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[摘 要]加强和创新社会管理是推进当代中国经济社会协调发展、进一步转变政府职能的重大战略和目标选择。观念变革是引领社会管理职能创新的根本导向；制度重构是实现社会管理职能创新的重要保障；绩效评估是推动社会管理职能创新的核心动力。
[关键词]社会管理；观念变革；制度重构；绩效评估
1008410X（2013）02009106
党的十八大报告明确指出，加强社会建设是社会和谐稳定的重要保证，必须从维护广大人民根本利益的高度加强和创新社会管理、推动社会主义和谐社会建设，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这一科学论断在我们党的历史上把加强和创新社会管理的地位和作用提升到了新的高度，标志着我们党在新的历史起点上对构建社会主义和谐社会、加强社会体制改革的新的自觉。在当代中国，对于加强和创新社会管理，政府发挥着不可替代的作用，是社会管理创新的核心主体。因此，加强和创新社会管理，关键是推动政府社会管理职能创新。本文旨在为社会管理职能创新提供一个分析框架，以期对该领域的理论研究和实践探索有所裨益。
一、观念变革：引领社会管理职能创新的根本导向 社会历史实践证明，观念进步是社会变革的先导。“在社会变革与观念变革的相互关系之中，观念的变革往往成为社会变革的前导性因素和力量。”（P40）同样，观念变革是政府社会管理职能创新的推动力和导航器，是引领社会管理职能创新的根本导向。近些年有些地方的社会管理创新实践取得了预期的成效，如珠海“一主一体三化”社会管理创新模式构建了党委、政府、社会三者有效共治的社会管理体系[3]，有的则成效不佳，这与观念上的问题密切相关。
而社会管理观念上的一个主要问题是，有的地方政府及部门对社会管理的职能和目标不甚明确或存在认识上的偏差，往往把加强和创新社会管理理解成“为经济建设开路”，认为社会管理对经济的依赖和适应是绝对的、无条件的，进而否定社会管理具有相对独立的地位和价值。“这种只注重经济建设、忽视社会管理的认识和做法，最终形成‘一条腿长、一条腿短’的畸形社会发展格局。”[4]有的基层政府认为创新社会管理就是加强社会管控，谋求僵化的、片面的、短暂的社会稳定，实践上逐步形成了“稳定一票否决制”、僵化维稳的社会管理机制，这混淆了社会管理与社会稳定之间的界限，模糊了社会管理的目标定位，实质上降低了社会管理的地位。从实践上看，持有这种看法容易将社会管理的事务当成社会稳定的事务进行处理，导致简单的社会事务复杂化、平常的事务升级化等现象发生，降低了政府社会管理的权威性和公信力，不可避免地造成干群冲突、官民对立，引发各类社会件。还有的社会管理实际工作往往成了政府的“独角戏”，社会参与和监督严重缺失。反思这些结果和现象不难看出，观念滞后或错位是导致社会管理职能创新不佳或扭曲的重要根源之一。强管控、弱怎么写作和重行政、轻法治是当前社会管理过程中的普遍现象。事实上，政府在社会管理创新过程中遭遇的各种阻力及困境说到底是观念的束缚和障碍，即政府难于突破传统社会管理观念的窠臼。
加强和创新政府社会管理职能必须推进观念更新，矫正社会管理的价值导向，树立十大意识[4]。一是人本管理意识。人本管理是现代管理的基本理念，它突出强调人在管理中的中心地位，坚持以人为管理价值的核心和管理活动的本位。社会管理说到底是对人的管理和怎么写作，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民怎么写作的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。由此可见，人本管理是社会管理的根本目的取向。二是社会本位意识。“作为社会管理和社会建设的核心价值，社会权利是所有社会成员都应该享有的作为社会成员的基本资格。”[5]因此，权利本位是我国社会管理的核心目标取向。“在实行市场经济和政治的社会里，公民权利是构成社会关系的一个本位性要素，尤其是相对于政府权力，公民权利是首要的、本位的。”[6]所谓权利本位，是指社会管理的各项活动要以实现、维护和彰显公民的各项社会权利为旨归。必须矫正一个认识误区，即以为创新社会管理就要扩张政府权力，就是要想方设法把人“管紧、管牢、管死”。应做到切实保障民权，着力改善民生，积极维护民安。三是怎么写作优先意识。从一定意义说，怎么写作是社会管理的根本宗旨和核心取向，即便有管理也应该以怎么写作统领管理、寓管理于怎么写作之中，必须把怎么写作置于社会管理创新的优先地位，增强管理人员的怎么写作优先意识。四是公共治理意识。社会管理必须走向适应新时代要求的社会治理模式，实现从传统的社会管理到公共治理的转变，“把本着‘为民做主’和‘替民做主’的思想来制定自
