浦东、滨海新区 阶段与其任务书

改革开放30多年来，我国成功实施了以开发区、新区为标志的开发开放战略，推动经济长期持续增长。上海浦东和天津滨海两个国家级新区带动了长三角与环渤海经济圈的崛起，成为区域经济增长的“内核”。随着浦东和滨海的成功，政府开始设立更多的国家级新区，希望利用这些新区带动更大区域经济的发展。2010年重庆两江新区、2011年浙江舟山群岛新区与河南中原经济区的成立标志着新一轮国家级新区建设的开始，总结浦东和滨海新区的开发历程、发展阶段、成功经验与教训，对后续新区建设有借鉴意义。

一、浦东、滨海新区社会经济指标增长趋势分析

(一)新区人口集聚速度分析

浦东作为最早成立的国家级新区，在和各省市政府的支持下，人口集聚效应快速显现。1990年浦东新区成立之初人口仅133万，2010年常住人口达到505万，每年保持6.86%的速度增长。浦东新区人口集聚呈现3个增长阶段：1990年到2000年，常住人口由133万增加到240万，每年增加10万人；2000年到2008年，浦东新区人口由240万增加到306万，每年增加8.25万人，人口的增长速度趋缓；2009年至今，南汇区并入浦东新区，浦东新区人口由2008年的306万，激增到504万（见图1）。
浦东新区人口占全市的比重由1990年的10%上升到2010年的21.9%，比重稳步提高。从人口增长速度来看，浦东新区人口集聚在前两个10年呈现两种趋势：在第一个10年，新区人口集聚速度明显快于全市，全市常住人口年增长率为2.77%，浦东新区人口年增长率为

6.86%，比全市约快4个百分点；在第二个10年，新区与全市的人口增速基本持平。

(二)主要经济指标增长速度分析

　

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1.新区GDP指标变动趋势分析

从1990年到2010年，浦东新区GDP年均增长率为17.58%，基本上保持5年翻一番的速度增长。1995年，浦东新区GDP为414.65亿元，到2000年GDP增加到920.63亿元；2010年GDP增加到4708亿元。从GDP占全市的比重来看，浦东新区GDP占全市的比重从2004年到2008年都维持在22%左右，为上海市经济总量的1/5强。2009年南汇区并入浦东新区后，浦东新区GDP占全市的比重由2008年的2

2.4%上升到26.6%，提升了5个百分点。

从经济贡献上来看，浦东新区的发展为上海市的经济发展提供了一个强大的增长点，对上海经济的带动作用日益明显。2004年以后浦东新区的增长速度相对比较平稳，年增长率维持在15%左右，略低于浦东新区刚成立的前10年。浦东新区近6年（2006-2010）GDP保持了年均17%的增长速度，上海市全市GDP的增长率近6年保持在13%。2009年南汇区并入浦东新区后，整个新区GDP的增长有所提升，南汇区的并入推动浦东新区进入新的快速增长阶段（见图2）。
与浦东新区相比，滨海新区GDP的增长率在2005年之前低于浦东新区，而在此后增长速度快于浦东新区。从两个新区的GDP增长速度来看，前10年GDP的增长速度呈现快速上升的趋势，经过10年的发展GDP增长进入平稳期。

2.新区固定资产投资指标分析

固定资产投资是反映区域经济活跃程度的最重要指标，可以通过这一指标观测新区不同阶段的投资活动趋势和规律。新区建设初期通常是基础设施和房地产投资的高峰期，其波动程度也比较大。从固定资产的投资规模来看，1990年浦东新区固定资产投资仅14亿元，到2010年高达1432亿元，是1990年的101倍，保持了每年26.67%的增长速度。从固定资产投资的增长率比来看，新区固定资产投资的增长速度在前10年（1990-2000）要显著快于全市，政策驱动效应明显。随着新区建设进入成熟阶段，固定资产投资的增长率与全市处于同一水平，但波动较大。
与浦东新区相比，滨海新区的固定资产投资增速要远远快于浦东新区。2003年浦东新区的固定资产增长速度要快于滨海新区，而从2004年到2009年，浦东新区的固定资产投资额都远远低于滨海新区，从图3可以较为清楚地看出这一趋势。2009年南汇区并入后，固定资产投资的速度得到提升，2010年浦东新区固定资产投资的增长速度超过滨海新区。

