），男，黑龙江林口人，法学硕士，黑龙江八一农垦大学人文学院副教授，研究方向：政治理论、政治制度；马三喜（1973-），男，甘肃秦安人，法学硕士，副教授，黑龙江八一农垦大学现代农业政策与法制研究中心主任，主要从事农业和农村法治的研究。
［收稿日期］2011-12-15
责编：胡政平；校对：一丁