当前出现的各类社会问题，在很大程度上都源于政府社会管理的制度化水平太低，很多社会问题没有从制度上进行根本的解决。在社会管理领域，制度方面的突出问题表现为：设计不科学，违背规律；不规范，容易产生歧义；不合理，违反常识和人性的普遍性；不稳定，频繁变化；不统一，相互矛盾；不公正，权责脱节甚至明显歧视；不透明，公开
推动和实现社会管理职能创新必须加强制度重构，健全社会管理制度体系。从路径选择来看，可以从六个方面着手。第一，加强社会管理创新的顶层设计。按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局合理安排和设计各项活动，保证社会管理创新持续、有效推进。尤其要按照党的十八大报告和出台的《关于加强和创新社会管理的意见》有关社会管理创新的目标要求，结合实际进行创造性发挥和具体设计，使社会管理实际工作更具操作性和针对性。第二，保证社会管理制度的公正安排。制度的公正安排至关重要。一般而言，制度公正包含两层意思：一要实现制度的公正，即应当使制度本身是公正的；二要使公正制度化，即把公正的理念与要求具体化为制度[12]（P30）。当前我国社会管理职能创新中急需制度公正：1在社会制度的设计和安排上更多地维护低收入者和弱势群体的利益，在财政转移支付制度的设计和安排上更多地倾向落后地区和低收入者；2本着公平公正的要求和准则，尽快地制定和修改各种劳动保障制度和工资评价制度，建立正常的工资增长机制，切实保障农民工等弱势群体的合法劳动收入；3参照世界各国制度保障体系，建立健全各种权利救助体系，为公民获得并维护合法权益奠定基础；4积极改革城乡二元结构体系和户籍制度，努力实现城乡一体化，促进城乡和谐发展；5本着兼顾效率与公平原则，改革税收制度，以家庭为单位公平税负，尤其为了拉动内需必须进行结构性减税；6在审批制度和办事程序的设计上，必须充分考虑民生需求，打破各部门的行政壁垒，统一标准，明确时限，简化程序，公开透明，公正便民，倡导“绿色办公”，发展电子政务，降低制度的边际成本，释放社会活力。第三，保证社会管理制度的合理、规范和稳定。我国社会领域的问题和矛盾很多是由制度不合理、不规范和不稳定造成的，特别是医疗制度、就业制度、住房制度和教育制度方面，不仅存在制度不公正问题，更存在制度不合理、不规范问题。必须加强社会管理制度的合理性、规范性和稳定性建设，使各项社会事务管理能够依据科学规范、合理的制度执行，能够保证各项社会制度具有稳定性。第四，切实提高社会管理制度的执行力。执行力是社会管理制度的生命力。社会管理绩效大小、水平高低，很大程度上依赖于执行。如果不按制度执行，即使制度制定得再好，也似形同虚设。必须提高社会管理制度的执行力，树立“制度面前没有特权、制度约束没有例外”的意识，切实增强制度的实效性和权威性。第五，促进社会管理决策的科学化、化。近年来，重大管理决策失误频繁见诸报端，给国家和人民利益造成巨大损失，致使政府的权威性和公信力急剧下降。应加快建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的科学、的社会管理决策机制，重大社会公共问题的决策必须实行专家咨询论证制度、公众听证制度、决策风险评估制度和决策失误领导责任追求制度。第六，确保社会管理监督的有效性。“让权力在阳光下运作”是达成官民互信、实现官民和谐的基石。着力预防和惩治管理机关及其人员滥用权力、贪污腐化等违法犯罪行为，维护正常的管理秩序，提高管理效能。依法保障监督主体的独立性和权威性，改变监督者在被监督者领导和辖制之下的尴尬局面。加强社会管理公开制度建设，保障社会公众的知情权，充分发挥公众监督的核心功能和作用。三、绩效评估：推动社会管理职能创新的核心动力 现代公共管理的理论和实践证明，绩效评估是推动政府管理创新的重要杠杆和动力机制。从西方“新公共管理”运动看，无论是英国的“下一步”行动方案、“公民宪章”运动抑或是美国的“政府重塑”运动无不将绩效评估作为公共行政改革创新的助推器。“对当代中国社会管理而言，绩效评估的导向功能，有助于推动、引导政府社会管理理念和手段的转变，进而有利于建设高效、透明和负责任的社会管理体制。”[13]因而加强和创新政府社会管理职能，必须重视和改进绩效评估，发挥其杠杆作用。
