本站原创一、目前供地模式容易出现的问题
我国目前新供应的工业用地，基本上都是通过以招标、拍卖、挂牌方式将工业用地50年国有建设用地使用权出让，该模式供应的工业用地占全部工业用地供应量的比例估计在95%以上，以租赁方式供应的工业用地，占全部工业用地供应量的比例估计在5%以下。以出让方式，特别是通过招标、拍卖、挂牌方式出让工业用地，对经济欠发达地区而言，其作用是很明显的，地方人民政府通过出让土地，可在短时间内收取巨额的土地出让金，然后将收取巨额的土地出让金用于市政建设和各项民生工程建设，推动城市功能的逐步完善、地方社会各项事业的快速发展。同时，该模式对预防地方政府领导干预土地市场及腐败现象的发生，也起到了积极的作用。
然而，随着经济社会的发展，这一模式引发的问题也逐步显现出来。
1.土地闲置或空闲与企业用地缺乏同时并存
按目前的政策，新供应的工业用地必须以招标、拍卖、挂牌方式出让，部分企业（特别是中小企业或小微企业）资金不是很宽裕的情况下，花费宝贵的流动资金取得土地使用权，剩余用于购写原材料、科研生产的资金必然随之减少。如产品一时滞销或销售资金超期回流，则容易造成资金周转困难，企业的建设与生产活动就会大受影响，进而引发工业土地闲置或土地空闲。这种情况近年在东部发达地区已经初步显现，而收回空闲的工业用地目前尚难以操作。同时，部分新成立的工业企业想用地，受建设用地指标限制影响，却无地可用。
2.工业用地无序流转
部分企业生产经营一段时间后，原来的朝阳产业可能变成了夕阳产业，越生产越亏损，但又无力转型；部分企业生产规模小、工艺技术不够先进，受国家宏观调控特别是产能调控影响，可能会被勒令关停；部分企业由于不善经营，导致负债多，一旦资金运行跟不上，也极易出问题；也有部分业主经营企业一段时间后，感觉收益未达到预期，遂产生转行的想法。上述情形发生后，部分土地使用权人可能就会将原通过出让方式取得的工业土地使用权转让。市场上对工业用地的需求要比对商住用地的需求少得多，工业用地转让时，土地使用权人极有可能将之转给不同产业类型、不同投资强度的企业，从而导致工业用地无序流转。
3.底价拿地，投机牟利
部分土地使用权人利用地方政府招商引资的急切心理，以国土资源部规定的工业用地最低价取得工业用地土地使用权、在完成最低的投入后，迅速以市场价转让土地使用权或者随后调整规划，改为商住用地，达到短期内牟利的目的。二、原因分析
1.工业企业盈利受多方面影响，具有不稳定性
工业生产的各个环节受外界环境影响大。人工和材料、运输成本、能源、金融政策、产业政策的变动、国际贸易保护主义等，都会对其生产、销售造成较大的影响。对工业企业而言，建好厂房只是完成了三分之一、任务还要采购材料设备并进行工业生产，能否保本、盈利关键还要看后期的生产经营。
2.目前收回闲置或空闲的国有工业土地，操作上存在难度
（1）法律规定收回未到出让年期的出让土地，必须符合特定的目的《物权法》第148条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”。因此，只有公共利益需要，才能收回未到出让年期的出让土地。
（2）法律对无偿收回出让国有建设用地使用权的规定并非对所有出让工业土地使用权都适用
《土地管理法》第37条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获
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的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定”。《城市房地产管理法》（2007年修订）第26条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。
从上可知，《土地管理法》无偿收回土地针对的对象为城市规划区外的非农业建设占用耕地行为，如占用的是非耕地或城市规划区内，套用本条款显然不妥。《城市房地产管理法》收回的土地使用权是以出让方式取得且进行房地产开发的。而工业用地取得使用权后虽然也要建设厂房，但其目的并未为房地产开发。因此，依照上述法律无偿收回闲置或空闲的工业用地使用权未必妥当。
（3）地方政府动力不足
