谈谈美英美英日等国家农村义务教育福利措施与其对我国

摘要:美英日等国家在义务教育阶段所采取的福利措施对我国的启示如下:更新教育福利观念;确保教育立法先行;建立城乡一体化的财政保障体制;采取多样化的农村义务教育福利措施;将普及农村义务教育与开发农村人力资源紧密结合在一起等。
关键词: 福利国家;农村义务教育;教育福利
:A文章编号:1002-0845(2012)10-0000-03
“福利国家”一词最早是作为“权力国家”的取代概念由威廉?坦普尔(William Temple)提出来的,后来英国社会学家贝弗里奇(William Beveridge)在1942年向英国政府提交的《社会保险及有关怎么写作》的报告中正式采用了这一说法。在现代社会,福利国家成为全民福利、收入均等化的象征,是国家在津贴、健康保健、教育、食物与住房以及其他福利设施四个领域活动的缩略语。
目前,我国农村义务教育福利实行的是一种混合模式,既有全民性的、低水平的制度保障,又有针对农村贫困地区的具体补救措施。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中也确立了“坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜,国家财政新增教育经费主要用于农村义务教育,逐步缩小城乡、区域教育发展的差距,推动公共教育协调发展”的发展思路。从中我们可以看出,补救模式在农村义务教育福利中仍将长期发挥作用。

一、美国、英国、日本等国家农村义务教育福利概况

1.美国的农村义务教育福利措施

美国是当今世界综合国力最强的国家,也是教育最发达的国家之一。美国普及农村义务教育始于19世纪的平民教育运动。在该运动的推动下,1852年马萨诸塞州率先在全美颁布了第一个强迫义务教育令。直至1919年,以亚拉巴马州最后颁布义务教育法为标志,美国普及初等义务教育才具有了法律上的保障。二战结束后,美国推行了长达12年的义务教育。在实行强迫义务教育法令之前,美国早已确立了义务教育免费的原则,确保义务教育具有可行性,这也是美国义务教育发展的一个主要特征 245。
城乡一体化的财政管理体制是美国义务教育的重要特征。在美国,无论学校处于城市还是农村,都必须按照学区的划分对其进行统一的管理。但就教育投入模式来说,二战后逐渐由分散型向相对集中型转化,建立了公立义务教育经费全部由联邦、州、学区分担的体制,其中州和学区成为教育经费的主要提供者。以1997~1998年度为例,政府对公立中小学教育投入所占比例分别为6.8%、48.4%和44.8%[3]。这一体制的建立体现了美国的教育资源配置主要面对的是学区差距,而非城乡差距。对此,联邦政府主要采用专项拨款的方式,引导教育资源在各学区之间的均衡分配,通常财力较差的州或学区能够得到较多的联邦补助拨款。另外,州政府也采用基本资助拨款的方式弥补学区的教育需求与教育财政投入之间的差额。各级政府提供的义务教育拨款补助都是依照相应的法律与管理职能执行的,联邦和州政府对学区义务教育的财政转移支付是一种规范的财政支出,而非一次性支出或某个时段的支出,从而有效地缩小了学区之间存在的教育经费差距,体现了教育的公平性。
美国农村义务教育的普及还有一个重要的特点,那就是将普通教育与农村人力资源开发紧密结合在一起。1917年,美国国会通过了《史密斯—休斯法》,该法规定联邦政府应资助各州普通中学发展农业课程,具体要求是对农村在校学生和校外青年进行职业技术教育。此后,美国公立中小学成为长期实施成人教育和继续教育的重要机构之一,“向成人提供教育怎么写作是公立中小学向公众提供的一种必不可少的怎么写作项目”。在比较偏僻的农村还设有流动图书馆,用汽车把图书送到居民住宅附近,以及提供校车接送学生等,这些都是其普遍采取的农村教育福利措施。1971年,联邦政府在全国范围内开始实施“职业前途教育”,规定在各级普通教育中分阶段加以实施。一至六年级为“职业了解阶段”,七至十年级为“职业探索阶段”,十一、十二两个年级为“职业选择阶段”。美国还在农村普通中学开设了拖拉机与农业机械操作、农业综合企业业务、农业专题等选修科目,多达77个门类,共101个学分,满足了学生各种不同的需要。美国农村义务教育的实用性和灵活性,能够充分适应农村经济结构的复杂性和地区发展的不平衡性,为传统农业向现代农业过渡、传统农民向现代农民过渡奠定了基础[4]。