社会管理职能创新效果不佳、动力不足的一个重要原因在于绩效评估的缺失或不力。第一，绩效评估不力导致社会管理职能转变滞后。即绩效评估不仅没有发挥正确的导向和杠杆功能，更多时候是一种误导功能。政府绩效评估还停留在以经济建设特别是GDP的增长为中心的评价标准上，政府社会管理和公共怎么写作的绩效考评数量少、权重小，致使政府把更多的精力、财力、物力等投入到经济建设上。社会管理绩效评估中的绩效目标、考核标准、指标选择、评估方式等也往往被“经济化”、“数字化”和“行政化”，绩效评估的怎么写作至上、公众满意度等价值理念被忽视或变相“利用”，致使政府的社会怎么写作职能式微、社会管控职能扩张。第二，绩效评估不力导致社会管理价值取向错位。尽管社会管理价值取向的错位是由多种原因造成的，但社会管理绩效评估的不力或失效是其一个重要原因。事实上，在我国社会管理工作中，领导部门或上级考核什么，管理部门及其人员就执行什么，这几成规律。换言之，绩效评估的价值标准和目标方向直接制约社会管理的价值取向。第三，绩效评估不力导致社会管理主体结构单一。也就是说，由于社会管理绩效评估不力，特别是评估主体结构的不健全，重内部考核而轻外部评议，绩效评估工作往往成了政府的“独角戏”，评估结果运用神秘化。这种评估模式极易造成政府信息不透明、公众参与渠道不畅通，由此不可避免地生成政府在社会管理中的“强势地位”，社会组织、公众等社会主体在管理中的“弱势地位”。第四，绩效评估不力导致社会管理机制创新表层化。也就是说，现有的绩效评估体系缺乏激励、推动和引导社会管理机制创新的功能，甚至抑制管理机制创新的开展。概言之，评估乏力、缺失、不力是导致社会管理机制创新表层化的原因之一。第五，绩效评估不力导致社会管理方式方法不当。也就是说，绩效评估没有有效发挥对社会管理过程中方式方法运用的激励或惩戒功能，致使强管控、弱怎么写作和重行政、轻法治以及重事后处置、轻源头治理等管理方式方法历久不衰。第六，绩效评估不力导致社会管理人员素质不高。这是因为管理人员选用的原则、标准、程序、方式、方法等都与绩效考评密切相关。一套完整的绩效考评体系规定着管理人员选用、教育和管理的原则和标准，绩效考评体系科学化、规范化程度直接制约管理人员选用、教育和管理的科学化水平，决定管理人员个体素质的高低和集体素质结构的合理与否。科学、合理、有效的绩效评估对于社会管理及其创新十分重要，是推动政府社会管理职能创新的核心动力。
发挥绩效评估对社会管理及其创新的杠杆功能和动力作用，构建社会管理绩效评估体系至关重要。一般来说，评估体系是由制度体系、组织体系、指标体系、方法体系、结果运用体系五个部分组成的一个完整的有机系统，其中组织体系解决“谁来评”的问题，指标体系解决“评什么”的问题，方法体系解决“怎么评”和“如何改”的问题，结果运用体系解决“为什么评”的问题，制度体系解决“如何保证”的问题。社会管理绩效评估体系构建应从这五个方面着手。第一，制度体系。“政府绩效评估法制化和制度化是国外政府绩效评估领域的重要趋势之一，美国、英国、澳大利亚和日本等国都制定了相应的法律、法规，保障、规范和促进本国政府绩效评估活动的健康发展，并以此推动政府改革。”[14]（P327328）一般来说，评估制度体系的建设主要应包括两个方面。一是加快绩效立法建设目前，我国除深圳市政府和哈尔滨市政府在2009年进行了绩效管理立法的尝试外，社会管理绩效评估立法几近空白。。进行绩效立法，将绩效评估的目的、原则、方法、程序和实施步骤以法律形式固定下来，是推进我国社会管理绩效评估的根本出路。可以先由国务院制定类似于《社会管理绩效评估暂行条例》的行政法规，待条件成熟后再由全国人大进行社会管理绩效立法。二是建立健全相关的具体制度。1推进政府财政预算制度改革。根据政府及其部门的实际社会管理绩效水平进行预算分配，通过预算来推动社会管理绩效评估的进步。2加强政务公开制度建设。具体涉及公开行政、公开评估和完善电子政务等建设内容。政府应该按照公正、公平、便民的原则及时、主动地公开相关信息，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利。3创新管理制度。我国当前的政府管理制度仍具有一定程度的集权色彩，导致政府社会管理活力不足、管理绩效低下。必须“推行绩效管理，建立绩效导向的控制制度：一方面下放管理权，增大下级的管理权限和灵活性；另一方面，下级不仅要对上级负责，更要对公众和公共产品或怎么写作的结果负责。”[15]（P176177）第二，组织体系。完善社会管理绩效评估组织体系，一方面必须彰显公民权利，而公民权利的实现必须依赖宪政秩序，即在法治的框架下强调公民权利代表者的权威和作用。在当代代议制政府的政治架构中，议会、国会等基本上是公民意志和权利的代表，在我国即是人民代表大会。所以，在众多评估管理机构中，必须强化人大的组织资源作用，树立和提高人大在评估组织体系中的权威性和公信力。可以考虑在各级人民代表大会常设社会管理绩效评估委员会。另一方面，必须在多元评估体系中突出强调公众评议的价值和功能，以公众评议为中心来平衡各评估主体作用的发挥。尽管当前我国各地开展的诸如“万人评议政府”、“民情”等评估活动因收效甚微而颇受争议，但不可否认的是，以公众评议为主要方式的绩效评估是突显社会管理创新本质要求的评估方式。问题不在于要不要这种评估方式，而是如何完善和改进以发挥其核心功能。第三，指标体系。一般而言，设计指标体系主要应解决三个核心问题：指标体系设计的价值取向是什么？指标体系设计的依据是什么？指标体系设计的基本程序有哪些？