广东省国有建设用地二级市场建设情况调研和

围绕国土资源部《培育和完善国有建设用地二级市场研究》课题，笔者随调研组赴广东省国土资源厅，广州市国土资源和房屋管理局、广州从化市国土资源局，佛山市国土城建和水务资源局、佛山南海区和禅城区国土城建和水务资源局；以及各市区县局土地交易中心、土地收

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购储备中心；各市县建设银行、工商银行等商业银行进行了实地调研和座谈，形成对国有建设用地二级市场建设的一些思考。

一、广东省国有建设用地二级市场建设的总体情况

广东省长期以来积极探索培育和完善国有建设用地二级市场，从1999年起就开始建立土地有形市场，本着“公开、公平、公正”的原则，建立了专门的二级市场交易平台，促进了土地有形市场的正常运作和健康发展。目前，广东省国有建设用地二级市场总体情况良好，为增加土地供给、促进集约节约用地、优化土地资源配置发挥了积极作用。在广东省经济发达地区的国有建设用地二级市场尤为活跃。在广东国有建设用地二级市场的交易形式中，转让和抵押的宗地数量相对较多，出租的情况较少甚至没有。由于在广东许多地区，国企改制都已经完成，在企业改制过程中，对国企划拨土地的处置已基本完成，所以划拨土地作价出资和授权经营的情况也较少。从交易主体看，二级市场相比一级市场政府垄断不同，呈现出主体多元化特征，既有含农村集体和镇街道下属企业在内的各类经济组织，也有个人，还有各类房地产开发公司。从土地用途看，类型多样，既有工业仓储，也有商住用途。

二、广东省培育和完善国有建设用地二级市场的主要做法和经验

1.制定并出台规范国有建设用地二级市场的有关政策法规和规范性文件

2008年，广东省人大常委会修改出台了《广东省实施<土地管理法>办法》，专设“第六章 建设用地使用权交易管理”，对国有建设用地包括出让和划拨两类土地的转让、出租和抵押所涉及到的相关问题进行了严格明确的规定，对规范二级市场交易具有指导意义。广东省政府1998年出台了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》（粤府令第39号），以规范国有土地使用权招标、拍卖行为。广东省政府2002年出台了《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），其中涉及规范土地使用权转让的有关规定。2003年，广东省国土资源厅出台了《广东省土地使用权公开交易规则》、《土地交易机构内部工作制度》、《土地使用权交易成交证明书》（粤国土资（利用）字[2003]231号），其中《广东省土地使用权公开交易规则》专设“第三章土地使用权转让前期工作”。广东省国土资源厅出台了《关于加快金融机构抵债土地处置的若干意见》（粤国土资发[2004]73号），明确了金融机构抵债土地的四种处置方式。
广州市2003年印发了《广州市国有土地使用权出让、转让规则的通知》（穗国房字[2003]309号），同时要求实施《广州市国有土地使用权转让规定（试行）》。佛山市出台《佛山市土地市场管理办法》（佛府[2002]34号），专设“第三章国有土地使用权转让”和“第五章土地使用权抵押”，对土地使用权转让、抵押中的一些具体细节问题予以了明确；还出台了《佛山市实施<广东省土地使用权交易市场管理规定>办法》（佛府[2004]24号）。佛山市所辖各区还根据本区的实际情况出台了相关规定，如：禅城区制定了《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》（佛国土资禅[2007]93号）；顺德区制定了《关于规范土地使用权转让审批的通知》（佛国土资顺[2007]154号）、《关于进一步规范土地房产管理工作的通知》（顺府办发[2007]103号）、《关于规范以土地作价出资入股方式转让土地使用权审批的通知》（佛国土资顺[2008]38号）、《关于进一步加强土地市场管理的实施办法》（顺府办发[2011]25号）。广东省通过完善国有建设用地二级市场制度建设，进一步加强地方土地市场管理，优化土地公开交易环境，规范土地市场秩序，加大对土地市场的调控力度，保障经济社会可持续发展。

2.明确将国有建设用地使用权转让纳入土地公开交易平台，确保“公开、公平、公正”

