盘活批而未用土地 助推节约集约用地设计

摘要：节约集约用地是严格土地管理的重要环节。为了既满足经济不断发展对土地的需求，又能保护耕地红线，实现土地资源的可持续利用，我们必须逐步向节约集约利用的方向转化，充分盘活批而未用土地，走节约集约的道路。在对安徽省批而未用土地的调查分析的基础上，本文总结了存在批而未用土地的主要原因，并提出了一些盘活批而未用土地应注意的问题。
关键词：批而未用土地；节约集约利用；问题研究

一、 盘活批而未用土地的背景

近几年我国的土地市场出现了一些新情况：“一方面是日趋紧张的土地供需矛盾，特别是2011年全国用地需求日益猛增，31个省（市、区）建设用地需求达1616万亩，远大于2010年670万亩新增建设用地计划指标；另一方面却是不减而增的批而未用土地总量，到2010年末，全国“批而未用”建设用地面积约650万亩。”所以，土地利用正面临土地供需矛盾突出和批而未用土地大量并存的局面。建设用地需求的日趋骤增，批而未用土地的数以累计，再加上违法用地势头的显现，已经严重影响了正常的土地管理和利用秩序。
根据安徽省批而未用土地调查结果显示（如表1所示），全省批而未用土地一共有471宗，合计24786亩，占核查图斑面积的67.22%。其中批而未征123宗，面积5746.85亩，占核查图斑15.59%；征而未供283宗，面积15439.93亩，占核查面积41.88%；供而未用65宗，面积359.22亩，占核查面积9.76%。安徽省2010年批而未用面积急剧上升，从2009年3646.32亩增加到15428.90亩，占核查面积由58.33%上升至70.77%（见图1）。
目前安徽省正处于发展的黄金时期，政府应加快工业经济的发展，围绕重点项目、产业集群、大企业配套和产业链延伸，加大招商引资力度。然而当前，一方面是这些大项目没有建设用地的指标，安徽省2010年建设用地需求面积约17万亩，然而安徽省新增建设用地指标只有10万亩；另一方面，是批而未用的土地，全省存在批而未用土地是24786亩。所以，在当前安徽省用地供需矛盾较为突出、批而未用土地数量又较多的情况下，促进批而未用土地利用是贯彻落实节约集约用地的要求，是缓解当前用地计划指标紧缺，提供用地保障，加快转型升级，建设幸福安徽的有效途径。因此，要把此项工作作为重点，切实抓紧抓好，以实现更好地节约集约利用。

二、批而未用土地的主要原因分析

土地批而未用包括土地批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽等方面，其程序从农用地转用与土地征收批准到项目用地供应，其周期较长，其间要经过多个部门，多个环节各种手续。所以，造成土地批而未用的原因较多。

(一)实施征地的程序比较繁杂

征地程序较为繁杂，周期较长，其间经过征收、供应等环节，一般需要半年至一年时间。建设项目一般先经过意向商谈投资到正式立项，再从选址到征地和供地，之间需要经过发展改革、城乡规划、环境保护、水利、林业、经济等多个部门执行多个审批手续，例如，滁州市定远县涉及12个图斑的土地公开出让、划拨材料手续正在审批过程中。另外经营性用地还需要通过招标、拍卖、挂牌等公开方式供地，以致供地延续的周期更为漫长。

(二)城乡规划经过一轮的调整

由于城乡规划调整，致使一些建设项目用地布局、规划用途、用地范围等方面发生了改变，使得之前确定的建设项目被取消造成批而未用；由于城乡规划调整，一些建设项目用地因此而作为公共基础设施建设的预留用地，然而由于建设资金未能完全落实而没能立即实施进场开工建设，造成长时间无法供出地；由于新农村居民点规划布局调整，一些建设项目用地因此改变，用地单位并没能及时获得新的规划审批，造成延期供地。例如，例如蚌埠市禹会区范围内,某公司项目用地约800

摘自：学术论文翻译www.udooo.com

亩,由于京沪高铁规划需要,致使该土地无法使用。

(三)基础设施用地主体的不确定

《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（国土资发〔2009〕106号）下发前的城市的部分市区道路、绿化用地、休憩广场等公共基础设施用地，由于其用地主体不明确，造成供地手续无法。例如，淮北市相山区范围内有一面积为108.73亩的市区道路，就其用地主体不确定而没有实施供地，有的甚至已经建成的图斑都没有供文。

(四)开发商层面原因的存在

1.由于动工资金筹集不足，开发商因此没有进场施工而无力进行开发，从而造成土地闲置；例如，亳州市涡阳县某公司项目用地约200亩，由于企业撤资导致土地闲置。2.政府部门在招商引资过程中，开发商都选择处于商业中心或交通便利的地段，一方面造成偏僻的地段供不出去，另一方面还要争取用地指标再另行征地。