首先，指标体系设计必须体现“权利本位”这个核心价值取向，即以实现公民的各项社会权利为“元设计哲学”来统领指标选择和权重。比如，围绕社会管理职能的评价指标，“更加强调社会的公平正义，更加彰显公民权利，更加突出公众满意度标准等。”[16]其次，根据社会管理的特性与运行，社会管理绩效评估指标体系设计的依据可从管理职能、怎么写作绩效和公众满意度三个维度来进行划分[17]（P152154）。以管理职能为依据设计指标体系的实质，是检验和评价政府是否在权责边界范围内履行其社会管理职能及其履职程度高低和效果大小。以怎么写作绩效为依据的实质，是检验和评价政府在公共怎么写作和公共产品供给过程中所发挥管理怎么写作功能的程度及其产生的效益和效果的总和，它包括量和质两个方面。以公众满意度为依据的实质，是检验和评价政府所提供的各类公共怎么写作和公共产品、所进行的各类社会管理活动赢得公众的满意程度。最后，社会管理绩效评估指标体系应包括政府社会管理的职责分析、社会管理绩效评估特征分析、社会管理绩效评估的目标分解、社会管理绩效评估指标的检验与修正、绩效评估指标权重的确定五个基本环节。具体而言，政府社会管理的职责分析要求全面、准确地把握政府社会管理职能的基本内容。可以考虑选取社会管理覆盖的范围作为职能内容，例如把社会管理的七项基本任务作为绩效评估领域，每个领域由若干个维度组成，每一个维度下设若干个评估指标七项基本任务是指：协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。。第四，方法体系。不论选择何种方法，都要结合具体评估实际，进行系统的理论分析和反复实践验证，使各种方法真正发挥其功能和作用。在评估方法运用上做到实证和规范相结合，定量和定性相结合。第五，结果运用体系。我国社会管理绩效评估结果运用体系应从四个方面加强建设。一是建立有效的绩效评估申诉制度，确保评估结果运用的客观公正。要建立一个绩效评估申诉机制，为评估对象在评估过程中受到的不公正评价和指责提供一个辩护和澄清的平台。二是建立绩效评估的结果公示制度。通过公示制度，公开政府的社会管理绩效水平，并严格与政府管理部门承担和承诺的工作目标进行对照，增加评估的透明度和公开性。三是建立健全干部人事晋升制度，发挥绩效评估正向激励功能。要使人员晋升与绩效评估有机结合，彻底改变传统人事制度中的“能上不能下、能进不能出”的状况。要改变人员晋升机制上完全由上级说了算的状况，逐步提高公众、“人代会”在人员晋升中的评价力度和权威。四是建立与社会管理绩效评估结果相挂钩的问责制，推动政府社会管理绩效评估由被动转为主动。通过评估结果的运用促进政府及其管理人员由行政不作为、乱作为转变为积极作为，由只对上负责转变为对上负责与对下、对公众负责相一致。
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责任编辑：陈文杰
[关键词]社会管理；观念变革；制度重构；绩效评估
1008410X（2013）02009106
党的十八大报告明确指出，加强社会建设是社会和谐稳定的重要保证，必须从维护广大人民根本利益的高度加强和创新社会管理、推动社会主义和谐社会建设，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这一科学论断在我们党的历史上把加强和创新社会管理的地位和作用提升到了新的高度，标志着我们党在新的历史起点上对构建社会主义和谐社会、加强社会体制改革的新的自觉。在当代中国，对于加强和创新社会管理，政府发挥着不可替代的作用，是社会管理创新的核心主体。因此，加强和创新社会管理，关键是推动政府社会管理职能创新。本文旨在为社会管理职能创新提供一个分析框架，以期对该领域的理论研究和实践探索有所裨益。
一、观念变革：引领社会管理职能创新的根本导向 社会历史实践证明，观念进步是社会变革的先导。“在社会变革与观念变革的相互关系之中，观念的变革往往成为社会变革的前导性因素和力量。”（P40）同样，观念变革是政府社会管理职能创新的推动力和导航器，是引领社会管理职能创新的根本导向。近些年有些地方的社会管理创新实践取得了预期的成效，如珠海“一主一体三化”社会管理创新模式构建了党委、政府、社会三者有效共治的社会管理体系[3]，有的则成效不佳，这与观念上的问题密切相关。