3.房地产投资额

新区的发展离不开房地产的开发与投资，1995年浦东新区的房地产投资仅有18.26亿元，到2010年房地产投资额高达555.74亿元，增长了30倍，年平均增长率为25%。从1995年到2000年，浦东新区房地产投资额处于平稳增长阶段，而从2000年以后，呈现跨越式增长。房地产投资额占全市的比重始终都维持在1/5左 右。
从图4可以看出，2005年开始滨海新区的房地产投资额增长率要高于浦东新区。滨海新区房地产投资额的增长率在2007年高达34%，而2008年之前浦东新区几乎维持在同一水平，其中2005年、2006年增长比同期还有所下降，2009年以来南汇区的并入显著带动了浦东新区房地产投资额的增长。

(三)新区的经济带动效应

浦东新区和滨海新区发展过程表明，新区成立后通过获得国家的政策支持，更多的项目进入可以显著推动新区各项社会经济指标的快速增长。滨海和浦东的“窗口”功能，经济发展的“排头兵”功能已十分明显。在经济规模上，滨海新区后来居上，已经超过浦东。在增长速度上，浦东增长率有所下降。浦东则进入经济增长方式转型阶段，而滨海新区正处于经济规模迅速扩张的上升期，投资拉动效应明显。
浦东奠定了上海在长三角乃至全国经济发展中的龙头地位。浦东经过近20年的开发开放，已成为上海建设国际经济、贸易、金融、航运中心的核心功能区。浦东新区作为长三角经济增长的“内核”，经济总量以年均15％以上的速度快速增长，成为全国经济、科技和文化最发达的地区，也成为我国乃至世界经济发展新的增长极。滨海新区对京津冀、环渤海区域振兴的带动作用日益显现。滨海新区新一轮开发开放的强势启动，使其在原有较高平台上呈现出加速增长态势，不仅推动了天津经济发展，而且怎么写作和带动周边区域发展的功能日益显现。滨海新区正在积极推进京津航空口岸一体化，以京津冀都市圈为核心的环渤海区域一体化进程正在加速。

二、新区成长阶段总结

新区开发是城市化与工业化发展的一部分，每个新区成长都要经历不同的阶段，结合浦东和滨海新区的发展过程可以总结为四阶段：规划筹备期（2～5年）、高速增长期（8～10年）、稳定增长期（8～10年）和成熟稳定期。

(一)规划筹备期（2～5年）

国家级新区的建设都要经过一个规划筹备期。这个期间有别于早期城市自然聚集期，自然聚集发展的城市是资源自然聚集的结果。而对于新区来说，是政策影响的结果。新区规划筹备期需要决定新区的规模、位置、主要功能、空间规划和定位等一系列重要问题。滨海和浦东新区的发展过程都经过了较长时间的规划和定位论证，包括新区的总体功能定位、板块开发设计、优惠政策以及拟引入的大项目等。这一阶段是争取国家优惠政策和大项目的关键时期，目前两江新区、舟山群岛新区和中原经济区整体上都处于规划筹备期。

(二)高速增长期（8～10年）

新区总体规划结束后进入高速增长期。这个阶段政府有大量的基础设施投入，新区的产业聚集和人口居住数量在各项政策的鼓励下快速涌入，新区在这个阶段成长速度呈现递增趋势。同时，由于房地产开发商对于新

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区的良好预期，住宅开发数量也呈现上升趋势。浦东新区经历了前10年的高速增长期，主要经济指标都呈现高速增长的态势，比全市指标明显要快。这是新区开发前期各类园区开建、固定资产投入的结果。

(三)稳定增长期（8～10年）

在新区的各项指标到达最高点之后，各指标的增长速度维持在较高水平，但其增长速度呈现递减的趋势，进入稳定增长周期。这个阶段主要是人口、产业和住宅数量等指标快速增长后一个补充发展阶段。随着前一周期人口涌入和住宅开发，需要有与之配套的公共怎么写作设施和配套产业。这个阶段主要体现在就业岗位不断增加，为居民生活怎么写作的行业迅速发展，如大型购物商场、休闲所以及医疗怎么写作设施的涌现。浦东新区经过1990-2000年快速发展之后，2001-2010年基本上处于稳定增长时期，这一时期的增长速度尽管还是略高于全市，但两者的差距已经缩小。目前，我国开发较早的五个特区和浦东新区基本上都处于稳定增长期。

