从“垃圾门”事件谈我国城市生活垃圾法律应对

摘 要：
近年来国内各地纷纷上演的“垃圾门“事件反映出我国垃圾处理项目兴建中存在的种种理由。完善城市生活垃圾处理制度，需要保障公众参与，提高公体意识，同时采取诸如垃圾处理收费制度等多种经济激励手段。
关键词：生活垃圾；垃圾门；法律应对
一、前言
现代社会，经济的发展拉动了城市化进程，城市数量的增加以及城市面积的不断扩大使得越来越多的人有机会体验到了大都市生活带来的种种便利。城市化被看作是一个国家经济发展和社会进步的标志，却也毫不吝啬的带来了“附属品”——城市垃圾。从“垃圾门”事件谈我国城市生活垃圾的法律应对由专注毕业论文与职称论文的www.udooo.com提供,转载请保留.世界城市的垃圾之患愈演愈烈，我国亦然。据统计资料显示，全世界垃圾年均增长速度为8.42%，而中国垃圾增长率达到10%以上，已成为世界上垃圾包围城市最严重的国家之一。

二、从“垃圾门”事件看我国垃圾处理项目兴建中存在的理由

根据垃圾产生源的不同，我国城市垃圾主要分为居民生活垃圾、街道保洁垃圾和集团（机关、学校、工厂和怎么写作业）垃圾三大类。而在这三者之中，城市生活垃圾占城市垃圾的比例最大。城市垃圾之患的愈演愈烈使得单一的填埋方式陷入了处理能力的严重不足，城市的管理者不得不为垃圾寻找新的出路。在我国，全国各地兴起了兴建垃圾焚烧项目的热潮，在焚烧厂兴建过程中政府决策、环境保护与民众利益的冲突凸显，如何协调各方利益成为了广为关注的新课题。前几年发生在国内的广州番禹“垃圾门”事件便是我国兴建垃圾焚烧项目大潮下的一个缩影。
2009年9、10月，当番禺拟建生活垃圾焚烧厂的消息传遍网络时，一场质疑建厂的自发签名行动也在各受影响小区展开。拟建中的垃圾发电厂占地365亩、计划日焚烧处理城市垃圾2000吨，然而正是这样一个庞大的垃圾处理项目，距离受影响的两个小区却不过3公里，垃圾焚烧可能引发的环境危险引起了小区住户们的不安，业主们纷纷开始质疑和抵制番禹垃圾焚烧厂的兴建。

(一)环境知情权与公众参与

从广义上讲，知情权是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利，环境知情权的客体就是环境信息。赋予公民环境知情权有利于打破政府对环境信息、资源的高度垄断，以平衡政府和公民之间地位的不平等和双方信息的不对称。①
保障公民环境知情权最基本的要求就是政府实行环境信息公开，另一方面，信息公开与公众参与制度亦密不可分，具体而言，对兴建垃圾焚烧厂的信息的公开为受影响地区的居民的参与与监督提供了可能。在番禹“垃圾门”事件中，大部分人都会有为何选在在人口稠密区建立垃圾焚烧厂的疑问，然而拟建地区附近的居民直到工程即将动工时才得知要兴建垃圾焚烧厂的确切消息，在根本不知道有相关事项的情况下，可想而知，他们没有也不可能对焚烧厂的选址理由表达自己的意见。对于那些可能对环境造成损害的决策或者其他措施，预防环境侵权的首要条件是必须使可能受到影响的个人事先得到通知，这样才能使得他们具有防范的机会并有时间提高防范的能力。人们及时、正确的采取防范或避险措施，能够避开遭受损害或更大的损害，这也是环境侵权救济的应有之义。

(二)环境影响评价

环境影响评价制度是我国环境保护的基本法律制度之一，我国《环境影响评价法》特别规定，对可能造成不良影响的规划或建设项目，必须举行论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。②
番禹“垃圾门”事件中，相关政府部门曾发出过“番禺区生活垃圾焚烧发电厂环境影响评价公众参与公示”，然而番禺居民并没有得到允许委托自己的专家参与环评，而是只能作为“群众”表达非专业性的意见。居民无法介入环评至关重要的环节，此处便出现了政府和公民双方在环评上的博弈力量的严重失衡，更何况本来就不具备一个体制来保证受政府委托的环评单位能够保持中立不偏向政府。这洋一个失衡的博弈格局导致大部分居民对环评结果的怀疑和不信任。本来，公众参与机制设计就是通过赋予公众一定范围内的参与权和决策权，在环境保护领域营造一种自我治理氛围，渐进式的转变在政府长期强势主导之下公众的传统行为习惯和思维模式，使公众逐渐培养出同政府进行积极地合作和主动监督的精神。③但当这种公众参与无法与即时的意见反馈机制相结合时，政府与公众之间的互动交流就会被阻断，使得公众参与机制流于形式。