2.英国的农村义务教育福利措施

英国是工业化最早的资本主义国家,也是最早宣布建立福利国家的国家之一,但其在免费义务教育的普及方面却显得比较迟钝和保守。早在1870年,英国就颁布了第一个实施普及义务教育的法令——《初等教育法》。随后,英国对该法案进行

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了多次修订,直到1918年《费舍法案》(Fisher Act)的颁布,才废除了小学学费制。与德国、日本等国家相比,其义务教育的普及过程要长得多,发展速度也慢得多。《费舍法案》颁布以后,各地方教育行政当局为小学生提供了多种形式的教育福利,如免费供应午前牛奶、午餐和茶点;定期对儿童实行免费治疗;负担交通不便利地区学生的交通费用;对困难的学生发给服装补助;等等。1944年,英国颁布了《巴特勒法案》(Butler Act),在国家财政非常紧张的情况下,将义务教育的年限提高到10年,在全国城乡实行免费的中学教育。目前,英国在全国范围内实施11年的免费义务教育。
英国农村义务教育经费主要来自国库补助金和地方税收,经费拨款一般以学生人数为基础,同时考虑地区经济发展与消费水平的不同,利用“地区消费调节系数”进行调节配置。在教育经费的使用上,农村学校普遍压缩一般性开支,将经费的主要部分用在教学和提高一线教师的工资待遇上。2003~2004年度政府规定,教育经费拨款的88%要用于学校的教育支出。2006~2007年度国家再度改革了教育拨款制度,教育经费以专用资金的形式由英国教育和技能部直接发放到地方,不再通过地方财政管理系统,且必须将其全部纳入学校的预算支出之中。专款专用办法的实施,在获得教育经费保证的前提下,还有利于提高经费的使用效率。当前英国教育和技能部颁布了最新的政府白皮书,书名为《为所有人建立更高水准的教育,更好的学校——让家长和学生拥有更多选择》。政府主要通过两种方式致力于向国民提供高质量的义务教育福利:一是努力实现教育经费年涨幅5%的承诺,基础教育(包括学龄前)的经费投入占英国国民生产总值的比例正逐年稳步上升,2001~2002年度为 5.0%,2006~2007年度上升为6%,学生人均教育经费10年内增长了近1000英镑。二是着力实施个性化的教育,全面提高教育的质量,2006~2007、2007~2008年度小学和初中的个性化教育拨款分别为2.3亿英镑和3.35亿英镑,这些资金中的50%用于帮助学习困难的学生达到国家规定的标准,35%用于资助贫困学生[5]。