(四)成熟稳定期

这个阶段是在新区经历以上三个阶段后，进入相对独立的发展阶段。这个阶段主要是新区中商务、金融和居民居住环境的不断完善和提升，各项指标发展速度放缓。成熟稳定期最重要的标志就是第三产业的快速发展，逐步取代一二产业的主导地位。以浦东新区怎么写作业的发展为例，原来发展比较落后的第三产业，有了较快的发展，年均增幅超过30％。新区的发展重点转向现代怎么写作业和第三产业。浦东新区提出构筑和完善现代怎么写作业“1＋4＋4”的发展格局，即：以金融业为核心产业，以现代物流业、信息怎么写作业、商业贸易和会展旅游业为重点产业，带动文化怎么写作业、房地产业、教育卫生体育等社会怎么写作业的发展，以创新带动三产，走向二三产业融合、互相促进的高端产业之路。

三、国内新区建设的启示

浦东和滨海建设之初，国家给予了较多的资金和税收优惠政策的扶持，随着我国改革开放的深入，新一轮新区建设必然是市场推动的结果，国家能够给予的优惠政策越来越有限。未来新区的发展在很大程度上不能完全依靠政策的驱动，更多的要依靠自身的制度创新和机制创新。对于新区政府来说，“先行先试”是国家所能给予的最灵活和最大的“优惠政策”。

(一)应重视产业集聚功能，实现长期可持续发展

新区的发展过程中也暴露出一些问题，表现为对于产业的重视程度下降，过多的功能区定位于以房地产开发为主的居住功能，这些区域对于房地产、土地开发的过度依赖，容易产生板块产业的空心化问题。同时，过度依赖房地产也容易导致房地产泡沫，居住和商务成本过高，影响产业的发展。从长远来看，缺乏实质性产业的新区后续发展能量不足，不利于区域的长期可持续发展。
在浦东新区的建设过程中，陆家嘴、张江高科、外高桥都是以产业发展为主的功能区，这些区域的发展和运营受房地产市场的影响较小。滨海新区的一些功能区产业功能性较强。例如泰达开发区，按照专业化的分工要求，通过大企业、大项目和龙头产业的带动聚集各类中小型企业，通过主导产业的辐射作用，延伸产业链，利用环渤海地区的各种资源吸引为新区内大企业怎么写作的中小型专业化配套企业，以此加大新区产业的集聚效应。新区的发展过程中，能否把主导产业做大做强十分重要。

(二)预留充分的后续发展空间，为第三产业后续发展奠定基础

从浦东新区与滨海新区的发展来看，都面临着第三产业发展滞后制约整个功能完善的问题。从三次产业结构比看，浦东新区产业结构演替跨度大，且更具合理化和高度化，浦东新区三次产业结构比由1994年的1.10：67.70：31.20到2010年调整为0.1：47.5：52.4，第三产业在16年中增加了21.2个百分点。较之浦东新区产业结构演替，滨海新区产业结构演替变化不大。第三产业的滞后导致一些园区的生产功能很强，而居住和怎么写作功能滞后，园区的可居住性、人气提升速度较慢。而调整现有的产业布局，进行“退二进三”调整又面临城市规划、土地权属、用途转变等一系列问题，难度较大。
从第三产业内部结构看，浦东新区金融、保险业和物流、软件怎么写作及房地产业等现代怎么写作业发展对第三产业贡献度大，其占第三产业的比重2006年达到近60％。相比之下，滨海新区第三产业发展明显滞后，与1994年相比，2007年第三产业的发展还下降了2个百分点，且第三产业多集中于批发零售和仓储邮政业等传统怎么写作业，现代怎么写作业不足。考虑到新区发展前期主要以发展第二产业为主，对第三产业的重视程度不够，导致后期第三产业发展空间不足，影响到新区城市功能的完善和提升。因此，需要在新区规划筹备期，充分重视第三产业用地，预留足够的空间。

(三)明确土地开发战略，优化土地长期经营策略

从新区的发展过程来看，这是一个逐步探索的过程。在发展过程中，城市规划与土地规划为适应新的发展趋势和环境需要不断调整。对于新区开发与建设者来说，需要有相对明确的土地长期开发与经营战略。新区的发展定位、发展战略和土地利用规划，要能够适应动态的国内政策环境、经济环境以及城市化趋势。在明确新区在整个城市体系中的功能定位后，制定长远、可持续的土地开发战略。土地资源是新区开发中最为宝贵和不可复制的土地资源，应当避免短期内全面铺开的方式，寻求慢节奏、高质量、有目的的土地开发战略，不断优化土地的长期开发经营策略。
齐婧/责任编辑