而社会管理观念上的一个主要问题是，有的地方政府及部门对社会管理的职能和目标不甚明确或存在认识上的偏差，往往把加强和创新社会管理理解成“为经济建设开路”，认为社会管理对经济的依赖和适应是绝对的、无条件的，进而否定社会管理具有相对独立的地位和价值。“这种只注重经济建设、忽视社会管理的认识和做法，最终形成‘一条腿长、一条腿短’的畸形社会发展格局。”[4]有的基层政府认为创新社会管理就是加强社会管控，谋求僵化的、片面的、短暂的社会稳定，实践上逐步形成了“稳定一票否决制”、僵化维稳的社会管理机制，这混淆了社会管理与社会稳定之间的界限，模糊了社会管理的目标定位，实质上降低了社会管理的地位。从实践上看，持有这种看法容易将社会管理的事务当成社会稳定的事务进行处理，导致简单的社会事务复杂化、平常的事务升级化等现象发生，降低了政府社会管理的权威性和公信力，不可避免地造成干群冲突、官民对立，引发各类社会件。还有的社会管理实际工作往往成了政府的“独角戏”，社会参与和监督严重缺失。反思这些结果和现象不难看出，观念滞后或错位是导致社会管理职能创新不佳或扭曲的重要根源之一。强管控、弱怎么写作和重行政、轻法治是当前社会管理过程中的普遍现象。事实上，政府在社会管理创新过程中遭遇的各种阻力及困境说到底是观念的束缚和障碍，即政府难于突破传统社会管理观念的窠臼。
加强和创新政府社会管理职能必须推进观念更新，矫正社会管理的价值导向，树立十大意识[4]。一是人本管理意识。人本管理是现代管理的基本理念，它突出强调人在管理中的中心地位，坚持以人为管理价值的核心和管理活动的本位。社会管理说到底是对人的管理和怎么写作，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民怎么写作的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。由此可见，人本管理是社会管理的根本目的取向。二是社会本位意识。“作为社会管理和社会建设的核心价值，社会权利是所有社会成员都应该享有的作为社会成员的基本资格。”[5]因此，权利本位是我国社会管理的核心目标取向。“在实行市场经济和政治的社会里，公民权利是构成社会关系的一个本位性要素，尤其是相对于政府权力，公民权利是首要的、本位的。”[6]所谓权利本位，是指社会管理的各项活动要以实现、维护和彰显公民的各项社会权利为旨归。必须矫正一个认识误区，即以为创新社会管理就要扩张政府权力，就是要想方设法把人“管紧、管牢、管死”。应做到切实保障民权，着力改善民生，积极维护民安。三是怎么写作优先意识。从一定意义说，怎么写作是社会管理的根本宗旨和核心取向，即便有管理也应该以怎么写作统领管理、寓管理于怎么写作之中，必须把怎么写作置于社会管理创新的优先地位，增强管理人员的怎么写作优先意识。四是公共治理意识。社会管理必须走向适应新时代要求的社会治理模式，实现从传统的社会管理到公共治理的转变，“把本着‘为民做主’和‘替民做主’的思想来制定自
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以为是的‘公共政策’，转变为本着公平正义的原则，创造和维护一种让不同群体都能表达利益诉求的‘公共平台’，引入‘公共治理’的概念，允许并鼓励民众参与社会管理，实现‘公共事务公共管理’”[7]。五是依法管理意识。依法管理不仅符合时代潮流，而且也契合当前我国建设法治国家的要求。目前我国社会管理制度化、法治化严重滞后，人治观念还没有根本消除，必须着力加强社会管理法治化建设，确立依法管理意识。六是制度正义意识。要遏制社会矛盾逐年增多、件不断攀升的势头必须进行制度创新，而重视制度价值、追求制度正义是制度创新的前提与基础。在社会管理的视域下解决制度安排问题应特别强化制度正义。所谓制度正义意识，即以正义为核心价值的制度观，它以实现制度设计、安排、运行和评价的公正化、合理化、规范化、稳定化和效能化为目标和要求。七是源头治理意识。必须转变社会管理“堵”的思路，把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理。八是基层本位意识。许多社会问题和矛盾是因由某些细小的事情在基层得不到及时、合理的解决而逐步升级、扩大演变而成的，加强和创新社会管理最重要的就是搞好基层社会管理，实施“强基工程”。九是科学用人意识。社会管理水平的高低不仅取决于政府自身建设，在很大程度上还取决于社会管理的人员配备和人员的能力素质，取决于政府有没有科学用人意识。因此，树立科学的用人意识、用人理念，加强社会管理队伍建设、提高社会管理人员的基本素质，强化社会管理人员的考评等，对社会管理创新十分重要。十是和谐稳定意识。和谐稳定观作为一种新型的稳定观，能够从理念定位、价值取向上实现对传统稳定观的超越，其根本要义就是要社会达到“稳而不死、活而不乱、活而有序”的动态稳定，实现从刚性维稳向柔性维稳转变，从线性维稳向立体维稳转变，从静态稳定向动态稳定转变，从单纯稳定向和谐稳定转变。二、制度重构：实现社会管理职能创新的重要保障 制度重构是社会管理职能创新的关键。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[8]（P333）新制度学派甚至认为，在社会变迁中起决定作用的是制度变革而不是技术变革。“道格拉斯·诺斯和P.托马斯将西方经济增长的主要原因归结于在人口对稀缺资源赋予的压力增加时，那些支配产权的规则的制度发生了变迁。”[9]（P331）“观念和意识形态是重要的，而制度在决定其重要的程度方面发挥着主要作用。”[10]（P153）制度重构实质解决的是社会管理职能创新持续化、规范化、法制化和程序化的问题。当前出现的各类社会问题，在很大程度上都源于政府社会管理的制度化水平太低，很多社会问题没有从制度上进行根本的解决。在社会管理领域，制度方面的突出问题表现为：设计不科学，违背规律；不规范，容易产生歧义；不合理，违反常识和人性的普遍性；不稳定，频繁变化；不统一，相互矛盾；不公正，权责脱节甚至明显歧视；不透明，公开