3.日本的农村义务教育福利措施

与美国比较相似,日本对公立义务教育也实行不分城市和农村的一体化管理。与产业革命时间早、资本主义发展时间长、物质财富更雄厚的英、美等国相比,日本免费普及义务教育的速度要快得多。日本的义务教育始于1886年,当时日本政府颁布了《小学校令》,规定6至9岁的学龄儿童必须接受4年的义务教育,1900年政府修订了《小学校令》,实行四年制免费义务教育,1907年又将免费义务教育的年限延长至六年。二战之后,在国力十分困窘的情况下,日本政府相继颁布了《教育基本法》、《学校教育法》(1947年)、《义务教育经费国库负担法》(1952年)、《偏僻地区教育振兴法》(1954年)、《义务教育诸学校设施国库负担法》(1958年)等法律法规,逐渐形成了比较完善的义务教育管理与经费保障法规体系。目前,日本在全国范围内实施九年制免费义务教育。
日本的农村义务教育经费体制的形成经历了一个几乎由市町村全部负担到逐渐由、都道府县、町村政府共同分担的演变过程,目前日本已逐渐摸索出了一套比较合理的分配方案。日本政府在农村义务教育经费分担中各自承担的具体责任分别为:第一,负担国立学校所需全部经费和全部教科书费用;负担地方公立学校教职员的工资与福利保障费的1/2,校舍新建扩建费的 1/2,校舍危房改造经费的1/3,受灾校舍建设费的2/3,偏僻地区公立学校公用经费的1/2,家庭经济困难学生补助费的1/2。第二,都道府县负担公立学校教职员的工资、福利保障费的1/2;负担校舍危房改造费的1/3。第三,市町村负担公立学校校舍新建扩建费的1/2;负担校舍危房改造费的1/3;负担家庭经济困难学生补助费的1/2;负担学校的全部公用经费[5]。其中,财政在农村义务教育经费分担中占了很大比例。有资料显示,2001年由日本国库直接负担的义务教育费用占了文部省总预算的4

5.8%[6]91。

在义务教育资源配置方面,日本政府主要采取了以下三种措施:一是政府的财政援助,当前政府对农村义务教育的财政援助主要通过国库支出金和地方交付税两种方式实施,用以平衡各区域之间的义务教育发展。二是制定《偏僻地区教育振兴法》,扶持偏僻地区教育的发展,确保学生受教育机会的均等。该法律规定,财政补助市町村经费的一半,主要用在以下六个方面:1)完善学校的教材和教具;2)教员的进修;3)教职员的住宅建造及其他生活福利;4)体育和音乐教育设施的配置;5)师生的保健;6)校车费用等。法律还规定,对在偏僻地区学校工作的教职员,应发给地区津贴等。三是实行教师定期调换制度。在同一县或市内的公立小学之间,平均每个教师约七年要更换一次学校,但维持其工资待遇不变[5]。

4.瑞典的农村义务教育福利措施

瑞典以高收入、高税收、高福利著称于世,被称为“福利国家的橱窗”。瑞典GDP的36%用于社会福利事业,地方政府投入的比例更高。以斯德哥尔摩市为例,在该市每年的年度财政预算中,2/3用于教育、医疗和社会怎么写作[7]。瑞典是世界上较早实施义务教育的国家之

一、尤其是二战以后,在全国普及了九年制义务教育。

瑞典的义务教育具有两大特点:一是平等性。瑞典政府顺应民众强烈的“平等和”的呼声,在全国范围内发起了统一学校运动,打破了学校的社会等级界限,让来自不同阶级和阶层的子女接受完全一样的教育(各校课程基本一致,教学设备也统一配发),从而使每个瑞典公民具有同等的教育水平和同等的社会竞争力。二是高福利性。凡瑞典公民在年满16岁以前,其父母都可以获得生活津贴;学生在九年义务教育期间的学费全免,还能得到免费的教科书和免费的交通怎么写作;16岁以后,完成义务教育的青年可以得到政府提供的免费高中教育,上学期间可以

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得到政府的助学金和午餐补助,还能申请一定数额的学习贷款。瑞典的高中虽不实行强迫教育,但入学率仍高达98%。为保障义务教育福利政策的落实,瑞典政府不断加大对教育的投入。有资料显示,2000年瑞典的教育经费达到1570亿瑞典克朗(约合153亿美元),占国内生产总值的7.5%,其中用于义务教育的经费所占份额最大,高达38%,义务教育生均经费支出5.7万克朗(约合5 530美元);学生福利开支增加得最多,生均达1100克朗(约合107美元),比1999年增加10% [7]。