(四)权利救济

向政府部门反映、万人签名、戴口罩、质疑专家，固然是表达意见的策略，甚至有可能影响决策，但这恰恰也反映了一个完善的权利救济机制的缺失。有相关调查显示，居民在受到臭气干扰后选择的维权方式中，绝大多数把“向环保部门反应”排在首位，而把“直接向法院提起诉讼”排在最后一种。④在没有正当合法的机制安排的前提下，体制外的表达可能并不违法，但其表达效果是有限的，而且过多的体制外的表达也增加了社会的不稳定因素。

三、城市生活垃圾处理制度的完善

(一)提高主体的自觉性——内在的动力

环境保护活动需要社会成员的积极配合与参与，赋予公民积极有效的参与权能激发其在国家和社会生活中的积极性和主动性，这种积极性能转化成为一个人内在的动力和发动机制，是提高公民自觉性的前提。这就要求国家为公民获取环境信息和表达环境利益诉求提供低成本的渠道，因而有必要推进环境信息公开。广义的信息公开的义务主体包括政府和一切掌握信息的企业，信息公开的内容应当包括基本的环境质量状况、污染物排放信息、环境保护措施等日常环境信息和影响环境的规划和建设项目的公开。保障环评过程中特别是论证会、听证会中公众参与比例和公众意见的有效性，形成一个良性的反馈机制。

(二)垃圾处理收费制度的构建——外在的激励

在城市生活垃圾的处理过程中，可采取的经济激励策略和措施很多，这里主要讨论近年来谈及较多的垃圾处理收费制度。我国《城市生活垃圾管理办法》（以下简称《办法》）在总则中设立了生活垃圾处理费缴纳条款，《办法》第4条明确规定：“产生城市生活垃圾的单位和个人应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理收费标准和有关规定缴纳生活垃圾处理费。”

1、垃圾处理收费制度的背后

首先，“排污者付费”是世界各国城市生活垃圾管理普遍采用的策略。其次，垃圾排放者排放垃圾造成环境质量下降、对他人健康形成不利影响，是一种外部不经济性，征收垃圾处理费则是使这种外部不经济性内部化的手段。再者，作为生产生活的主体，每个人都直接或间接地产生垃圾，即人人都是垃圾的产生者，都要占用、使用环境资源。而垃圾处从“垃圾门”事件谈我国城市生活垃圾的法律应对相关范文由写论文的好帮手www.udooo.com提供,转载请保留.理收费制度本质上是在环境破坏和生态危机日益严重的背景下，承认垃圾排放所占用的环境容量作为一种稀缺资源的属性，然后采用相应的分配手段对这种稀缺资源进行分配，利用理性人“趋利避害”的本能达到垃圾减量化。

2、计费方式和收费策略

（1）计费方式
定额收费和计量收费是垃圾收费最基本的两种方式，世界上大部分国家采取这两种方式。定额收费是指以住户（或个人）为收费单位，按统一的费率每年或每月征收垃圾处理费用。计量收费是指以每户（或人）产生单位（重量、体积或二者兼顾）生活垃圾所需的费用作为收费标准的收费策略。按户或人头每月征收固定数额的定额收费模式，其收费标准与个人垃圾排放量和垃圾种类无关，实施起来比较容易，但若作为一种经济激励手段来看，其激励作用的发挥比较有限，只是在很大程度上起到一个宣示性的作用，它传达给公众一个“应该为自己产生垃圾造成的污染付费”的理念。现在国际上很多国家都实行了垃圾计量收费的方式，其具体做法大多把垃圾的体积或重量作为计量标准收取垃圾处理费，典型的如日本、韩国、德国，在日本政府要求居民购写专门的垃圾袋和垃圾处理票，只有贴有垃圾处理票的垃圾袋装的垃圾才能得到环保部门的及时处理，在德国居民则每月按所记录的垃圾总重量量缴费。计量收费从经济学的理性人检测设出发，利用公众的获利心理来达到垃圾的减排，同时对于提高城市居民的生活垃圾减量化意识也会起到很好的推动作用。但是这种策略操作起来比定额收费制繁琐，在大、中城市实行起来比较困难。
上面介绍了两种不同的收费制度，笔者以为，垃圾处理收费制度显示了垃圾排放占用的环境容量作为一种稀缺资源的属性，适宜的环境资源是单位和个人维持其存活发展的、不可或缺的基本条件，向环境排放必须和适量的污染物是单位和个人正常生产生活的必要条件，人成为垃圾的制造者具有不可避开性，因而在相关制度的设计上，要保证每个主体都能得到用来排放垃圾的一定的环境容量。定额收费制作为一种均量的收费模式有助于保障主体环境容量使用权的实现，特别是对于低收入者来说，在定额收费的额度设计相对合理的前提下，能够保证低收入者们有能力支付对价以排放他们存活所必定产生的垃圾。但另一方面，由于定额制度的费用是固定的，它会在无形当中形成对人们的暗示——即只要付了费以后，就可以无限制的使用环境资源。所以笔者主张实行定额收费和计量收费相结合的收费模式，对一定数量范围内的垃圾采取定额收费（定额收费实施简单的特点也适合于我国垃圾处理收费制度出于初级阶段的国情），而对超过这个数量范围的垃圾按量收费。当然，这只是针对公民个人生活垃圾的排放而言，对于生产垃圾，由于单个企业的垃圾排放量一般都比较大，宜直接采取计量收费的方式。⑤

