西部地区油气长输管道建设用地补偿机制分析大专

摘要：西部地区是我国油气管道建设的重要区域。本文结合长输管道建设用地特征，根据新疆、甘肃等西部省区油气长输管道建设用地补偿的实际操作办法，分析了现行补偿制度的不足，提出了完善管道用地补偿制度的对策建议。
关键词：西部地区；长输管道；补偿机制；建设用地
0 引言
管道运输是石油天然气最主要的运输方式，与传统铁路、公路、水路运输相比，它具有运输量大、密闭安全、便于管理、易于实现远程集中监控等优点，在世界范围内得到了广泛的应用和迅速发展。油气管道包括油气田集输管道、长输管道和城市燃气管道等几种，其中长输管道是指油气田、油气储备库、用户用于输送石油、天然气的管道。随着我国东西部油气田的开发和国外油气资源的持续引进，我国油气长输管道建设进入了快速发展的时期，地处西部的新疆、甘肃等省区更是成了“西油东送、西气东输”通道建设的主战场。目前，西气东输三线新疆段已规划建设，因此，探讨西部地区油气长输管道建设用地补偿制度具有重要的现实意义。

1 油气长输管道的用地特征

油气长输管道包括管道、阀室、站场、通过河流、山谷、铁路、公路的穿（跨）越构筑物、伴行路以及标志桩等。因此，其用地具有涉及土地类别广泛，用地性质多样的特征。根据长输管道工程构成特点和用地方式，其占用建设用地可划分为永久用地、临时用地和管道通过用地三部分。据统计，长输管道建设用地中永久用地面积只占整个项目建设用地的10%左右，管道通过用地约占整个项目建设用地的30%，其余均为临时用地。

1.1永久用地

永久用地是指在项目建设中修建有永久性建筑的建设用地。在油气输送管道工程中永久用地主要包括阀室、站场、标志桩、固定墩、以及配套伴行道路、电力线路（杆基）、维抢修基地等单体项目的用地。为了节约用地，管道企业已采取并行管道共建阀室、站场，区域内统一布局修建维抢修基地的模式，如西气东输二线和西气东输三线工程将合并建站。

1.2 管道通过用地

管道通过用地是指《石油天然气管道保护法》中规定的管道中心线两侧各5米范围内的土地，在该“地域范围内，禁止种植乔木、灌木、藤类、芦苇、竹子或者其他根系深达管道埋设部位可能损坏管道防腐层的深根植物；禁止取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蚀性物质、使用机械工具进行挖掘施工；禁止挖塘、修渠、修晒场、修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、构筑物。”

1.3临时用地

临时用地是指工程建设施工和地质勘查需要临时使用、在施工或者勘查完毕后不再需要使用的国有或者农民集体所有的土地，不包括因临时使用建筑或其他设施而使用的土地。长输管道工程临时用地主要发生在项目建设期间，包括管道敷设施工作业带（除管道通过用地）、施工便道、堆管场、取弃土场以及河流、公路、铁路等穿跨越工程施工等临时占用的土地。另外，在长输管道运行期间，由于管道事故维抢修需要而使用的土地也属于临时用地，但该部分用地频率和面积都不大。

2 西部地区现行补偿机制存在的不足

在新疆和甘肃省区，油气长输管道建设用地分别按照《新疆维吾尔自治区石油建设用地管理办法》和《甘肃省基础设施建设征用土地办法》执行，根据占用土地性质分别按照标准补偿土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗补偿费等四项费用的部分或全部。根据已建西气东输二线等管道建设用地过程中表现的问题，西部地区现行油气长输管道建设用地补偿制度仍需改进：