二、美英日等国家的农村义务教育措施对我国农村义务教育的启示

以上是几个主要福利国家普及农村义务教育所采取的一些有效措施,笔者认为有如下几点是值得我们借鉴的。

1.更新教育福利观念

福利国家奉行大社会福利观念,福利对象不仅仅是弱势群体,而且是全体公民;福利内容也不仅仅局限于救助,教育、卫生、住房、就业等也成为其主要的、高层次的福利诉求;社会福利的作用已由稳定、控制转变为预防、投资和促进发展。而我国现行的社会福利是个小概念,被依附和包含在社会保障的大概念内,社会福利怎么写作对象以民政优抚对象为主,社会福利与社会救济、社会保险、优抚安置、社会互助共同构成了社会保障体系的五大内容。在这种观念的指导下,教育、卫生等呈现出分散发展的状态,而且程度较低,教育福利更多地体现为教育救助——贫困落后与教育福利捆绑在一起,严重妨碍了教育福利制度的社会预防、投资和发展作用的发挥[8] 。

2.确保教育立法先行

从上述各国普及义务教育的历史来看,在普及之初,各国无不采取教育立法的方式,顺应社会生产与生活的发展要求,集中体现了国家发展教育的强烈意志,将民众对教育的迫切要求用法律固定下来,然后作为国家政策付诸实施。由于没有强制性的法律作保障,农村普及义务教育就只能停留在号召的阶段。教育立法应根据现实情况对有关内容进行修订、增补,逐渐形成一个涉及学校设立、经费来源与分配、学校人员与管理等方面内容的完善的教育法律体系。

3.建立城乡一体化的财政保障机制

福利国家的最大特点在于以公民权利为核心,以国家为直接责任主体,确立了福利普遍性和保障全面性的原则。在义务教育福利方面,不分农村学校和城市学校,凡公立学校都能够得到政府提供的大体均等的教育福利,包括教育经费与其他福利等。尤其是在农村免费义务教育的经费支出上,和地方政府逐渐成为投资的主体,并且通过转移支付等形式,在教育资源的均衡配置中发挥着越来越重要的作用,农村地区大多取得了优先发展或重点保障的优势,这为我国建立统一均衡的义务教育福利标准提供了很好的借鉴。

4.采取多样化的农村义务教育福利措施

尽管福利国家普遍采取了城乡一体化的管理模式,但农村毕竟不比城市,其地理位置相对偏僻,地广人稀,所采取的福利措施的实施必然会受到资源环境的制约。因此,福利国家坚持因地制宜的原则,推出了多样化的保障措施。首先是办学形式多样化,例如澳大利亚的函授学校、广播学校以及单班学校等,灵活多样的办学形式为保障农村地区学龄儿童少年享有平等的受教育权做出了重要的贡献。其次是相关福利措施的多样化,这些国家大多采取了流动图书馆、免费交通、免费教科书、免费食宿等措施 [6]110~111,方便农村学生入学,以提高农村地区教育发展的水平。

5.农村义务教育的普及与农村人力资源开发应紧密结合

教育的发展是有规律可循的,其中一条重要的规律是普通教育与职业教育交互发展。最初是普及小学的普通教育,而后在普及小学普通教育的基础上,发展初中程

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度的职业技术教育,再使初中程度的职业技术教育变为普通教育,然后在高中阶段发展职业技术教育等,依此类 推22。在义务教育学校中设立职业技能课程对学生进行职业教育,或对农业劳动力进行科学文化知识与农业技能的培训,这是美国农村教育的有益经验。将普及农村义务教育与开发农村人力资源紧密结合起来,使农村义务教育学校成为农村人力资源开发的主阵地,既提高了教育资源的使用效益,又为农村积累了人力资本,使农村义务教育福利覆盖了农村人力资源的整体[9]。
从人力资源开发的角度来看,建立农村义务教育福利机制,是开发农村人力资源并为农村积累人力资本的一项重要内容。我们还必须清醒地认识到,教育只是人力资源开发的一种方式,惠农、富农、为农民谋福利也只是一种手段,通过教育开发等方式最大限度地挖掘农民的潜能,实现民立、民生、民富,才是农村人力资源开发的最终目的,这也是美国、英国、日本等国家普及农村义务教育的重要经验。
参考文献:
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〔责任编辑:张华〕