广东省国有建设用地转让严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《广东省土地使用权交易市场管理规定》、《广东省土地使用权公开交易规则》等相关规章和规范性文件规定实施。符合公开交易的转让行为主要参照一级市场出让的交易规则和交易程序。广东省政府2002年出台的《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），明确规定属于以下四类情形的土地使用权转让必须在土地交易机构公开进行，“1、国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让（含以土地使用权为条件进行的合营合作建房）；2、以划拨方式取得的土地使用权转让。但必须依法经过批准，签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金；3、为实现抵押权而进行的土地使用权转让；4、判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让”。按规定必须进行公开交易的，严格按规定执行。如不按规定进行公开交易的，则不予以土地变更登记。
广州市国土房管局在土地转让过程中，要求国土证、出让合同、地块资料、转让合同（样本）等有关信息必须在广州市国土房管局网站予以公布，从而保证信息的全面公开，广州市国土房管局网站已成为各房地产企业了解土地交易信息的重要渠道。在申请人申请公开转让时，要求他们提供国资部门或授权经营管理部门同意转让的批文作为申请要件，广州国土房管局根据转让的相关规定进行严格审查，确保转让的公平、公正。在受理协议转让案件时，为避免国有资产流失，严格审查转让人的股东及工商登记情况，在明确转让人不属于公有经济成分占主导地位的公司、企业，才同意协议出让。
3.对改变土地使用条件、土地用途转让的要补交土地出让金，对土地转让改变为经营性用途的一律实行招拍挂，防止国有土地资产流失
《佛山市土地市场管理办法》规定，“通过出让、转让方式受让土地或利用划拨土地改变用途增加容积率的，土地使用者必须向市政府缴交地价或补交土地使用权出让金”。《佛山市禅城区国有土地使用权出让、转让公开交易规则》规定，“（七）对原以出让或划拨方式取得土地使用权的建设用地拟改为经营性用地的，须经原用地审批机关和城市规划部门(城市规划区内的)批准。（八）拟转让的土地上建有合法建筑物，依据经规划行政主管部门确认的规划设计条件，该宗地仍有可利用土地且能分割发证，该部分可利用土地的转让也应进行公开交易”。佛山市国土资源局规定，国有土地使用权公开出让、转让可以采用公开招标、拍卖、挂牌方式。在佛山市若国有建设用地转让作为经营性用途的，要求必须按照招拍挂程序进行。

4.严格界定土地转让条件，加强土地出让批后监管

佛山市规定，从2007年11月1日起，停止受理纯土地转让或再次流转申请，此类土地转让应严格按照《城市房地产管理法》第38条和第39条规定并达到土地出让（流转）合同约定的条件后方可转让。申请转让地块的地上建（构）筑物已建成的，必须在用地者取得地上建（构）筑物产权证书后，方予以受理其转让申请。
广州从化市最近成立了市国土局批后监管办公室，该专门机构挂靠局用地科，主要监管内容有，土地开发程度、土地闲置状况、容积率调整、土地用途改变等。

5.明确了国有建设用地使用权转让的具体交易程序和提交的材料

广东省土地市场交易根据交易对象不同采用两种不同的交易形

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式，分土地使用权交易鉴证和土地使用权公开交易。具体以佛山市土地使用权转让为例：（1）土地交易签证。土地交易签证范围包括私人成分的公司、企业或个人的出让国有土地使用权交易。下列土地使用权转让情形在土地交易中心签证手续。①母公司和全资子公司之间及其全资子公司之间的土地权属变动。②以出让方式（不含补办出让）取得的商业、住宅、办公用途的土地使用权人成立单项房地产公司而引起的土地权属变动。③承接经建设行政主管部门认定的烂尾楼盘而引起的土地权属变动。④将已抵押给金融机构的土地进行处置，该金融机构和抵押人双方同意以地抵债，将土地使用权过户给该金融机构名下。⑤拟交易的土地上建有合法建筑物，依据经规划行政主管部门确认的规划条件，该宗地无可利用土地的，且有主管部门同意处置的意见。交易双方填写《土地使用权交易鉴证申请表》后，按照镇（街）国土所审查、送行政怎么写作中心收件、交易中心审查、土地交易中心主任审核后报主管局长审批、发件等程序。（2）土地公开交易。公开交易的对象包括：①行政、事业单位以及国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业土地使用权转让（含以土地使用权为条件进行的合营合作建房）。②以划拨方式取得的土地使用权转让，但必须依法经过批准，签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金。③为实现抵押权而进行的土地使用权转让。④判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让。⑤拟转让的土地上建有合法建筑物，依据经规划行政主管部门确认的规划设计条件，该宗地仍有可利用土地且能分割发证，该部分可利用土地的转让。申请人如实填写《土地使用权交易申请表》后，按照镇（街）国土所审查、送行政怎么写作中心收件、交易中心审查、组织公开交易等程序。在成交确认后，转让方与受让方签订土地使用权转让合同，竞得人凭成交确认书原件及土地使用权转让合同土地使用权变更登记。