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不够或不及时；不可行，脱离实际，难以操作，等等，这是导致社会问题频发和社会矛盾难以根本化解的重要原因。各地校车屡屡出事背后，往往是长期以来校园安全的制度性缺失、地方政府财政支出制度的不公正以及有关部门行政监管不力等问题。有一些审批制度设计过于复杂，前置条件过多且累赘，使得公众办事成本增加，特别是边际成本太高。有的制度不规范、不合理、不透明，使管理者要么无所适从，要么机械执行，从而引发管理者与被管理者之间的人际冲突，执法、户籍迁移等方面就非常典型。在社会管理职能创新中，由于缺乏制度变革导致管理创新表层化现象尤为突出，甚至出现借社会管理创新之名行延伸行政组织体系之实。比如，各地此起彼伏的基层“网格化管理”创新，有的地方完全违背了社会管理的价值目标和管理创新的价值取向，在网格化管理的实施过程相地延长行政管理、增加行政编制、扩大行政人员[4]。再比如，2011年9月爆发的广东省陆丰市东海镇乌坎村村民大规模维权事件，最终新的基层组织上台并被美其名曰社会管理创新“还治于民”的典范，但“权力组成机构和人员的更迭，并不等同新的治理机制……并不能从机制上防范下一个‘薛昌’的产生。”[11]换言之，推进基层社会治理创新必须以管理制度的深层变革为依托，因为某些制度的束缚已经窒息了社会创造的活力，某些制度的苛刻已经成为民生之痛，某些制度的成本成为要素上涨的重要推手，某些制度的荒谬已经成为人情关系泛滥的无奈之源，某些制度的不公已经成为利益扭曲、社会分裂的祸水……可以说，中国到了通过制度创新而促进转型的关键时期。因此，制度重构在社会管理职能创新中具有核心地位，是实现社会管理职能创新的重要保障。推动和实现社会管理职能创新必须加强制度重构，健全社会管理制度体系。从路径选择来看，可以从六个方面着手。第一，加强社会管理创新的顶层设计。按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局合理安排和设计各项活动，保证社会管理创新持续、有效推进。尤其要按照党的十八大报告和出台的《关于加强和创新社会管理的意见》有关社会管理创新的目标要求，结合实际进行创造性发挥和具体设计，使社会管理实际工作更具操作性和针对性。第二，保证社会管理制度的公正安排。制度的公正安排至关重要。一般而言，制度公正包含两层意思：一要实现制度的公正，即应当使制度本身是公正的；二要使公正制度化，即把公正的理念与要求具体化为制度[12]（P30）。当前我国社会管理职能创新中急需制度公正：1在社会制度的设计和安排上更多地维护低收入者和弱势群体的利益，在财政转移支付制度的设计和安排上更多地倾向落后地区和低收入者；2本着公平公正的要求和准则，尽快地制定和修改各种劳动保障制度和工资评价制度，建立正常的工资增长机制，切实保障农民工等弱势群体的合法劳动收入；3参照世界各国制度保障体系，建立健全各种权利救助体系，为公民获得并维护合法权益奠定基础；4积极改革城乡二元结构体系和户籍制度，努力实现城乡一体化，促进城乡和谐发展；5本着兼顾效率与公平原则，改革税收制度，以家庭为单位公平税负，尤其为了拉动内需必须进行结构性减税；6在审批制度和办事程序的设计上，必须充分考虑民生需求，打破各部门的行政壁垒，统一标准，明确时限，简化程序，公开透明，公正便民，倡导“绿色办公”，发展电子政务，降低制度的边际成本，释放社会活力。第三，保证社会管理制度的合理、规范和稳定。我国社会领域的问题和矛盾很多是由制度不合理、不规范和不稳定造成的，特别是医疗制度、就业制度、住房制度和教育制度方面，不仅存在制度不公正问题，更存在制度不合理、不规范问题。必须加强社会管理制度的合理性、规范性和稳定性建设，使各项社会事务管理能够依据科学规范、合理的制度执行，能够保证各项社会制度具有稳定性。第四，切实提高社会管理制度的执行力。执行力是社会管理制度的生命力。社会管理绩效大小、水平高低，很大程度上依赖于执行。如果不按制度执行，即使制度制定得再好，也似形同虚设。必须提高社会管理制度的执行力，树立“制度面前没有特权、制度约束没有例外”的意识，切实增强制度的实效性和权威性。第五，促进社会管理决策的科学化、化。近年来，重大管理决策失误频繁见诸报端，给国家和人民利益造成巨大损失，致使政府的权威性和公信力急剧下降。