2.1土地补偿过程不透明

为了确保项目顺利实施，管道建设单位请示地方政府后，按照地方政府安排委托委托国土部门统一开展土地征用和补偿工作。期间，省区土地统征部门负责配合管道建设单位做好地类、附着物调查、统计及补偿费用计算。管道建设单位与省级国土部门依据补偿费用计算结果签订补偿协议，管道企业经国土部门将补偿费用支付至乡镇、村组，然后由乡镇、村组向土地所有人（单位）支付。土地调查、统计及相关补偿标准均由管道企业、国土部门和地方政府三方共同参与、确认，操作过程公开、透明。乡镇、村组等基层组织是管道用地协调的主要依靠力量，受上级部门和管道建设单位约束较少，其拨付补偿费用过程可控性不强。

2.2管道敷设施工作业带补偿无明确标准

目前，西部地区对管道施工作业带临时用地的补偿多采取参考以往经验的模式进行。新疆境内油气管道施工按照西气东输一线敷设时确定的“挖三占二”的施工作业带补偿模式，即以统一年产值为补偿标准，施工作业带中管沟开挖部分土地按照其3倍进行补偿，其余施工机械碾压、堆土部分按照其2倍进行补偿。由于无相关文件明确管道施工作业带的补偿标准，在实际操作中常常受地方政府和群众的质疑。

2.3缺少对管道通过用地补偿

管道中心线两侧各5米范围内的管道通过用地的土地用途被限制，国土资源部在《关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》中明确规定，“工程竣工后，建设单位享有管道地下通过权。”虽然该复函同时规定管道通过用地的地下通过权设置“对地上土地使用权产生影响的，管道地下通过权权利人应对土地所有权人、使用权人给予适当补偿，补偿范围须严格界定。”但是现行补偿制度下对管道通过用地的补偿考虑不多。致使管道投运后，出现植树等违法行为，这不仅需要管道企业指派专人巡护管道、清理违章，也制造了企业与沿线群众间的矛盾，不利于管道平稳、安全运行。

2.4、工程施工中灭失土地的补偿

长输管道在施工过程中，由于沿线地形地貌、气候特点等致使土地实际使用价值消失的事实即为土地灭失。如新疆某已建管道，穿越多条20多米深的河流、冲沟，且堤岸为湿陷性黄土，为确保管道安全，按照相关规范采取放坡、砌石墙等保护措施，致使河流穿越点土地灭失。此类土地灭失不可避免，目前多按照临时用地处理，在进行一定的青苗补偿后，增加一定倍数的安置补助费，但是具体补偿倍数、标准各条管线均有差异。

3 完善管道用地补偿制度的对策建议

完善油气长输管道建设用地补偿机制，需从制度和技术两个层面协调长输管道建设与沿线群众之间的关系。

3.1通过制度约束确保乡镇、村组等补偿主体的中立性

无论是在油气长输管道建设期的用地保障，还是在运营期的管道保护，管道沿线乡镇、村组都是不可或缺的主体，因此在整个补偿过程中保持中立，接受群众和管道企业的共同监督，不仅有利于保障建设期项目工期，而且在后续管道保护中也能发挥积极的作用。通过制定完备的补偿费用拨付制度流程，使政府无论是形式或实质的补偿主体，都不能从中赢利，更不能与民争利，从而保证用地补偿的公平合理。

3.2增加对管道通过用地的补偿

目前，仅管道穿越林地可依据《石油天然气管道建设使用林地有关问题的通知》（林资发[2010]105号）的规定对“石油天然气管道工程管道中心线两侧各5米范围内”的管道通过用地进行补偿，其余土地类型均按照临时用地进行

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补偿。因此，可以将林地补偿办法推广到其它地类，这一方面保障了管道地下通过权，另一方面也有助于管道建设期土地供应。

3.3立足统一标准，推行差异化补偿

目前，管道用地补偿基本按照统一产值进行。但是设施农业、观光农业、休闲农业，以及观赏树木，甚至在新疆地区已开始种植香蕉等热带作物，按照已公布的补偿标准已很难执行。因此，在实际管道建设补偿过程中，应采取“以统一标准为基础，特殊附着物、树木差异化补偿”的原则，既控制了补偿费用，又保障了受损主体的利益。