三、广东省国有建设用地二级市场建设存在的问题及原因分析

目前，广东省在国有建设用地二级市场特别是在土地使用权转让过程中仍然存在较多问题。

1.对国有建设用地二级市场的监管难度较大，隐性市场大量存在

一些现行规定中不属公开交易范围内的土地使用权在转让中存在的问题较多：一是由拍卖行等相似度检测机构执行拍卖的土地使用权交易中，一些不良拍卖行同有关企业、个人操控土地交易、黑箱交易等干扰土地交易的现象，使国土资源管理部门很难取证。二是根据《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，在符合城市规划的条件下，需先国有土地使用权出让和土地登记手续，并完善其上盖建筑物的报建、验收等手续后方可申领房地产权证。但是，仍有部分村（居）委会、股份合作社在未供地以及未完善地上建筑物手续前私下将土地及地上违章建筑在相似度检测拍卖行拍卖，从而要求为其完善用地手续。根据政策，这一情况不能，但是村集体所得款项已用完或分完，不予而村集体也无法退钱，由此引发了一定的社会不稳定因素。三是未能纳入公开交易范围的土地使用权转让由于没有固定场所、没有固定的信息发布渠道，写家与卖家信息不对称，造成了土地资源不能及时充分利用，同时考虑到缴税的问题，为减少交易成本、规避各类交易管理费用，许多写卖双方存在“双合同”现象。土地使用权转让主要涉及营业税、印花税、契税、土地增值税等税种，转让的有关交易成本较高，成为隐性市场存在的重要原因之一。

2.职能交叉，管理体制不顺

以土地与房产为例：地产和房产分属国土资源部门和建设管理部门管理，土地和房产分开。划拨国有土地使用权转让，先由国土资源部门补交出让金、补办土地出让手续，后由房产管理部门房产审核手续、出具交易证明，再由国土资源部门土地登记变更手续，最后由房产部门房产变更手续。国有土地使用权抵押，目前属出让国有土地使用权纯土地的按揭贷款抵押，由国土资源部门，而有地上建筑物或附着物的国有土地使用权抵押，则由房产管理部门管理。本应是一个完整的土地和房屋二级市场，由于地产与房产管理体制的原因，而分割为多个市场。

3.司法裁决土地使用权处置问题较多

根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）等司法解释，“官司地”通常由法院自行拍卖处置，但是由于在处置时，与现行的土地管理法和地方法规有抵触，主要表现在：一是法院在处置土地资产时，有的没有考虑企业的土地权属是否合法，未经国土资源管理部门批准强迫转让土地使用权或强行拍卖债务人的划拨土地。二是虽然一些地方的司法和国土部门联合出台了协商解决问题的文件，但是只对本地法院有效，对外地法院没有约束。以佛山市为例，2007年以来，市监察局、市中级人民法院、市国土资源局、市规划局和市发展和改革局联合印发的《关于我市司法裁决中土地使用权转让有关事项的通知》（佛监发[2007]10号）和市国土资源局《关于司法裁决涉及的划拨土地使用权处置有关意见》（佛国土资市综[2007]18号），该文件对协调佛山本地法院和国土部门关系发挥了作用，但对于不在佛山范围内的法院处置一般不按上述文件处理，导致在处置过程中，部分经法院裁决的划拨土地使用权土地变更登记时发现土地的规划用途为行政办公、道路、绿化、广场等用地，国土部门难以按地块的规划用途确权过户。同时还存在部分通过司法裁决取得土地使用权的使用者因不清楚地块情况投诉国土部门的情况。三是根据《广东省土地使用权交易市场管理规定》（省政府第79号令），司法裁决需要拍卖的土地使用权转让，必须进入土地交易机构公开进行。但在实际工作中，司法部门以司法独立为由在处置土地使用权时直接委托社会上的拍卖行进行拍卖，根据对比，其成交价与进入土地交易机构的土地使用权在交易上存在一定的差距，有土地被低价贱卖、国有资产流失之嫌。