应加快建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的科学、的社会管理决策机制，重大社会公共问题的决策必须实行专家咨询论证制度、公众听证制度、决策风险评估制度和决策失误领导责任追求制度。第六，确保社会管理监督的有效性。“让权力在阳光下运作”是达成官民互信、实现官民和谐的基石。着力预防和惩治管理机关及其人员滥用权力、贪污腐化等违法犯罪行为，维护正常的管理秩序，提高管理效能。依法保障监督主体的独立性和权威性，改变监督者在被监督者领导和辖制之下的尴尬局面。加强社会管理公开制度建设，保障社会公众的知情权，充分发挥公众监督的核心功能和作用。三、绩效评估：推动社会管理职能创新的核心动力 现代公共管理的理论和实践证明，绩效评估是推动政府管理创新的重要杠杆和动力机制。从西方“新公共管理”运动看，无论是英国的“下一步”行动方案、“公民宪章”运动抑或是美国的“政府重塑”运动无不将绩效评估作为公共行政改革创新的助推器。“对当代中国社会管理而言，绩效评估的导向功能，有助于推动、引导政府社会管理理念和手段的转变，进而有利于建设高效、透明和负责任的社会管理体制。”[13]因而加强和创新政府社会管理职能，必须重视和改进绩效评估，发挥其杠杆作用。
社会管理职能创新效果不佳、动力不足的一个重要原因在于绩效评估的缺失或不力。第一，绩效评估不力导致社会管理职能转变滞后。即绩效评估不仅没有发挥正确的导向和杠杆功能，更多时候是一种误导功能。政府绩效评估还停留在以经济建设特别是GDP的增长为中心的评价标准上，政府社会管理和公共怎么写作的绩效考评数量少、权重小，致使政府把更多的精力、财力、物力等投入到经济建设上。社会管理绩效评估中的绩效目标、考核标准、指标选择、评估方式等也往往被“经济化”、“数字化”和“行政化”，绩效评估的怎么写作至上、公众满意度等价值理念被忽视或变相“利用”，致使政府的社会怎么写作职能式微、社会管控职能扩张。第二，绩效评估不力导致社会管理价值取向错位。尽管社会管理价值取向的错位是由多种原因造成的，但社会管理绩效评估的不力或失效是其一个重要原因。事实上，在我国社会管理工作中，领导部门或上级考核什么，管理部门及其人员就执行什么，这几成规律。换言之，绩效评估的价值标准和目标方向直接制约社会管理的价值取向。第三，绩效评估不力导致社会管理主体结构单一。也就是说，由于社会管理绩效评估不力，特别是评估主体结构的不健全，重内部考核而轻外部评议，绩效评估工作往往成了政府的“独角戏”，评估结果运用神秘化。这种评估模式极易造成政府信息不透明、公众参与渠道不畅通，由此不可避免地生成政府在社会管理中的“强势地位”，社会组织、公众等社会主体在管理中的“弱势地位”。第四，绩效评估不力导致社会管理机制创新表层化。也就是说，现有的绩效评估体系缺乏激励、推动和引导社会管理机制创新的功能，甚至抑制管理机制创新的开展。概言之，评估乏力、缺失、不力是导致社会管理机制创新表层化的原因之一。第五，绩效评估不力导致社会管理方式方法不当。也就是说，绩效评估没有有效发挥对社会管理过程中方式方法运用的激励或惩戒功能，致使强管控、弱怎么写作和重行政、轻法治以及重事后处置、轻源头治理等管理方式方法历久不衰。第六，绩效评估不力导致社会管理人员素质不高。这是因为管理人员选用的原则、标准、程序、方式、方法等都与绩效考评密切相关。一套完整的绩效考评体系规定着管理人员选用、教育和管理的原则和标准，绩效考评体系科学化、规范化程度直接制约管理人员选用、教育和管理的科学化水平，决定管理人员个体素质的高低和集体素质结构的合理与否。科学、合理、有效的绩效评估对于社会管理及其创新十分重要，是推动政府社会管理职能创新的核心动力。
发挥绩效评估对社会管理及其创新的杠杆功能和动力作用，构建社会管理绩效评估体系至关重要。一般来说，评估体系是由制度体系、组织体系、指标体系、方法体系、结果运用体系五个部分组成的一个完整的有机系统，其中组织体系解决“谁来评”的问题，指标体系解决“评什么”的问题，方法体系解决“怎么评”和“如何改”的问题，结果运用体系解决“为什么评”的问题，制度体系解决“如何保证”的问题。社会管理绩效评估体系构建应从这五个方面着手。第一，制度体系。“政府绩效评估法制化和制度化是国外政府绩效评估领域的重要趋势之一，美国、英国、澳大利亚和日本等国都制定了相应的法律、法规，保障、规范和促进本国政府绩效评估活动的健康发展，并以此推动政府改革。”[14]（P327328）一般来说，评估制度体系的建设主要应包括两个方面。一是加快绩效立法建设目前，我国除深圳市政府和哈尔滨市政府在2009年进行了绩效管理立法的尝试外，社会管理绩效评估立法几近空白。。进行绩效立法，将绩效评估的目的、原则、方法、程序和实施步骤以法律形式固定下来，是推进我国社会管理绩效评估的根本出路。