《土地管理法》第58条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。
以目前地方政府的财力、所欠的债务上看，靠地方政府主动去有偿收购闲置或空闲的出让工业土地使用权，基本上不可能。
3.专门针对工业用地流转方面的法律法规尚欠缺
目前工业用地流转主要依据的政策法规有：《城镇国有土地出让与转让暂行条例》（1990年5月19日国务院令第55号）、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）、《城市房地产管理法》（2007年修订）、《国务院关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）及《土地管理法》（根据2004年8月28日第二次修订）等。对已交完土地出让金并按正常转让的工业地而言，上述法规中的相关规定对制止工业土地无序流转并无多大约束力。 而且，至今尚未有法律法规对形成工业用地或其他建设用地条件的内涵进行解释。同时，工业用地与房地产用地相比，其供应土地的条件更为苛刻。房地产用地供应时只要单宗土地面积不超过国家规定的标准即可，而工业用地必须根据工业所属产业类型、产业规模、投资强度等方能核定可供应的土地面积，完全以《城市房地产管理法》规定房地产用地转让的标准来规定工业用地转让，显然是不够的。此外，根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）“在执行人民法院确认土地、房屋权属的生效法律文书时，应当按照人民法院生效法律文书所确认的权利人土地、房屋权属变更、转移登记手续”。也就是说，当原土地使用权人发生经济等涉及债权债务纠纷时，依据生效的司法文书，其取得的工业用地就会落到另外一个可能完全不从事工业生产或从事另外行业的使用权人手上。
4.出让工业土地改变用途为商业、住宅等其他经营性用地，在符合城市规划的情况下可按协议出让
根据《物权法》规定，工业用地属经营性用地。目前，并无法律条文规定出让的经营性用地改变土地用途需收回土地使用权重新通过招拍挂出让。因此，工业用地转为商服、商品住宅等用地，无需通过招标、拍卖、挂牌程序，可在符合城市规划的条件下协议出让。这就让很多人想方设法通过先取得工业土地使用权，后将之更改商住等土地来牟利。
5.工业土地供应目前更注重的是供应环节，监管工作尚不到位
地方人民政府国土资源主管部门多注重招商引资以及通过招标拍卖挂牌出让土地收取土地出让金，对违约行为的监管严重缺位。同时，《国有建设用地使用权出让合同》与一般的民事或经济合同不同，只强调缴纳土地出让金价款，对取得土地使用权后的违约行为并无履约保证金可执行。此外，违约的行为涉及方方面面及诸多部门，认定违约行为具有一定的难度，调查、取证、听证等程序繁琐也给处罚违约行为带来了不少困难。
三、建议和措施
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将以出让为主的工业用地供地模式，转为以租赁为主的供地模式。将绝大部分工业用地以出让（50年土地使用期）方式供应的模式改变为按不同工业类型等以租赁方式供应为主的模式。按照一般的经济周期、产业特点、转型升级的快慢，将工业按产业类型分类，不同的产业类型对应不同的工业用地使用权租赁年限。夕阳产业、国家重点扶持的工业产业，租赁期可按20年；属技术成熟型产业，租赁期可按15年；技术含量低、受市场影响大的产业，租赁期可按5年至10年。2.严格限制以出让方式供应工业用地。采取出让土地方式供应工业用地，应限于关系到国计民生行业、国家重大工业项目、国有独资企业等的工业用地。
3.为减轻工业用地使用者的负担，应配套出台土地使用权租赁的有关规定，允许租赁人将租赁权进行抵押融资。
4.改革目前有关工业企业考核的标准，将难以认定的投入考核，量化为容易衡量的单位工业用地面积纳税额指标考核，对达不到规定纳税额标准的，处以闲置费，租赁期到后不予续租。
5.为解除工业投资人对租赁土地使用权到期后能否续租的顾虑，应配套出台有关土地租赁权到期后续租的规定，明确规定对租赁期间符合国家制定的单位土地纳税额标准的企业，在租赁期到后，优先安排其继续原地续租（甚至免招标、拍卖、挂牌出租程序，给予协议出租）；对需增加用地的，在符合用地指标规定的情况下，优先安排用地。
马志刚/责任编辑