4.部分政策文件的可操作性较差

按照广东省有关规定，国有经济占主导地位的公司、企业土地使用权转让需要进行公开交易，但是何为国有经济占主导地位，占多大比例并没有明确标准，造成界定起来比较困难。还有，按照规定投资完成25%的土地使用权可以转让，但是25%如何计算、如何衡量是很难操作的问题。再如，土地闲置满两年必须收回，但是闲置土地如何界定也缺少明确规定。

四、培育和完善国有建设用地二级市场的对策建议

第一，进一步加强国有建设用地二级市场制度建设，出台有可操作性的管理办法。笔者认为培育和完善国有建设用地二级市场，强化制度建设是关键，是首先要解决的问题。制度建设的重点是在已有政策基础上，补充完善在实际土地市场管理工作中缺失的内容；同时增强制度的可操作性内容。如，明确对“何为国有经济占主导地位”、“投资完成25%允许转让”、“政府何时行使优先购写权”等问题的界定。
第二，建议国土资源部加强与最高法院的沟通协调，在国家层面出台政策以利于地方开展工作。建议出台以下规定：“1、法院在判决裁定处置土地使用权时，应先咨询国土部门意见，确认拟转让的土地权属、功能、国家公布的土地出让最低限价或土地基准地价以及相关内容，并在转让土地使用权前将有关咨询意见告知土地使用权竞写人，要求其按照土地证载用途进行公开交易转让。2、国土部门收到法院送达的有关法律文书后，应及时进行审核或者报有批准权的人民政府审批。3、划拨土地使用权转让、出租、抵押的，必须经市（区）级国土部门审核同意。4、依法应当报市（区）以上人民政府批准的，由国土部门审核后报有批准权的人民政府批准。未经人民政府或者国土部门批准的，国土部门不予转让手续。”由高法出台规定，可以解决地方层级文件只能对本地区法院有效、对外地法院无效的问题。
第三，进一步重视二级市场建设，降低二级市场交易成本，鼓励国有建设用地使用权转让，促进合理高效和集约节约用地。应当改变地方只重视一级市场而忽视二级市场建设的现状，进一步重视培育和完善二级市场。调研组认为二级市场大量隐易的存在，也有其交易制度本身存在的缺陷，主要是交易成本较高，各类相关税费负担较重。因此，从培育和完善二级市场的角度来说，降低土地转让的交易成本，将有利于促进二级市场的建设和发育。通过鼓励转让，能够更好地促进土地集约节约利用，实现土地资源的合理有效配置。
第四，建立国有建设用地二级市场交易信息查询机制，加强对土地转让的监管。从调研情况看，国土资源管理部门对很多二级市场的交易情况是不掌握或掌握不充分的，银行、工商管理等其他部门所掌握的情况，国土部门并不掌握。强化二级市场监管的前提是要全面、及时掌握二级市场的情况，这就需要我们加强信息化建设，建立二级市场交易信息查询机制，实现二级市场信息的多部门共享，从而强化监管。
第五，建立竞写人、地价评估机构、合作拍卖机构信誉考评制度

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。一是建立竞写人信誉评价体系，对在土地公开交易及土地出让合同履行过程中有违规违约以及不正当竞争行为的竞写人，一经核实，记入档案，予以公布，并在此后的两年内取消其参与土地公开交易的竞写资格，同时依法追究其责任。二是对地价评估机构及合作拍卖机构进行业务绩效考评。年度考评不合格的取消其次年参与土地公开交易地价评估或合作拍卖的资格。若合作拍卖机构有违反“公开、公平、公正”和“诚实守信”原则的行为，立即终止合作，同时根据有关法律及政策规定追究其相应责任。
第六，建立批后监管机制，加强已供建设用地的管理。加强批后监管，有利于实现二级市场的规范化。建议可以对国有建设用地从批准供地到项目竣工验收期间，依照建设用地批准文件、划拨决定书、有偿使用合同等，对土地使用权人使用土地情况进行监督管理。土地批后监管的具体内容可以包括：是否按规定按时足额缴纳土地出让价款；是否按照规定的时限开工、竣工，是否存在土地闲置；是否按照规定的用途使用土地；是否完成规定的投资强度；改变用途或提高容积率的，是否相关手续、补缴土地有偿使用费等费用；是否超期使用临时用地；其他需要列入监管的事项等。
李求军/责任编辑