可以先由国务院制定类似于《社会管理绩效评估暂行条例》的行政法规，待条件成熟后再由全国人大进行社会管理绩效立法。二是建立健全相关的具体制度。1推进政府财政预算制度改革。根据政府及其部门的实际社会管理绩效水平进行预算分配，通过预算来推动社会管理绩效评估的进步。2加强政务公开制度建设。具体涉及公开行政、公开评估和完善电子政务等建设内容。政府应该按照公正、公平、便民的原则及时、主动地公开相关信息，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利。3创新管理制度。我国当前的政府管理制度仍具有一定程度的集权色彩，导致政府社会管理活力不足、管理绩效低下。必须“推行绩效管理，建立绩效导向的控制制度：一方面下放管理权，增大下级的管理权限和灵活性；另一方面，下级不仅要对上级负责，更要对公众和公共产品或怎么写作的结果负责。”[15]（P176177）第二，组织体系。完善社会管理绩效评估组织体系，一方面必须彰显公民权利，而公民权利的实现必须依赖宪政秩序，即在法治的框架下强调公民权利代表者的权威和作用。在当代代议制政府的政治架构中，议会、国会等基本上是公民意志和权利的代表，在我国即是人民代表大会。所以，在众多评估管理机构中，必须强化人大的组织资源作用，树立和提高人大在评估组织体系中的权威性和公信力。可以考虑在各级人民代表大会常设社会管理绩效评估委员会。另一方面，必须在多元评估体系中突出强调公众评议的价值和功能，以公众评议为中心来平衡各评估主体作用的发挥。尽管当前我国各地开展的诸如“万人评议政府”、“民情”等评估活动因收效甚微而颇受争议，但不可否认的是，以公众评议为主要方式的绩效评估是突显社会管理创新本质要求的评估方式。问题不在于要不要这种评估方式，而是如何完善和改进以发挥其核心功能。第三，指标体系。一般而言，设计指标体系主要应解决三个核心问题：指标体系设计的价值取向是什么？指标体系设计的依据是什么？指标体系设计的基本程序有哪些？首先，指标体系设计必须体现“权利本位”这个核心价值取向，即以实现公民的各项社会权利为“元设计哲学”来统领指标选择和权重。比如，围绕社会管理职能的评价指标，“更加强调社会的公平正义，更加彰显公民权利，更加突出公众满意度标准等。”[16]其次，根据社会管理的特性与运行，社会管理绩效评估指标体系设计的依据可从管理职能、怎么写作绩效和公众满意度三个维度来进行划分[17]（P152154）。以管理职能为依据设计指标体系的实质，是检验和评价政府是否在权责边界范围内履行其社会管理职能及其履职程度高低和效果大小。以怎么写作绩效为依据的实质，是检验和评价政府在公共怎么写作和公共产品供给过程中所发挥管理怎么写作功能的程度及其产生的效益和效果的总和，它包括量和质两个方面。以公众满意度为依据的实质，是检验和评价政府所提供的各类公共怎么写作和公共产品、所进行的各类社会管理活动赢得公众的满意程度。最后，社会管理绩效评估指标体系应包括政府社会管理的职责分析、社会管理绩效评估特征分析、社会管理绩效评估的目标分解、社会管理绩效评估指标的检验与修正、绩效评估指标权重的确定五个基本环节。具体而言，政府社会管理的职责分析要求全面、准确地把握政府社会管理职能的基本内容。可以考虑选取社会管理覆盖的范围作为职能内容，例如把社会管理的七项基本任务作为绩效评估领域，每个领域由若干个维度组成，每一个维度下设若干个评估指标七项基本任务是指：协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。。第四，方法体系。不论选择何种方法，都要结合具体评估实际，进行系统的理论分析和反复实践验证，使各种方法真正发挥其功能和作用。在评估方法运用上做到实证和规范相结合，定量和定性相结合。第五，结果运用体系。我国社会管理绩效评估结果运用体系应从四个方面加强建设。一是建立有效的绩效评估申诉制度，确保评估结果运用的客观公正。要建立一个绩效评估申诉机制，为评估对象在评估过程中受到的不公正评价和指责提供一个辩护和澄清的平台。二是建立绩效评估的结果公示制度。通过公示制度，公开政府的社会管理绩效水平，并严格与政府管理部门承担和承诺的工作目标进行对照，增加评估的透明度和公开性。三是建立健全干部人事晋升制度，发挥绩效评估正向激励功能。要使人员晋升与绩效评估有机结合，彻底改变传统人事制度中的“能上不能下、能进不能出”的状况。要改变人员晋升机制上完全由上级说了算的状况，逐步提高公众、“人代会”在人员晋升中的评价力度和权威。四是建立与社会管理绩效评估结果相挂钩的问责制，推动政府社会管理绩效评估由被动转为主动。通过评估结果的运用促进政府及其管理人员由行政不作为、乱作为转变为积极作为，由只对上负责转变为对上负责与对下、对公众负责相一致。
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责任编辑：陈文杰