(二)收费策略

在目前中国，无论是按固定数额收费还是计量收费，首先面对的却是居民愿不愿意为垃圾的处理缴纳费用的理由。我国垃圾处理费征收率偏低是一个不争的事实，许多城市征收率不足50%，有的甚至达不到30%，这里更多的就涉及到了垃圾处理费的收费策略理由。
目前，国际上生活垃圾收费的征收策略可分为三类：1、将垃圾费收缴附征于一些税收，如财产税、营业税、人口税和产品税等。不少发达国家的城市利用完整的税制及信用系统以税收方式来征收。如意大利实行垃圾袋税，美国的一些州对不能回收的新闻报纸进行征税。2、将垃圾处理费附征于水、电、煤、气或有线电视费等公共事业的收费中。

3、直接向公众收取垃圾费。

针对“收费难”的现实状况，我国不少城市出台了垃圾费捆绑“水费”的管理办法，期待借助水费这一收费“载体”来减少垃圾费征收的阻力。这些城市中有的是实行居民每户每月应缴纳的垃圾处理费与水费同步收缴，有的则是直接将垃圾处理费与用水吨位挂钩。这种“用水越多，垃圾处理费越多”的征收方式让许多用水大户承受不起，“不交垃圾处理费有可能导致停水”的做法更是引人思考。本来，垃圾处理费“征收难”的内在理由在于公民环保意识的缺乏，以及主动参与公众事务，关心社会重要理由的积极性的缺失，“捆绑收费”的做法很大程度上降低了政府征费的成本，但于公体意识的培养无益。相对于直接上门收取的大成本的收费方式，笔者更倾向于采用这种捆绑收费的方式，然而将垃圾处理费“捆绑”于供水这一类的基础公共怎么写作行业是否是相对合理的选择，又或者换个角度讲，通过限制甚至剥夺公民维持生活所必需的用水的权利来强制要求缴纳垃圾处理费其是否有足够的理论支持，这些都是在我们立法或是制定政策时需要考量的。
以上，垃圾处理费的收取对于提高公民环保意识和实现垃圾减量化有着重要作用，法律设计合理的计费方式和收费策略对其作用的发挥有着至关重要的影响。在我国，应实行定额收费和计量收费相结合的收费方式，并运用相对合理的捆绑收费方式，以减少收费阻力。

四、理由的延伸——结语

面对无处堆放的“垃圾山”和日益恶化的生活环境，各个时代的各个国家和地区都在努力探寻策略和策略以期走出城市的“垃圾之患”。全球城市垃圾处理策略的视点经历了从垃圾末端处理到前端垃圾减量化制约，再到到潜在垃圾和前端垃圾减量的全过程制约的转变。从垃圾法律法规的制定来看，这三个阶段分别以形成“垃圾处理法”，“垃圾排放法”和“循环经济垃圾法”为特征。⑥上述法律视点的转变逐步突显了“源头制约”在解决垃圾处理理由中的关键地位。
中国对城市垃圾治理投入了大量的人力、物力、财力，但仍有许多城市面对着”垃圾无处安放”的尴尬境地，这不得不引起我们对现有垃圾处理模式的反思。当简单的填埋远远不足以应付成千上万堆积而起的“垃圾山”时，人们求助于“焚烧”的处理方式；而当人们在多年的实践之后发现，只注重末端处理的模式无法从跟本上解决“垃圾危机”时，垃圾处理策略的视点更多的转向了垃圾的前端减量制约以及综合利用。城市生活垃圾的应对是一个从源头到末端的全方位的过程，在这当中涉及包括政府规制、企业治理、公民意识等在内的复杂多样的社会因素。正如环境学者所说——城市垃圾的处理绝不单单是一个技术理由，它更是一项庞大的社会工程。
注释：
①陈学敏：《环境知情权探微》，载《环境法系列专题研究》（第一辑）。
②《环境影响评价法》21条。
③冯敬尧：《公众参与机制研究——以环境法律调控为视角》，载《环境法系列专题研究》（第一辑）。
④调查给出的维权方式包括向垃圾场提意见、向环保部门反映、到信访部门、自发组织维权活动、邀请民间环保组织、专家予以协助、直接提起诉讼等7种）。
⑤事实上，对于生产垃圾更多的涉及到的是排污权交易制度。
⑥王维平、吴玉萍：《论城市垃圾策略的演进和垃圾产业的产生》，载《生态经济》2001年第10期。