三、盘活批而未用土地，助推节约集约用地

盘活批而未用土地是指对已农用地转用、土地征收审批手续，但由于城市规划调整等原因造成不能再使用的地块，通过完善手续、空间调整的办法给予盘活。也就是如何在做好科学规划的基础上，促进土地节约集约利用，提高土地保障发展的能力和水平，从而发挥现有土地的最大效益。
第一，盘活批而未用土地能够缓解建设用地指标的制约，实现节约集约用地。通过盘活批而未用土地所得到新增建设用地的面积，挂钩到新增地块，可以拓展城市建设用地空间，增加经济运行回旋的战略纵深，缓解建设用地指标瓶颈制约作用，提高土地配置和利用效率，促进当地经济的繁荣。
第二，盘活批而未用土地能够保护耕地，实现节约集约用地。保增长保红线行动实施以来，各地采取切实措施统筹安排土地利用年度计划指标，盘活闲置土地，较好地保障了扩大内需项目用地。因此，清理批而未用土地纳入“双保行动”。通过盘活批而未用土地，释放闲置土地和违法占用的良田，能够增加建设用地有效面积，提高耕地质量，从而减少对耕地的占用。

四、盘活批而未用土地应注意的问题

根据检查的实际情况和原因分析，对照国家和省有关政策规定，必须加快盘活批而未用土地和闲置土地清理处置的实际问题，避免土地的浪费，促进土地节约集约利用，同时可以有效缓解当前土地的供需矛盾。

(一)依靠政府手段盘活批而未用土地

一些批而未用的但已经未能依法通过延期开发、土地转让等市场方式盘活的土地，即在土地市场中已经完全沉淀的土地，将其纳入政府土地收储的范围，委托土地收储机构依法收回其土地使用权，纳入政府土地供应体系，进行前期开发利用和存储，通过公开招标、拍卖、挂牌出让或划拨方式重新供应土地。
例如，浙江省杭州市出台《关于进一步加快批而未供土地消化利用工作的通知》，对那些规定时间内没办法落实项目的土地，将一律由政府收回，优先用于保障性住房等民生工程。通过储备土地，进行经营性土地使用权集中统一供应，不仅有利于创造公开、公平、公正的投资环境，而且有利于凸显土地资产，促进集约用地。

(二)保证规划编制实施的科学性和战略性

依法做好土地利用总体规划与城市规划、村镇规划等相关规划相互衔接，并保证其实施的主导性和战略性，避免由于规划调整的随意性使得土地批后长期未能得到有效供应，造成土地批而未用。土地的主导性作用要加强城镇体系和区域发展规划，加大整合土地资源力度，使产业集聚效应达到最优，实现集约利用土地。近期建设规划与经济社会发展五年规划、房地产业和住房建设发展中长期规划要相互衔接，统筹安排规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序，合理确定各类用地布局和比例，实现集约利用土地的目标。

(三)充分盘活与利用批而未用土地

从实现节约集约用地的角度，结合挖掘旧城区潜力、改造城中村等积极盘活城市批而未用土地，合理调整和改善城市用地结构，提高城市土地利用效率和节约土地资源。1.挖掘城内老企业土地潜力。将污染严重、噪声扰民、经济效益低的企业异地搬迁安置，腾出市区黄金地段，通过“腾笼换鸟”不仅使这些企业获得了发展资金，同时也优化了城市用地结构和建设布局。2.挖掘城镇旧城区用地潜力。市区两级政府给与一定的政策扶持，调动各方参与土地挖潜的积极性，进行旧城区改造。存量土地再利用时，要大力发展第三产业，优先发展中低收入家庭需要的普通商品住房等建设以及公用设施建设。提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。

(四)政府必须依法严格控制开发商囤积土地

1.适当控制出让土地的规模。大规模的宗地出让，很易形成寡头垄断，造成只有几个开发商依靠其经济实力圈占大规模的宗地。进行单宗土地小规模出让，有利于市场竞争，方便市场进行有效调控，以便吸引更多的中小开发商参与竞争，抑制土地的囤积、闲置。2.保证出让合同中履约担保金收取制度。为加强出让土地的后续管理力度，保证项目如期开工，用地单位在签订项目落户协议时，需缴纳比例为工程造价的5%-10%的“履约担保金”，以促使用地单位按合同的约定推进工程建设。
总之，盘活批而未用土地工作的有力开展可以缓解新增建设用地的指标，优化调整城市用地布局，促进土地整治工作的进行。作为国土资源部门

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落实科学发展观的重要工具，盘活批而未用土地的举措必将发挥更为重要的作用。
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（作者单位：安徽农业大学经济管理学院）